SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0028/2025
Fecha: 24-Jul-2025
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Se suscita ante este Tribunal, un conflicto negativo de competencias jurisdiccionales entre el Juez Público Civil y Comercial Primero; y, el Juez Agroambiental, ambos del departamento de Santa Cruz; quienes, a su turno y en representación de su jurisdicción, consideran no contar con la competencia para conocer y resolver una demanda de nulidad de inscripción en Derechos Reales, interpuesto por José Morales Ricaldes, con relación al predio denominado Palmira VIII del Distrito 12 del municipio de Santa Cruz de la Sierra.
En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional, determinar cuál es la autoridad competente para resolver la referida controversia.
III.1. El control competencial jurisdiccional de constitucionalidad
Reconocida que se encuentra la vigencia de tres jurisdicciones en la Norma Suprema, dentro de las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, según lo dispuesto por el art. 202.11 de la CPE, se encuentra la de conocer y resolver “los conflictos de competencia entre la Jurisdicción Indígena Originaria Campesina y la Jurisdicción Ordinaria y Agroambiental”. En la misma línea normativa, el art. 85.I.3 y principalmente el art. 100 del Código Procesal Constitucional (CPCo), determinan que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional resolverá los conflictos de competencias entre las Jurisdicciones Indígena Originaria Campesina, Ordinaria y Agroambiental”, atribución que tiene la finalidad de regular las competencias, dentro del marco de la cooperación y coordinación jurisdiccional, en este sentido, la SCP 0064/2014 de 3 de enero, sostuvo que: “…el Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene la obligación de asumir con celo el control competencial de constitucionalidad, sobre el ámbito de acción de los Órganos de poder constituido, como es el Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral; asimismo, a los conflictos suscitados entre el gobierno central y las entidades territoriales autónomas así como entre estas últimas; y, finalmente, entre la jurisdicción indígena originaria campesina, la jurisdicción ordinaria y la agroambiental” (el resaltado nos pertenece).
A su turno, la SC 0001/2005 de 2 de febrero, asumió que: “El conflicto de competencia, en la Jurisdicción Constitucional, se configura cuando sobre la tramitación de un determinado asunto existen dos autoridades que reivindican para sí la competencia, es decir, una autoridad que tramita un asunto, sin tener, en apariencia, competencia para ello, y una segunda autoridad que, en apariencia, sí tiene competencia para tramitar ese asunto, en cuyo caso corresponde al Tribunal Constitucional dirimir el conflicto señalando cuál es la autoridad competente”, en este segundo ámbito de entendimiento, los conflictos de competencia negativos, también deben ser parte del conocimiento y resolución por el Tribunal Constitucional Plurinacional, pues se debe dirimir, qué autoridad es competente para resolver un aspecto del cual dos autoridades rehúsan o no aceptan la competencia emanada de la Constitucional y las Leyes.
III.2. Conflicto negativo de competencias
Los conflictos negativos de competencias, de acuerdo a su naturaleza jurídica, se producen cuando dos autoridades rechazan el conocimiento de determinada pretensión; dicho de otro modo, se rehúsan a resolver una controversia puesta en su conocimiento, al considerarse incompetentes para resolver la misma, razonamiento asumido en la SCP 1227/2012 de 7 de septiembre, la cual sostuvo que: “…la función judicial, podría generar conflictos de competencia ya sea positivos o negativos. Positivos, cuando en aplicación de mecanismos intra-procesales para el resguardo de esta garantía normativa, dos o más autoridades jurisdiccionales se consideran competentes para el conocimiento y resolución de una problemática determinada. Por el contrario, el conflicto jurisdiccional negativo, opera cuando mediante la utilización de mecanismos intraprocesales para el cuestionamiento de la competencia, dos o más autoridades jurisdiccionales se inhiben del conocimiento de la causa por considerarse incompetentes” (el resaltado nos pertenece).
Sobre la configuración de este tipo de conflicto, la SCP 1536/2012 de 24 de septiembre, estableció que: “…es menester precisar que desde un punto de vista procesal, el inicio del conflicto de competencias negativo, está dado por el momento en el cual, la autoridad jurisdiccional a la cual, por declinatoria de competencia se le reenvía el conocimiento de una causa, no se allane al conocimiento de la misma” (el resaltado nos pertenece). Dicho de otro modo, este tipo de conflictos se produce cuando autoridad jurisdiccional se niega a conocer y resolver la pretensión de la parte por considerarse, también incompetente, situación en la cual se produce un vacío competencial, que debe ser resuelto por esta instancia, declarando, en virtud de la Constitución, las leyes y la jurisprudencia constitucional, qué autoridad es competente para conocer y resolver una determinada demanda; momento en el cual, se proseguirá el trámite procesal, en la jurisdicción declarada competente según la determinación de esta jurisdicción constitucional.
III.3. Competencia de la jurisdicción ordinaria y agroambiental para conocer y resolver acciones reales personales y mixtas
Al respecto, la SCP 2140/2012 de 8 de noviembre, sostuvo que, “En un contexto general las acciones reales, personales y mixtas sobre bienes inmuebles, es competencia de los jueces civiles y también de los jueces agroambientales dependiendo del régimen propietario sea este urbano o rural al que esté sujeto el bien inmueble objeto de litigio, conforme se analizará.
En este sentido de acuerdo al art. 39 de la LSNRA, modificado por el art. 23 de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, los jueces agrarios tienen competencia para conocer otras acciones reales, personales y mixtas derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria.
Por otro lado, de acuerdo al art. 134.1 de la Ley de Organización Judicial abrogada, (LOJ abrg), aplicable en el caso presente en virtud a las disposiciones abrogatorias y derogatorias previstas en forma progresiva en la Ley del Órgano Judicial; los jueces en materia civil y comercial tienen competencia para: ‘Conocer en primera instancia, de las acciones personales, reales y mixtas sobre bienes inmuebles, muebles, dinero y valores cuya cuantía será determinada por la reunión de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia cada dos años’. A su vez el art. 161 de la misma Ley establece que son atribuciones de los jueces de partido en provincia: ‘1. Todas las señaladas para los jueces de partido de las capitales de departamento’.
De los preceptos antes descritos, se infiere que el elemento que determina cual es la jurisdicción que conoce de las acciones personales, reales y mixtas, es el carácter agrario de la propiedad, posesión o actividad; a este objeto al momento de determinar la jurisdicción se tomaba en cuenta la ubicación del inmueble objeto del litigio o el lugar de la actividad desarrollada; en este sentido, si el objeto del litigio o la actividad se desarrollaba en el área urbana, le eran aplicables las normas del Código Civil, en consecuencia la acción era de competencia de la jurisdicción ordinaria, en cambio si el objeto o la actividad era desarrollada en el área rural se aplicaban las normas de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, la acción era de competencia de la jurisdicción agraria; situación que es determinada por las ordenanzas municipales que delimitaban el área urbana civil, con la condición de que estas sean homologadas por el Poder --ahora Órgano- Ejecutivo, mediante una resolución suprema en cumplimiento al art. 8 de la Ley 1669. Empero, esta forma de definir la jurisdicción para estos casos, fue complementada por la jurisprudencia constitucional añadiendo otros elementos que se deben considerar para definir la jurisdicción que conocerá de las acciones reales sobre bienes inmuebles en el área urbana o en el área rural; mediante la SC 0378/2006-R de 18 de abril, que desarrollo el siguiente razonamiento:
‘Si bien es cierto que la delimitación de la competencia por razón de materia en acciones reales sobre bienes inmuebles, de manera formal ha sido definida a partir de la ubicación del inmueble objeto del litigio, sea en el área urbana o en el área rural, aplicándose en el primer caso las normas de la jurisdicción ordinaria (Código civil) y en el segundo las normas de la jurisdicción agraria (Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria); no es menos evidente que materialmente dicha definición es de suyo más compleja, puesto que dada la particularidad en la regulación del régimen del suelo y subsuelo previstos en el art. 136 de la CPE y en especial lo previsto para la propiedad agraria en el Régimen correspondiente (Título Tercero de la Parte Tercera de los Regímenes Especiales de nuestra Constitución), exige que además se tomen en cuenta otros elementos que son imprescindibles a la hora de determinar la jurisdicción aplicable, partiendo de la premisa de que conforme con lo establecido por la Constitución, las tierras son del dominio originario de la Nación y que corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria; que el trabajo es fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria; y la función social que debe cumplir la propiedad agraria, por lo que el régimen legal de la tierra y en especial la jurisdicción a aplicarse, no puede quedar librada única y exclusivamente a lo que dispongan los Gobiernos Municipales en cuanto al uso del suelo y menos aún cambiar automáticamente por el solo hecho de ampliarse la mancha urbana según lo que dispongan los Gobiernos Municipales en sus respectivas Ordenanzas, máxime cuando a partir de la vigencia de la Ley de Participación Popular y desde la perspectiva de éstos, el concepto de propiedad urbana y propiedad rural ha dejado de tener vigencia, toda vez que la jurisdicción municipal que daba origen a ese concepto se aplica a todo el territorio de la sección de provincia, incluyendo o si se quiere fusionando lo urbano y lo rural’.
Bajo este razonamiento, el citado precedente constitucional al analizar la problemática planteada que motivó esta sentencia; estableció coherentemente otros elementos que se deben considerar para determinar la jurisdicción por razón de materia, aplicable en las acciones reales sobre la propiedad inmueble cuando se produce el cambio de régimen legal de propiedad rural a propiedad urbana, emitiendo el siguiente entendimiento: ‘…que los jueces de instancia a su turno, siguieron como único criterio rector para la determinación de la jurisdicción aplicable el de la mancha urbana dispuesta por el Gobierno Municipal, discernimiento que como se tiene apuntado precedentemente no condice con los mandatos de los arts. 136, 165 y 166 de la CPE, puesto que la autoridad judicial frente a semejante disyuntiva, a los efectos de determinar la jurisdicción aplicable debe partir del concepto de si la propiedad inmueble está destinada al uso de vivienda en centros poblados o urbanos, en cuyo caso se aplicarán las normas del Código Civil y la competencia será de los jueces ordinarios; o si por el contrario, se trata de la propiedad inmueble destinada a la producción agrícola y/o pecuaria sujeta al régimen de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en cuyo caso la competencia será de los jueces y tribunales agrarios, elementos que en el caso que se revisa no fueron tomados en cuenta por los jueces de instancia, quienes, conforme se tiene referido, se limitaron únicamente a la normativa municipal relativa a la determinación de la mancha urbana’.
Del razonamiento expuesto, se infiere que la definición de la jurisdicción por razón de materia a aplicarse sobre las acciones reales de bienes inmuebles cuando se produce el cambio de uso de suelo de propiedad rural a urbana, no puede quedar simplemente librada exclusivamente a lo que dispongan los gobiernos municipales, sino también debe considerarse otros elementos como el destino de la propiedad y de las actividades desarrolladas; razonamiento que si bien fue efectuado por el extinto Tribunal Constitucional; sin embargo, este resulta plenamente aplicable y coherente por cuanto no contradice a los nuevos postulados de la actual Constitución Política del Estado cuando en el art. 397.I establece que: ‘El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria. Las propiedades deberán cumplir con la función social o con la función económica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la naturaleza de la propiedad’. En este sentido la función social está definida en el art. 397.II de la Norma fundamental ‘…como el aprovechamiento sustentable de la tierra por parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinas, así como el que se realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se reconocen las normas propias de las comunidades’. Y la función económica social está definida a su vez en el art. 397.III, la que deberá entenderse como ‘…el empleo sustentable de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el cumplimiento de la función económica y social’. De estos preceptos constitucionales advertimos, que la propiedad agraria está siempre definida sobre la base de criterios vinculados a la actividad que se desarrolla en la propiedad o en su caso al destino que se le otorga.
De todo lo expuesto, se concluye que tanto los jueces agrarios (ahora agroambientales) como los ordinarios tienen competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas; pero la diferencia está en que los primeros conocen las derivadas de la propiedad, posesión y actividad agraria, y en caso de producirse un cambio de uso de suelo, para definir la jurisdicción que conocerá de estas acciones, no sólo se considerara la ordenanza municipal que determine estos límites entre el área urbana y rural, sino esencialmente, el destino de la propiedad y la naturaleza de la actividad que se desarrolla” (el resaltado nos pertenece).
III.4. Análisis del caso concreto
Se suscita ante este Tribunal un conflicto negativo de competencias jurisdiccionales, entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción agroambiental, mismas que representadas por los Jueces antes mencionados, se declararon sin competencia para conocer y resolver una demanda de nulidad de inscripción en Derechos Reales (Antecedentes I.1 y I.2), respecto al predio denominado Palmira VIII, que comprende las UV 256, 257 y 258, mismo que se encuentra ubicado en la Zona Sur, Distrito 12 del municipio de Santa Cruz de la Sierra.
En ese entendido, con carácter previo a ingresar al análisis de fondo, y dado que, en el expediente competencial, figuran diferentes títulos de propiedad, así como transferencias en porciones diferentes del inmueble en cuestión –Palmira VIII–, corresponde aclarar, que el presente mecanismo que forma parte del control competencial de constitucionalidad, no tiene la finalidad de dilucidar ni el derecho propietario ni el derecho de posesión, mucho menos determinar que título se encontraría correctamente registrado en Derechos Reales o cual el mejor derecho propietario de la citada extensión territorial, aspecto que será dilucidado por la autoridad declarada competente en el presente fallo constitucional; ya que, la única finalidad de este proceso constitucional, es determinar qué autoridad jurisdiccional es competente para conocer y resolver el conflicto jurídico demandado primero en la jurisdicción ordinaria, remitido posteriormente a la jurisdicción agroambiental.
Ahora bien, efectuada la aclaración necesaria, y tomando en cuenta que el conflicto competencial, se da ante la negativa de las autoridades jurisdiccionales –ordinaria y agroambiental– de conocer y resolver la demanda de nulidad de inscripción en Derechos Reales de propiedad del predio denominado Palmira VIII; siendo una atribución de la jurisdicción constitucional conocer y resolver los conflictos de competencias jurisdiccionales suscitados entre la jurisdicción agroambiental y la jurisdicción ordinaria, sean estos positivos, cuando ambas autoridades se consideran competentes para conocer una determinada demanda, o negativos, cuando ninguna de las dos autoridades considera ser competente para resolver una demanda, por ende declinan competencia a la otra autoridad jurisdiccional (Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2), correspondiendo a este Tribunal, mediante el análisis normativo y jurisprudencial aplicable al caso, determinar a qué autoridad jurisdiccional –agroambiental u ordinaria– le corresponde la competencia para conocer y resolver la señalada demanda de nulidad de inscripción en Derechos Reales interpuesta por José Morales Ricaldes el 6 de mayo de 2022 ante el Juzgado Público Civil y Comercial Primero del departamento de Santa Cruz.
En ese entendido, del Fundamento Jurídico III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; se tiene que, si bien los Jueces Ordinarios como los Agroambientales, tienen la competencia para conocer acciones reales, personales y mixtas, se debe precisar que, para determinar la competencia de una de estas dos jurisdicciones, no solo se deberá considerar la ordenanza municipal que determine los límites entre el área urbana y rural, sino esencialmente, el destino de la propiedad y la naturaleza de la actividad que se desarrolla en el mismo; en ese marco, si la propiedad objeto de la causa, presenta una vocación agrícola o agropecuaria, la competencia le corresponderá a la Jurisdicción Agroambiental, por el contario, si el inmueble presenta una vocación habitacional o destinado a viviendas, la competencia le corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria, ello salvando las situaciones particulares que ha previsto la Jurisprudencia Constitucional.
Conforme a este razonamiento, de la Conclusión II.1. de este fallo constitucional, se tiene que, mediante Ordenanza Municipal 025-A/2000 de 20 de julio, el Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra, consolidó en favor del municipio tres áreas verdes y de equipamiento en el Barrio Palmira VIII, que comprende las UV 256, 257 y 258, señalando que esta consolidación se debe a que los mismos –presuntos– propietarios definieron dicha sesión; por otro lado, y como antecedentes descritos en los considerandos de la señalada Ordenanza Municipal, se tiene que, “…mediante inspección ocular e informes se ha evidenciado que dicho barrio cuenta con una estructura vial consolidada para el libre tráfico vehicular y peatonal. Así que consta la existencia de servicios públicos instalados y conexiones domiciliarias, las cuales deberán ser regularizadas en observancia del Código de Urbanismo y Obras” (sic), lo que incumbe señalar que desde el año 2000 –cuando menos– en el predio Palmira VIII, que es objeto de la demanda de nulidad, ya existían casas, caminos y extensión territorial para la instalación de plazas, parques y canchas, propias de una urbanización, así como servicios básicos.
En ese mismo comprendido, el Informe Técnico elaborado en base a la inspección ocular de 17 de febrero de 2023 al predio denominado Palmira VIII, así como el estudio técnico efectuado por Saúl Calderón Méndez, Apoyo Técnico del Juzgado Agroambiental de Santa Cruz, se tiene la misma información; es decir, que el año 2000 en el sector ya existían casas y calles consolidadas para un conjunto habitacional; de este informe también se tiene que, en el lugar al año 2022, existen construcción de casas, calles y avenidas asfaltadas y otras de tierra, servicios básicos de agua potable, energía eléctrica y gas domiciliario, así como una línea de transporte público; también, se pudo determinar que, “…no se identificó ningún cultivo de ninguna índole mucho menos producción de ganado o producción en confinamiento, o invernadero o fruticultura no existe dentro del área de la Litis” (sic [Conclusión II.2]).
En base a esta documentación queda claro, que desde el año 2000 en el predio denominado Palmira VIII, se tenía la presencia de casas, calles y servicios básicos; y, el año 2022, esta se consolida con la construcción de mas casas, calles y avenidas asfaltadas, con servicios básicos, y servicio de trasporte público, no advirtiéndose en dicho previo ninguna actividad agropecuaria o agrícola; en ese entendido queda claro que, el predio tiene una vocación habitacional, destinada a viviendas en una urbanización consolidada, incluso con áreas de equipamiento y áreas verdes y servicios primordiales.
En ese entendido y advertida que la cualidad de inmueble objeto de la demanda de nulidad de inscripción, es urbana destinada a un conjunto habitacional con viviendas, calles y avenidas incluso asfaltadas y servicios primordiales; y, en el cual no se tiene la presencia de ninguna actividad agrícola o agropecuaria, en aplicación de la jurisprudencia antes señalada (Fundamento Jurídico III.3), la demanda de nulidad de inscripción en Derechos Reales, presentada por José Morales Ricaldes el 6 de mayo de 2022, debe ser resuelta por la Jurisdicción Ordinaria, debiendo el Juzgado Público Civil y Comercial Primero del departamento de Santa Cruz, asumir el conocimiento y resolución de dicha pretensión.