SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0835/2025-S1

El accionante denuncia la vulneración de los derechos de su esposa e hijo menor de edad AA a la vida, a la seguridad social, a la salud y a la alimentación; por cuanto, la CNS Regional Trinidad-Beni adeuda en favor de su hijo menor de edad AA y de su esposa, cinco meses de subsidio prenatal y seis de lactancia de noviembre de 2022 a febrero de 2023, y de abril a mayo de ese año; por lo que, esa entidad de salud le adeuda la suma de Bs22 000.-(veintidós mil bolivianos).

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: i) Respecto al pago de los subsidios devengados; y, ii) Análisis del caso concreto.

III.1.  Respecto al pago de los subsidios devengados

La SCP 0053/2025-S1 de 10 de marzo, señala que: «“…respecto a que las asignaciones familiares devengadas por ser extemporáneas deben ser compensadas en dinero, al respecto existe una prohibición para que el empleador materialice el subsidio y la lactancia de esa manera, por lo que en base a lo señalado el disponer que sea entregado de manera monetaria, como se pretende, no resulta viable.

Bajo tales razonamientos, este Tribunal advierte la vulneración del derecho a percibir las asignaciones familiares reclamadas, consistente en subsidio prenatal, natalidad y lactancia, (...) tomando en cuenta la protección de los derechos sociales de la madre trabajadora y el interés superior del niño AA que sustenta su atención prioritaria, corresponde disponer se otorgue el pago retroactivo de las asignaciones familiares devengadas correspondientes a: subsidio prenatal de tres meses, subsidio de natalidad; y, lactancia de ocho meses, en virtud de lo establecido en el art. 19.I del Reglamento de Asignaciones Familiares, que prevé que 'La compensación del subsidio en especie y en dinero se realizará con carácter retroactivo, a los meses correspondientes, en caso que el empleador hubiere incumplido la otorgación de las asignaciones familiares de manera oportuna'”.

Entonces, de lo resuelto por las precitadas Sentencias Constitucionales Plurinacionales se puede extraer lo siguiente: una primera reflexión, que implica que es posible la entrega de subsidios devengados pre natal y lactancia en dinero cuando la solicitud se efectúa luego o después de que el hijo nacido vivo cumplió un año de edad, esto en virtud al principio de oportunidad, puesto que la falta oportuna de las prestaciones subsidiarias que le corresponden a la madre o padre progenitor, genera vulneración de los derechos constitucionales primarios del hijo menor de un año -sea en gestación y/o recién nacido- en consonancia con el principio del interés superior del niño y niña; siendo viable determinar su pago en forma monetaria, porque en especie resultaría inoportuno, desactualizado y no cumpliría la finalidad específica del subsidio, cual es la protección del ser en gestación y el recién nacido hasta que cumpla un año de vida, esto independientemente de si la madre o padre progenitor hubiesen cesado de sus funciones de forma voluntaria, por cuanto estos tiene cobertura del seguro social hasta dos meses después de su cesantía; y, en una segunda reflexión, se puede establecer que mientras el hijo nacido vivo no haya cumplido un año de edad, no es viable el pago de subsidios en forma monetaria en virtud a la prohibición expresa para que el empleador materialice el subsidio y la lactancia de esa manera establecida en la RM 1676 en su art. 21.1 inc. a); y en el numeral 2 inc. a), prohíbe a las beneficiarias a recibir el subsidio prenatal y lactancia en dinero, por lo que es posible que el empleador efectúe el pago de los subsidios devengados pre natal y de lactancia en especie hasta que el hijo cumpla un año de edad; toda vez que es hasta ese momento que se cumple con la finalidad del subsidio.

Consiguientemente, en cuanto a las solicitudes de pagos de subsidios devengados efectuadas por madres o padres progenitores trabajadores del sector público y/o privado, o que estén cesantes voluntariamente, corresponde su pago en especie -pre natal y lactancia- y en dinero -natalidad- cuando el pedido se haya efectuado antes de que el hijo nacido vivo cumpla un año de vida; y, cuando la solicitud sea efectuada después de que el hijo nacido vivo tenga un año cumplido, es posible el pago de los tres subsidios en forma monetaria; esto en correspondencia con los principios de oportunidad y favorabilidad respecto de los derechos involucrados y la progresividad de los derechos constitucionales, en resguardo del interés superior del niño y niña.

Asimismo, en cuanto al monto por concepto de asignaciones familiares, la SCP 0074/2022-S1 de 18 de abril, reiterada por Sentencias Constitucionales Plurinacionales posteriores, señaló lo siguiente:

Posteriormente, mediante DS 3546 de 1 de mayo de 2018 se efectuó una segunda modificación del art. 25 del DS 21637, esta vez, estableciendo un monto fijo para el pago de los subsidios, señalando textualmente que:

“ARTÍCULO 25.- Se reconocen las siguientes prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado y de las cooperativas mineras:

a) Subsidio Prenatal, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a Bs2.000.- (Dos mil 00/100 bolivianos) durante los cinco (5) últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad;

b) Subsidio de Natalidad, por nacimiento de cada hijo: un pago único a la madre, equivalente a Bs2.000.- (Dos mil 00/100 bolivianos);

c) Subsidio de Lactancia, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a Bs2.000.- (Dos mil 00/100 bolivianos) por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida;

d) Subsidio de Sepelio, por fallecimiento de cada hijo calificado como beneficiario menor de 19 años: un pago único a la madre, equivalente a Bs2.000.- (Dos mil 00/100 bolivianos)

El Ministerio de Salud, a través de las instancias correspondientes, será el encargado de velar por el fiel cumplimiento de estas prestaciones”.

En efecto, del texto normativo citado precedentemente, el equivalente del monto a pagar sería de Bs2 000.- (dos mil bolivianos) los cuales serían cubiertos en dinero o en especie; así, el subsidio prenatal podrá ser en dinero o en especie; el subsidio de natalidad y sepelio en dinero; y, el subsidio de lactancia en especie.

La aludida Sentencia Constitucional Plurinacional, también hace referencia a la emisión de Reglamentos emitidos con el objeto de normar, garantizar y controlar la otorgación o entrega de las asignaciones familiares, señalando que se encuentra vigente la siguiente norma:

El Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares aprobado por la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo (ASUSS) a través de la Resolución Administrativa ASUSS 0101/2021 de 31 de diciembre, se constituye en único instrumento normativo sobre el régimen de asignaciones familiares vigente, ya que conforme fue establecido en su Disposición Derogatoria Única:

“De acuerdo a la disposición final segunda del Decreto Supremo 3561 de 16 de mayo de 2018 de creación de la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo - ASUSS, el presente Reglamento con todas sus modificaciones queda establecido como el único instrumento normativo sobre el Régimen de Asignaciones Familiares vigente y de cumplimiento obligatorio, quedando derogadas todos Reglamentos anteriores y/o contrarios al presente Reglamento”» (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de los derechos de su esposa e hijo menor de edad AA a la vida, a la seguridad social, a la salud y a la alimentación; por cuanto, la CNS Regional Trinidad-Beni adeuda en favor de su hijo menor de edad AA y de su esposa, cinco meses de subsidio prenatal y seis de lactancia de noviembre de 2022 a febrero de 2023, y de abril a mayo de ese año; por lo que, esa entidad de salud le adeuda la suma de Bs22 000.-(veintidós mil bolivianos).

De la revisión de antecedentes, se tiene que el accionante suscribió con la CNS Regional Trinidad-Beni el Contrato de Trabajo a Plazo Fijo 31/2022, por necesidad de servicio como Médico General del 28 de julio al 30 de septiembre de 2022. En ese ínterin, mediante Nota de 28 del citado mes y año, recepcionada el 29 de igual mes y año, el accionante puso en conocimiento del ex Administrador a.i. de la CNS Regional Trinidad-Beni el estado de gravidez de su esposa; por lo que, solicitó inamovilidad laboral, mereciendo en respuesta la Nota con Cite: 1018/2022 que puso a conocimiento del accionante el Informe Legal con Cite: C.N.S./REG-BENI/ZSJM/LAB/01/2022 que indicó que quedó concluido el vínculo laboral con el accionante no correspondiendo la inamovilidad solicitada; por cuanto, ese derecho no está reconocido para contratos eventuales y temporales (Conclusión II.1.).

Posteriormente, nació el hijo del accionante, conforme consta en el Certificado de Nacimiento del menor de edad AA nacido el 22 de noviembre de 2022, emitido el 24 de ese mes y año; y, en el Certificado Médico de Nacido Vivo (Conclusión II.2.).

Asimismo, se adjunta Información del Asegurado -accionante-, constando como fecha de afiliación el 3 de enero de 2023 y como beneficiarios los menores de edad AA y BB. Además, se adjunta Formulario AVC-06 de 15 de febrero del indicado año que refiere: “D.S. 3546 AUT.SUB. NATALIDAD EN EFECTIVO POR UNICA VEZ, LACTANCIA EN ESPECIE HASTA NOVIEMBRE DEL 2023” (sic). Se adjunta también, la “PLANILLA DE ASIGNACIONES FAMILIARES DE LACTANCIA PAGADO EN ESPECIE AL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN REGIONAL TRINIDAD EQUIVALENTE A B.S.-2,000.00 (DOS MIL 00/100 BOLIVIANOS) SEGÚN D.S. N° 3546 DE FECHA 01/05/2018, CORRESPONDIENTE AL MES DE ABRIL DE LA GESTIÓN 2023” (sic), en la que respecto al accionante se señala como fecha de inicio del subsidio marzo de 2023 y su conclusión en noviembre de ese año, quedando igualmente registrados los nombres del menor de edad AA y de su madre (Conclusión II.3.).

Finalmente, por RM 259/23 de 27 de febrero de 2023 se determinó confirmar la Resolución de Reincorporación Laboral 04/2022 PAD-JDTEPS BENI MTEPS-DNC-REDLAB-103-2022 que dispuso la reincorporación del accionante en las mismas condiciones anteriores al momento de su despido, comprendiendo el pago de salarios devengados por el tiempo que fue suspendida la relación laboral, pago de subsidio y la restitución de derechos afectados y que correspondieran a la fecha (Conclusión II.4.).

Ahora bien, la SCP 0053/2025-S1 de 10 de marzo (Fundamento Jurídico III.1.) establece una interpretación constitucional del derecho a percibir asignaciones familiares devengadas -subsidio prenatal, natalidad y lactancia- cuando no fueron entregadas oportunamente. Entonces, si bien se reconoce la prohibición reglamentaria vigente respecto al pago en dinero del subsidio prenatal y lactancia de conformidad al Reglamento aprobado por RA 0101/2021 y la RM 1676; sin embargo, este Tribunal Constitucional Plurinacional concluye que dicha entrega en especie pierde sentido y eficacia cuando la niña o niño ya cumplió un año; por lo que, en atención al principio de oportunidad, el interés superior del niño y el carácter progresivo de los derechos sociales, corresponde su pago retroactivo en dinero. Esta decisión se basa además en el art. 19.1 del Reglamento de Asignaciones Familiares -aprobado por la RM 1676-, que reconoce la posibilidad de compensación retroactiva del subsidio, y en el DS 3546, que admite que el subsidio prenatal pueda ser entregado en dinero o especie.

En consecuencia, si bien aparentemente esta jurisprudencia resulta parcialmente contraria al Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares, que prohíbe expresamente el pago en dinero del subsidio de lactancia -arts. 20 literal a y 22 literal a- y solo admite el del subsidio prenatal en casos excepcionales, previa autorización de la ASUSS -art. 28-; sin embargo, este Tribunal Constitucional Plurinacional interpreta que cuando la solicitud de pago se realiza después de que el menor de edad haya cumplido un año, los subsidios prenatal y lactancia pueden y deben pagarse en dinero; ya que, la entrega en especie en ese punto sería tardía, ineficaz y contraria al fin protector del subsidio. De ese modo, se privilegia una lectura constitucional del derecho a la seguridad social -art. 45 de la CPE-, el principio de favorabilidad -art. 13 de la Norma Suprema- y los estándares de efectividad de los derechos sociales.

Respecto al subsidio prenatal

Este subsidio se constituye en una asignación familiar destinada a proteger la salud de la madre gestante, garantizando una alimentación adecuada durante el embarazo. En ese sentido, el empleador no puede justificar su omisión con base en trámites internos o limitaciones administrativas; ya que, la norma constitucional y el Código de Seguridad Social imponen su cumplimiento obligatorio, oportuno y directo.

Conforme a lo dispuesto por el art. 4 inc. d) del Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares aprobado mediante RA 0101/2021, el subsidio prenatal debe ser entregado en especie y de manera mensual, a partir del quinto mes de gestación. No obstante, el art. 28 del citado Reglamento permite, excepcionalmente, su compensación retroactiva en dinero; empero, únicamente cuando se haya incumplido la entrega en especie y hubiese transcurrido más de un año desde el nacimiento del menor de edad, previa autorización expresa de la ASUSS.

En el presente caso, de acuerdo a los datos del cuaderno procesal y a lo alegado en audiencia de la acción de amparo constitucional por el mismo Administrador ahora accionado a través de su abogada, la esposa del accionante, en razón de no haberse regularizado su afiliación, no recibió cinco meses del subsidio prenatal, cuyo objetivo es precisamente apoyar nutricionalmente a la mujer embarazada. Sin embargo, el menor de edad AA tiene actualmente solo seis meses de vida; por lo que, no se cumplió aún el plazo mínimo de un año exigido por el art. 28 del Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares ni se cuenta con autorización expresa de la ASUSS para realizar un pago excepcional en dinero. En consecuencia, bajo una lectura estrictamente legalista, ello implicaría la imposibilidad de acceder a una compensación en efectivo, incluso cuando la entrega en especie ya perdió sentido por el transcurso del tiempo.

No obstante, en virtud de la jurisprudencia constitucional, esta interpretación formalista debe ceder frente a los principios rectores del bloque de constitucionalidad. En particular, la SCP 0053/2025-S1 (Fundamento Jurídico III.1.) desarrolló una interpretación constitucional del régimen prestacional, estableciendo que la entrega en especie pierde eficacia cuando ya no cumple su función protectora; por lo que, en aplicación de los principios de oportunidad, favorabilidad, interés superior del niño y progresividad de los derechos sociales, corresponde ordenar su pago retroactivo en dinero. Entonces, si bien dicha Sentencia Constitucional Plurinacional se refiere expresamente al subsidio de lactancia y a menores que ya cumplieron un año, su ratio puede proyectarse al subsidio prenatal cuando, como en este caso, los padres o uno de ellos, tuvieron que asumir por su cuenta los costos que el subsidio debía cubrir durante el embarazo, y la posterior entrega en especie resultaría ineficaz, inoportuna y meramente simbólica. Bajo ese contexto, resulta esencial preservar la efectividad del derecho a la seguridad social -art. 45 CPE- y no sacrificar la finalidad protectora de las asignaciones familiares en aras de formalidades administrativas, más aun cuando está en juego el derecho a la salud de la madre gestante y, por extensión, la protección a la vida y a la salud del menor de edad.

Por lo tanto, aunque no se cumpla el presupuesto temporal del art. 28 del Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares, una interpretación constitucional conforme, que privilegie el contenido esencial de los derechos sociales, permite sostener la procedencia de una compensación en dinero por los subsidios prenatales no entregados, a fin de restablecer la eficacia del derecho conculcado, debiendo aclararse que esta medida excepcional no constituye una vulneración al régimen legal sino una corrección necesaria frente a la omisión prolongada del empleador -CNS Regional Trinidad-Beni-, cuya mora privó de sentido real a la protección social debida; por lo que, debe concederse la tutela al respecto.

En cuanto al subsidio de lactancia

El marco normativo vigente -particularmente el Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares aprobado mediante RA 0101/2021- establece que el subsidio de lactancia debe ser entregado mensualmente y en especie; sin embargo, esta regla responde a la finalidad inmediata de garantizar una alimentación directa, balanceada y oportuna para el recién nacido durante su primera etapa de vida. En este sentido, la entrega en especie es la forma ordinaria y preferente; puesto que, permite un control de calidad de los productos y busca asegurar el acceso efectivo a nutrientes esenciales para el lactante; sin embargo, esta forma de entrega pierde sentido y eficacia cuando el empleador incurrió en una mora prolongada que impide al beneficiario acceder al subsidio dentro del plazo que resulta funcional a su propósito. En este caso, el lactante AA cuenta con seis meses de vida, y la CNS Regional Trinidad-Beni omitió la entrega de seis subsidios de lactancia desde noviembre de 2022, haciendo entrega únicamente del subsidio de natalidad en el mes de marzo de 2023. Ante esa omisión, el padre del menor de edad AA -accionante- fue quien asumió con sus propios recursos los gastos de alimentación, sustituyendo de hecho al empleador en el cumplimiento de una obligación ineludible derivada del régimen de seguridad social.

Bajo ese contexto, si el subsidio de lactancia fuera entregado en especie posteriormente, y de forma acumulada; ello ya no cumpliría su finalidad protectora; puesto que, los productos alimenticios que debían ser proporcionados cada mes ya fueron consumidos o reemplazados por otros financiados por el propio accionante como padre del menor de un año de edad, lo cual implica que la entrega tardía solo generaría variación e incumplimiento del objeto material de ese subsidio.

En ese sentido, el entendimiento contenido en la SCP 0053/2025-S1 -entre otras- (Fundamento Jurídico III.1.), sostiene que la entrega en especie pierde sentido cuando el menor de edad cumplió un año; sin embargo, esa ratio decidendi puede proyectarse excepcionalmente a supuestos como el presente caso, donde la ineficacia ya se produjo antes de que se cumpla ese límite temporal; es decir, que el niño no tenga más de un año de edad, debido al transcurso de varios meses sin cobertura y la asunción de los gastos por parte del progenitor.

Por consiguiente, con base en los principios constitucionales de oportunidad, favorabilidad, interés superior del niño y progresividad de los derechos sociales, resulta jurídicamente admisible y exigible que la entidad empleadora compense retroactivamente en dinero los subsidios de lactancia no entregados, en tanto su otorgamiento en especie se torna materialmente inútil. Esta medida no solo se ajusta a una interpretación finalista del derecho a la seguridad social -art. 45 CPE- sino que también se orienta a restablecer la eficacia de un derecho cuya protección ya fue desvirtuada por la mora institucional, reafirmando el carácter efectivo y no meramente formal de las prestaciones sociales, correspondiendo por ello, conceder la tutela solicitada.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de pago de costas, daños y perjuicios, esta no puede ser considerada en razón a la excepcionalidad de la tutela concedida y a la regulación potestativa establecida en el art. 39 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder -en parte- la tutela solicitada aunque con otros fundamentos, obró de manera correcta.