SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1201/2025-S4

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memorial presentado el 24 de julio de 2023, cursante de fs. 17 a 29 vta., manifestó lo siguiente:  

I.1.1. Hechos que motivan la acción  

La Sentencia 015/2023, emitida por la Sala del Trabajo y Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Beni de 12 de mayo de 2023, que dispone dejar sin efecto la Resolución de Contrato UD-TBT-96/2021 de 25 de junio y el resarcimiento de daños y perjuicios, dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por Edgar Salas Pérez contra el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, no consideró los hechos aportados por la parte demandante; tampoco valora la prueba aportada respecto a la notificación de la Resolución de revocatoria en Secretaria del despacho y el plazo para interponer la demanda, incurriendo en error al referirse a la misma; ya que, la Notaria de Fe pública se hizo presente en las oficinas de la Terminal de Buses y no así en la Secretaria del despacho del servidor público que resolvió el Recurso Jerárquico; es decir, el despacho del Alcalde, en la calle La Paz esquina Pedro de la Rocha; toda vez que, el domicilio señalado por la parte demandante es la “secretaría”, la notificación se hizo en el despacho de la máxima autoridad ejecutiva, que emitió la Resolución Jerárquica. De acuerdo al Decreto Edil adjunto, el derecho a demandar en la vía contenciosa administrativa, caducó; debido a que, transcurrieron más de noventa días desde su notificación; por lo que, los accionados debieron rechazar la demanda o en su defecto declararla improbada, debido a su presentación extemporánea; razón por la cual, la Sentencia carece de fundamentación, por no considerar los hechos presentados por las partes.

Por otra parte, la referida Sentencia, adolece de falta de fundamentación y motivación al no valorar los argumentos expuestos en la contestación y en la dúplica por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, respecto a la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular, establecida en el Auto Supremo 405/2012; ya que, no señala el motivo por el cual en este caso, la voluntad del particular tiene primacía sobre la voluntad de la administración, toda vez que, la Resolución del contrato no fue arbitraria, puesto que la misma se debe a cuestiones propias de la administración pública, debido a la situación económica de la entidad, apoyada en el Informe Económico 001/2021, emitido por Marleny Teresa Escalante, Secretaria Municipal de Finanzas y Administración y el Decreto Edil 236/2021 de 4 de junio –de Austeridad–; habiéndose justificado dicha resolución contractual en la prerrogativa que tiene el Estado de modificar las condiciones del contrato administrativo e inclusive resolver el mismo, si así lo amerita la situación; toda vez que, una de las características del contrato administrativo es la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular, como lo establece el Auto Supremo 405/2012.

La Sentencia no se refiere al hecho que la Resolución del contrato, realizada en uso de las potestades exorbitantes que habilita la Ley 064 de 5 de diciembre de 2010 en materia administrativa, puede dejar sin efecto directa y unilateralmente cuando las necesidades públicas colectivas lo exijan; y, que para el ejercicio de esa facultad no se requiere que se encuentre inserta en el contrato ni en el Documento Base de Contratación; el art. 18.8 de la Ley 064, establece que los dictámenes emitidos –se entiende por la Procuraduría General del Estado–, son vinculantes para los abogados del Estado; en ese marco, el Dictamen 002/2015, establece que en los contrato administrativos, el ente público goza de privilegios y potestades, aceptadas voluntariamente por el contratista, que colocan al primero en una superioridad jurídica que tiene su correlativa de subordinación del contratante; lo cual, tiene su fundamento en la desigualdad de objetivos que tiene ambas partes contratantes; por un lado, el contratante persigue un interés privado, mientras que la Administración Pública tiene un interés público social; por lo que, se impone la finalidad pública de la Administración sobre la finalidad privada del contratante; desigualdad que trae como consecuencia las prerrogativas o poderes que disfruta la Administración; el referido dictamen refriéndose a los poderes de la administración, hace referencia a la potestad de Resolución unilateral del contrato; asimismo, que las facultades de la administración no requieren, al igual que el resto de las potestades exorbitantes, estar expresamente en la letra del contrato ni en el Documento Base de Contratación, sino que subsisten en todo contrato administrativo por su propia naturaleza jurídica, aspecto reconocido en la SCP 0229/2017-S3. En definitiva, la Sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia; puesto que, no se ha referido al hecho de la terminación unilateral del contrato por parte del Estado.

En virtud al Auto Supremo SE/0371/2016 de 13 de julio, que establece que la calificación de daños y perjuicios por lucro cesante y daño emergente debe ser resuelto en un proceso distinto y no en un proceso contencioso administrativo; por lo cual, los accionados tenían la obligación de rechazar la solicitud de daños y perjuicios; al no haberlo hecho han vulnerado la seguridad jurídica y el derecho a la igualdad; puesto que, la finalidad de la jurisprudencia es la de unificar los criterios; ya que, dos casos similares no pueden ser resueltos de forma diferente; asimismo, se advierte una incongruencia interna que ocasiona la falta de fundamentación, motivación e incongruencia al determinar daños y perjuicios dentro de un proceso contencioso administrativo, siendo que en dicho proceso solo se debería verificar la legalidad o no de la resolución; puesto que, para todo lo que se relacione con el contrato se encuentra la vía contenciosa pura; en definitiva el referido fallo no se encuentra debidamente fundamentado y motivado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denunció la vulneración del derecho al debido proceso en sus vertientes fundamentación, motivación y congruencia; sin citar norma constitucional alguna.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se le conceda tutela impetrada; y en consecuencia se deje sin efecto la Sentencia 015/2023 de 12 de mayo, emitida por la Sala del Trabajo y Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y, que se emita una nueva Resolución, con la adecuada motivación, fundamentación y la argumentación debida.  

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia virtual el 25 de agosto de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 122 a 126 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante, a través de su abogado, se ratificó en el contenido de su acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los accionados Willy Alejandro Vargas Suárez y Roberto Ismael Nacif Suárez, Vocales de la Sala del Trabajo y Seguridad Social, Administrativa y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, no comparecieron a la audiencia ni presentaron informe, pese a su legal notificación, conforme se evidencia de las diligencias cursantes de fs. 32 y 33.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Edgar Salas Pérez, mediante escrito presentado el 11 de agosto de 2023, cursante de fs. 45 a 51 vta., y en audiencia señaló lo siguiente: a) El municipio accionante, ni siquiera ha intentado la presentación del recurso de casación previsto por el art. 5 de la Ley 620 de 29 de diciembre del 2014; ya que, la Sala Social de este distrito ha admitido recursos similares en innumerables casos; por lo que, no se ha cumplido con el principio de subsidiariedad; b) La administración siempre supo que presentó los recursos en la Secretaria de la Dirección de Planificación, en el caso de los Consultores, esta Dirección se encuentra en la Terminal de Buses, donde les informaban que no había salido nada; a pesar de ello, también asistían al despacho del Alcalde, donde también les dijeron que no salió nada; por ello, llevaron al Notario de Fe Pública para certificar el acto; por lo que, la supuesta notificación en el despacho del Alcalde no cumple con los requisitos previstos por el art. 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo; los funcionarios jamás les indicaron que allí se notificaba algo; de acuerdo a las actas, los funcionarios ediles indicaron que no había respuesta del Recurso Jerárquico presentado; c) Las cláusulas exorbitantes se aplican en los contratos administrativos de provisión de bienes y servicios, pero jamás en contratos de Consultoría, en la que en realidad existe una relación laboral; ya que, existía una relación de subordinación, se hallaban sujetos a una carga horaria, marcado de tarjeta; por ello, la SCP 230/2017-S2 de 20 de marzo, ratificada por la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, establecieron que la estabilidad laboral también alcanza a los consultores de línea, de acuerdo a los matices diferenciados; hace notar que el municipio ha confesado que la resolución de contrato se produjo por razones económicas, lo que implica la confesión de la arbitrariedad del acto no previsto en el contrato; ya que, se halla basada en una casual no prevista contractualmente; d) El principio de la voluntad de la administración sobre la voluntad del particular y sobre la no aplicación de la potestad exorbitante no inserta en el contrato, como atributo de la administración pública, no fue puesto en consideración del Tribunal contencioso administrativo; e) La resolución por causa de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, se aplica cuando es el consultor el que solicita la Resolución del contrato; el Municipio pretende sorprender alegando falta de presupuesto o reestructuración; sin embargo, existe todo un trámite y registro en el Plan Operativo Anual Municipal; no se puede aplicar retroactivamente el Decreto edil que entró en vigencia el 4 de junio de 2021; la causal invocada de ir contra los intereses del Estado, que supuestamente se encuentra respaldada por el Informe Económico 001/2021 y el Decreto Edil 236/2021, es una conclusión totalmente ilegal, contra dicho informe presentó Recurso Jerárquico; f) En el proceso contencioso no se habló de las clausulas exorbitantes; la Sentencia, ha aplicado la norma legal de forma correcta, ya que si bien –se entiende los Consultores de Línea- no se hallan protegidos por la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público; empero, gozan de derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política del Estado, como son el derecho al trabajo digno, a una fuente laboral estable; asimismo el Estado debe proteger el ejercicio del trabajo, en todas sus formas; debiendo considerarse que la jurisprudencia constitucional, en la SCP 0230/2017-S2 de 20 de marzo y la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, ha establecido que no pueden estar al margen de la protección constitucional; g) Las causales de resolución del contrato no son atribuibles a su persona; ya que, no es responsable de los recortes ni políticas de la gestión municipal, por lo cual, la aplicación del Decreto Edil, que se aplica retroactivamente a su persona, viola su derecho fundamental al trabajo; los hechos generadores de la resolución, no pueden ser entendidos como la fuerza mayor; ya que, la misma es una circunstancia extraordinaria, imprevisible o inevitable que afecta el cumplimiento de las obligaciones; y, h) El atentado a los interés al Estado, carece de fundamento y base probatoria, no pudendo aplicarse en abstracto, más aun, en el presente caso, que se trata de contratos bajados del Sistema de Contrataciones Estatales y que contaban con certificación presupuestaria; por lo que, pide que se deniegue la tutela.   

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, mediante Resolución 55/2023 de 25 de agosto, cursante de fs. 127 a 133, denegó la tutela solicitada y dispuso no ha lugar a la subsistencia de la medida cautelar; con base a los siguientes fundamentos: 1) En cuanto al incumplimiento del principio de subsidiariedad alegada por el tercero interesado, por no haber interpuesto recurso de casación contra la Sentencia 015/2023; tomando en cuenta lo dispuesto por el parágrafo II del art. 5 de la Ley 620 de 29 de diciembre del 2014, que señala: “Contra la resolución que resuelva el proceso contencioso, no procede recurso ulterior”, se establece que no es evidente que exista otra instancia o medio de impugnación dentro del referido proceso; por lo cual, es admisible la presente acción de amparo constitucional; 2) Con relación a la valoración de la prueba sobre la notificación con la Resolución Jerárquica, independientemente de que el demandado en el proceso contencioso administrativo, alegue que existe una notificación realizada en la Secretaria del Alcalde Municipal, al no constar la resolución ni la notificación en la misma en el expediente del trámite administrativo, se entiende su inexistencia a tiempo de la verificación notarial; puesto que, resulta ilógico que estando formulado un recurso dentro de un trámite administrativo, el expediente se encuentre en un lugar y la resolución, supuestamente notificada, en otro lugar; por lo que, si bien los accionados no efectuaron una referencia precisa en la sentencia impugnada, sobre la diligencia de notificación, no es menos cierto que al sustentar su resolución en prueba emergente de la intervención de una funcionaria pública, como es la Notaria de Fe Pública 4, que de forma concluyente señala que no existía respuesta alguna al Recurso Jerárquico a tiempo de su intervención; y que no constaba en el expediente dicha resolución y notificación, permiten concluir que la resolución impugnada se encuentra debidamente fundamentada y motivada y es congruente en cuanto a la valoración de la prueba de ambas partes; 3) Respecto que no se habría considerado que rige la primacía de la autonomía de la voluntad de la administración pública sobre la voluntad del particular; revisados los memoriales de contestación a la demanda y la dúplica, se evidencia que este aspecto no fue alegado dentro del proceso contencioso administrativo, por parte del demandado; por lo que, no es evidente la falta de fundamentación, motivación y congruencia; 4) Respecto a la vigencia de las cláusula exhorbitantes dentro del contrato administrativo, se debe diferenciar un contrato administrativo puro de un contrato administrativo laboral, el segundo que goza de una protección constitucional en los arts. 46 y siguientes de la CPE y regulado por las clausulas insertas en el mismo; por lo que, estando dicha protección constitucional por encima de cualquier presunción legal, fundamentar en sentido contrario a como lo hicieron las autoridades demandadas en la Sentencia 015/2023, conllevaría disponer que se emita una Sentencia contraria a derecho; 5) En cuanto a los daños y perjuicios, se evidencia que los mismos fueron establecidos únicamente para el caso de imposibilidad sobreviniente al cumplimiento del contrato, por el monto correspondiente a los meses incumplidos, mas no como consecuencia de un lucro cesante y daño emergente en sí; pues, de haberse cumplido el contrato en el plazo estipulado en el mismo, dicha obligación se tornaría en inexistente; consiguientemente su determinación en sentencia no es contraria a la norma; y, 6) Se evidencia que los Vocales accionados emitieron una resolución con la debida fundamentación y motivación, contando además con la congruencia con lo alegado por ambas partes, dando respuesta a cada una de las observaciones realizadas por el impetrante de tutela, señalando de manera clara y precisa las razones y motivos por los que los accionados concluyeron en declarar probada la demanda contenciosa administrativa; por lo que, no es evidente que se haya vulnerado los derechos que refiere el accionante.

A continuación, el Abogado de la parte accionante, en vía de complementación y enmienda, solicitó que se refieran si dentro del análisis que se realizó consideran procedente los daños y perjuicios en proceso contencioso administrativo; y, segundo, se refieran si se evidenció en el expediente que la accionante no hubiera hecho referencia a la primacía de la voluntad del Estado sobre la voluntad del particular en la contestación y la dúplica dentro del proceso contencioso, de la cual se deriva la Sentencia de la Sala Social.

En respuesta, la Sala Constitucional, dispuso que considera que lo único que se ha dispuesto es que se cumpla el contrato, se proceda a cumplir con el monto económico que está pactado en el contrato sobre el tiempo incumplido; y que, del expediente remitido, se ha evidenciado que dicho aspecto no fue alegado dentro de dichos memoriales, ya que lo único que se alegó es la aplicación de las cláusulas exorbitantes; por lo que no ha lugar a la complementación y enmienda.

Posteriormente, mediante Resolución Complementaria de 25 de agosto del 2023, la Sala Constitucional, señaló que de la revisión de la contestación de la demanda contenciosa administrativa y del memorial de la dúplica, se evidencia que uno de los puntos en los que se sustenta el demandado su defensa, es la consideración que uno de los principales rasgos característicos del contrato administrativo, es la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular; puesto que, respecto del cual por error se estableció en el análisis del caso concreto que no había sido alegado dentro del proceso contencioso administrativo, en tal sentido, de oficio se enmienda dicho error  incurrido tanto en el análisis del caso concreto como en la resolución de la enmienda en audiencia, dejando sin efecto el párrafo del caso concreto que señala: “En relación al argumento de que las autoridades demandadas de amparo no han considerado que en la administración pública rige la primacía de la autonomía de la voluntad de la administración pública sobre la voluntad del particular, revisados los memoriales de contestación a la demanda y de dúplica, se evidencia que este aspecto no fue alegado dentro del proceso contencioso administrativo por parte del demandado, consecuentemente la denuncia de falta de fundamentación, motivación y por ende incongruencia omisiva en la Sentencia sobre ese punto, no es evidente”, así como el párrafo del Auto de Complementación y Enmienda dictado en audiencia que dice: “En cuanto al segundo punto , se cuenta con el expediente de la materia remitido de la Sala Social del Tribunal Departamental de Justicia, y se ha procedido a la revisión del memorial de contestación a la demanda así como del memorial de la dúplica y se ha evidenciado que dicho aspecto no ha sido alegado dentro de dichos memoriales, pues lo único que se alega es la aplicación de la clausula exorbitante”.

No obstante la procedencia de dicha enmienda, considerando que la fundamentación y motivación de la Sentencia 015/2023, se sustenta en que dicho contrato administrativo regula una relación laboral, no rige las cláusulas exorbitantes o excepciones al derecho común, se establece que ordenar emitir un nuevo pronunciamiento donde se considere el argumento enmendado, carece de relevancia constitucional, por cuanto de acuerdo a los fundamentos contenidos en la misma, que al ser un contrato administrativo que regula una relación laboral al cual son aplicables las clausulas exorbitantes, se concluye que tampoco dicho contrato se caracterizaría por el principio de primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular; por lo que, la nueva resolución que podía ordenarse se dicte considerando ese aspecto, de ninguna manera haría variar el resultado adoptado en la Sentencia 015/2023 de 12 de mayo.