Sentencia Constitucional: 0090/2006

Al respecto cabe aclarar que el fundamento expresado por el Presidente del Congreso Nacional, en el alegato presentado a favor de la Ley impugnada, no es atendible, toda vez que el proceso contencioso administrativo previsto por el art. 131, dada su naturaleza jurídica, no reemplaza al proceso contencioso - tributario, el que, como se tiene referido precedentemente, difiere de aquél en su naturaleza jurídica, su finalidad y objetivo, así como en su propia configuración procesal; pues entre tanto aquél es una vía de control de legalidad, éste es una vía de impugnación directa y controversial del acto administrativo tributario, el primero es una que requiere del agotamiento de las instancias administrativas, el segundo es una vía directa y alternativa a los procedimientos administrativos tributarios; mientras aquél se tramita como un proceso de puro derecho y en única instancia, éste se tramita como un proceso de hecho admitiendo los recursos previstos en el ordenamiento procesal. En ese orden, las normas previstas por el art. 147 de la Ley impugnada, que son concordantes y conexas con el art. 131, también son incompatibles con la Constitución, conforme se tiene referido y fundamentado precedentemente” (las negrillas son nuestras).

De lo expuesto, se concluye que este Tribunal ha señalado que la instauración del proceso contencioso administrativo para impugnar los actos tributarios es inconstitucional, porque sólo es un mecanismo de control de legalidad, y el administrado tiene derecho a un proceso controversial para cuestionar dichos actos.

Conforme ha determinado este Tribunal Constitucional, con referencia al art. 147 del CTB, correspondía declarar la inconstitucionalidad total del art. 2 de la Ley 3092, pues es una norma que reitera lo establecido en el inconstitucional art. 147 del CTB, tal como se puede apreciar del objeto de ambas normas, que es la de instaurar el proceso contencioso administrativo como forma de impugnar los actos administrativos tributarios.

Además de lo expuesto, en cuanto a las consideraciones efectuadas en la SC 0090/2006, para justificar la legitimación de la administración tributaria para accionar el procedimiento contencioso administrativo, se debe manifestar que el análisis que se hace no es completo, ya que no se estudia la arquitectura de la gestión tributaria en Bolivia, la cual emerge de la Constitución Política del Estado, pues las normas del art. 85 de la CPE, establecen que el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la República y los Ministros de Estado; de igual forma, el art. 96 atribución 6^a de la Ley Fundamental dispone que le corresponde al Presidente de la República “administrar las rentas nacionales…”.

De las normas glosadas, se extrae que el Poder Ejecutivo en Bolivia es único, y que la administración de las rentas, entre las que se incluyen los impuestos, debe necesariamente comprender también su recaudación; dicha labor, recaudación y administración, ha sido delegada al Ministro de Hacienda, y por mandato legal, no constitucional, se ha establecido que existan dos instancias, una de recaudación y otra de defensa de los derechos de las personas (el SIN y la Superintendencia Tributaria) por ello es que la SC 1466/2005-R, de 18 de noviembre, manifestó lo siguiente:     

“Las normas previstas por el art. 146 de la CPE establecen que las rentas se dividen en nacionales, departamentales y municipales, debiendo ser clasificadas por Ley, e invertirse independientemente por sus respectivos tesoros; en ese contexto supralegal, en lo relativo a las rentas nacionales y su administración por el Poder Ejecutivo conforme la atribución conferida a este Órgano por el art. 96.6ª de la CPE, las normas previstas por el art. 4 de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE), en lo relativo al Ministerio de Hacienda, en el inc. a) establecen que es atribución de dicho Ministerio ejecutar y controlar, entre otras, la política fiscal nacional tributaria; lo que implica ejercer y ejecutar la gestión tributaria, que supone los procedimientos administrativos tendientes a la recaudación, fiscalización y administración de los tributos.

Para tal efecto, conforme establecen las normas previstas por el art. 3 de la Ley de Servicio de Impuestos Nacionales, el SIN tiene la función de administrar el sistema de impuestos, y el art. 132 del CTB establece que la Superintendencia Tributaria tiene por objeto conocer y resolver los recursos de alzada y jerárquico que se interpongan contra los actos definitivos de la Administración Tributaria. De lo que se infiere que el Ministerio de Hacienda ha delegado la gestión tributaria a dos órganos autárquicos de derecho público, con autonomía de gestión administrativa, funcional, técnica y financiera (arts. 2 de la Ley del Servicio de Impuestos Nacionales y 132 del CTB); así, de un lado; la administración, aplicación, recaudación y fiscalización eficiente y eficaz de los impuestos internos, la orientación y facilitación del cumplimiento voluntario, veraz y oportuno de las obligaciones tributarias y la cobranza y sanción de los que incumplen lo que establece el Código Tributario Boliviano, a cargo del SIN; y de otro lado, la resolución de las reclamaciones que dichos actos generen, mediante el conocimiento y dilucidación de los recursos de alzada y jerárquico, a cargo de la Superintendencia Tributaria.

Se establece que tanto el SIN como la Superintendencia Tributaria ejercen funciones delegadas por el Ministerio de Hacienda; de un lado, porque es a éste al que le corresponde la ejecución de la política tributaria nacional; y de otro porque tanto el art. 2 de la Ley del Servicio de Impuestos Nacionales, como el art. 132 del CTB establecen que funcionan bajo tuición del Ministerio de Hacienda”.

Ahora bien, siendo el SIN y la Superintendecia Tributaria dos instancias a las que el Ministerio de Hacienda delegó la gestión Tributaria, cada una cumple su rol específico, pero dentro del mismo ámbito del interés público y general de recaudar los tributos sin lesionar los derechos de las personas; una labor plenamente administrativa, pues los recursos administrativos, tiene una función de revisión del acto administrativo, en tal sentido, el trabajo de la Superintendencia es de revisión del acto administrativo; por ello, es que en la práctica se debe reconocer que la Superintendencia actúa como superior de las administraciones tributarias, e incluso la denominación de los recursos ”de alzada” y “jerárquico” aluden a una instancia superior; aquí cabe aclarar que entre la Superintendencia Tributaria y el SIN si existe relación jerárquica; porque siendo instancias del Ministerio de Hacienda, que cumplen función delegada por éste, uno de ellos se subordina al otro; ya que la Superintendencia ha sido instituida para revisar los actos administrativos del SIN; en consecuencia, no se puede reconocer la facultad de accionar un procedimiento contencioso a una instancia inferior, contra las resoluciones de la instancia que ha sido instituida para revisar sus actos; presentando tal posibilidad un perjuicio para la propia gestión tributaria.

Al margen de ello, no se puede ignorar que el objeto del procedimiento administrativo de impugnación de los actos administrativos, es la protección de los derechos del administrado; empero, en estados constitucionalmente más complejos que el Boliviano, en los cuales la administración presenta múltiples formas constitucionales de manifestación, como autonomías, estados federales, y otras formas de estado, dentro de un gran estado, es evidente que existe confrontación de intereses de los micro con el macro Estado, supuesto en el cual es atendible reconocer la legitimación activa, también a las instituciones públicas para que defiendan los intereses legítimos de las autonomías, estados, etc.

Conforme lo anterior, y dado que en Bolivia no existe un Estado complejo, sino más bien uno fuertemente centralizado, en el cual la constitución reconoce un único administrador de la gestión de tributos, no es inconstitucional que no le este reconocida a la Administración Tributaria la posibilidad de accionar un proceso contencioso administrativo, pues su situación jurídica difiere totalmente de la del administrado, en consecuencia no se lesiona ni el derecho de acceso a la justicia ni el principio de igualdad, ya que la lesión de  la igualdad emerge del trato discriminatorio a sujetos iguales; igualdad que no existe entre el Estado y las personas particulares; por tanto, no es discriminatorio que el Servicio de Impuestos Nacionales no tenga acceso como ente activo del proceso contencioso administrativo previsto por la norma impugnada.