VOTO DISIDENTE
Sucre, 27 de agosto de 2010
Sentencia: 0584/2010-R de 12 de julio
Expediente: 2007-15387-31-RAC
Materia: Recurso de amparo constitucional
Partes: José Luis San Juan García en representación de la Empresa Agroindustrial y Minera San Juan Ltda. contra Luis Alberto Medina Arias, Gerente a.i. de Grandes Contribuyentes de Santa Cruz
Distrito: Santa Cruz
Magistrado Relator: Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
El suscrito Magistrado, dentro del término previsto en el art. 47.II de la Ley del Tribunal Constitucional, se adhiere a los fundamentos del voto disidente presentado por el Decano del Tribunal Constitucional de Bolivia Dr. Abigael Burgoa Ordoñez, con relación a la SC 0584/2010-R de 12 de julio, pues considera que si bien debió denegarse la tutela solicitada a través del amparo constitucional; empero los fundamentos debieron basarse en el principio de subsidiariedad que configura a esta acción.
I. A los argumentos contenidos en el voto disidente presentado por el Magistrado Burgoa, es necesario reiterar la jurisprudencia contenida en la SC 0992/2005-R, que luego de hacer referencia al principio de subsidiariedad en el amparo constitucional, describió el procedimiento administrativo para impugnar las resoluciones emitidas en ejecución tributaria, en el caso analizado en dicha Sentencia, referidas a la prescripción tributaria, conforme a los siguientes términos:
"(…) corresponde dejar establecido que conforme dispone la Disposición Transitoria Primera del nuevo Código Tributario, los procedimientos administrativos o procesos judiciales en trámite a la fecha de publicación de dicho Código, serán resueltos conforme las disposiciones del Código Tributario abrogado; ahora bien, el proceso de cobranza coactiva seguido contra el recurrente, emerge del crédito tributario ejecutoriado determinado por el Pliego de Cargo 493/95, de 26 de septiembre de 1995, lo que implica que surge de un trámite llevado a cabo conforme las normas del Código Tributario abrogado (CTb); en ese sentido, son aplicables las normas de ese Código, en lo pertinente al cobro coactivo de la citada deuda tributaria.
En ese entendido, se tiene que las normas del art. 307 del CTb, establecían que la ejecución coactiva no podía suspenderse por ningún motivo, exceptuando dos situaciones: a) el pago total documentado; y b) nulidad del título constitutivo de la deuda, declarada en recurso directo de nulidad; en ese orden la SC 1606/2002-R, de 20 de diciembre, estableció la aplicación supletoria de las normas previstas por el art. 1497 del Código civil (CC), para oponer en cualquier estado de la causa, la prescripción; así la mencionada Sentencia estableció lo siguiente: "El art. 1497 del Código Civil (CC) dispone: 'La prescripción puede oponerse en cualquier estado de la causa, aunque sea en ejecución de sentencia si está probada'. A su vez el art. 1498 del mismo cuerpo de leyes establece: 'Los jueces no pueden aplicar de oficio la prescripción que no ha sido opuesta o invocada por quien o quienes podían valerse de ella'. De ello resulta que el recurrente debió oponer expresamente la prescripción dentro del trámite administrativo seguido por la Administración Tributaria (...)".
Ello implica que este Tribunal Constitucional, vigilando la vigencia plena de los derechos de las personas, estableció que pese a lo dispuesto por el art. 307 del CTb, cuando el contribuyente que está siendo ejecutado por una deuda tributaria con calidad de cosa juzgada, considere que el adeudo tributario o la acción para su cobro ha prescrito, debe plantear esa cuestión en el procedimiento administrativo de ejecución a cargo de las autoridades tributarias.
En ese supuesto, la petición de prescripción del contribuyente ejecutado, no puede ser considerado un nuevo procedimiento administrativo, pues es una cuestión accesoria al procedimiento administrativo principal de ejecución del adeudo tributario ejecutoriado; en consecuencia, la autoridad tributaria tiene la obligación de declarar la prescripción o negarla en forma fundamentada, como corresponde en un Estado Constitucional, evitando dilaciones indebidas que lesionan los derechos de las personas; dado que ningún acto de autoridad o funcionario público puede quedar libre del control mediante vías de impugnación del mismo, en materialización del derecho a la segunda instancia, y que aún en vía judicial existe la apelación incidental contra los actos dictados en ejecución de sentencia; el acto por medio del cual la autoridad tributaria acepta o rechaza la prescripción, debe ser recurrible por medio de los recurso establecidos por la Ley de Procedimiento Administrativo, conforme dispone expresamente su art. 56.
Las normas previstas por el art. 56 de la LPA disponen que los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, explicando que estos últimos son aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa; luego, el art. 64 regula el recurso de revocatoria, que debe ser interpuesto dentro del plazo de diez días siguientes a la notificación con la resolución o acto administrativo equivalente, ante la propia autoridad que lo emitió, que tiene veinte días para resolverlo mediante resolución expresa, si vencido el plazo no dicta resolución, se tendrá por denegado el recurso (silencio administrativo negativo), pudiendo interponer el recurso jerárquico (arts. 61 y 65 de la LPA), en el plazo de diez días desde la notificación con la resolución al recurso jerárquico o de vencido el plazo para dictarla, debiendo la autoridad que dictó el acto impugnado remitir la impugnación ante la autoridad competente, que es la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, la que tiene plazo de noventa días para sustanciar el recurso, vencido el cual, deberá dictar resolución sobre el fondo del asunto, de no hacerlo, se tiene por concedido el recurso (silencio administrativo positivo), conforme prevén las normas previstas por los arts. 66, 67 y 68 de la LPA".
Dicho razonamiento, debió también ser extendido al caso que analizó la Sentencia que provoca la disidencia, pues en el marco del principio de subsidiariedad y atendiendo a que aún en ejecución de sentencia es posible impugnar los actos administrativos, el accionante debió presentar los recursos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo. En consecuencia, el Magistrado que suscribe considera que si bien debió denegarse la tutela, el fundamento debió haber sido el principio de subsidiariedad del amparo constitucional y la falta de agotamiento de los recursos de revocatoria y jerárquico.
II. Por otra parte, es necesario insistir en la disidencia formulada respecto a la consideración de la seguridad jurídica como un principio y no un derecho tutelable vía amparo constitucional; entendimiento que se sigue en la Sentencia que motiva la presente disidencia, en el Fundamento Jurídico III.3. en el que se ratifica "que la seguridad jurídica es un principio, no un derecho" y se glosa la jurisprudencia contenida en las SSCC 0070/2010-R y 0096/2010-R, última en la cual se sostiene que la "seguridad jurídica, al ser un principio no puede ser tutelado por el recurso o acción de amparo constitucional que tiene por finalidad proteger derechos fundamentales -no principios-, reconocidos por la Constitución (…)".
Sobre el particular, el Magistrado que suscribe ha formulado disidencia a las sentencias en que se ha asumido dicho entendimiento, entre otras, las SSCC 0092/2010-, 0096/2010-R, 0197/2010-R, 0202/2010-R, 0211/2010-R, 0259/2010-R, 0264/2010-R, 0268/2010-R, 0275/2010-R, 0295/2010-R, 0296/2010-R, 0325/2010-R y 0334/2010-R, en las que se precisó:
"1.- La seguridad jurídica fue concebida como derecho por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a partir de una interpretación del art. 7 inc. a) de la Constitución Política del Estado abrogada. Así el AC 0287/1999-R, sostuvo:
"Que, el inc. a) del art. 7 de la Constitución Política del Estado, consagra a la Seguridad como uno de los derechos fundamentales de las personas (entendida como exención de peligro o daño; solidez; certeza plena; firme convicción), de lo que se extrae que es deber del Estado proveer seguridad jurídica a los ciudadanos asegurando a todos, el que disfrute del ejercicio de los derechos públicos y privados fundamentales que le reconocen la Constitución y las Leyes; principios que se hallan inspirados en un orden jurídico superior y estable (Estado de Derecho), que satisfaga los anhelos de una vida en paz, libre de abusos".
La definición anotada, es coherente con el desarrollo que la doctrina contemporánea sobre la seguridad jurídica, que entiende a ésta como presupuesto del derecho y como función del derecho en la medida en que asegura la realización de las libertades, convirtiéndose en un "valor jurídico ineludible para el logro de los restantes valores constitucionales" (PEREZ LUÑO, Antonio Enrique, La seguridad jurídica, una garantía del derecho y la justicia, en Boletín de la Facultad de Derecho, 15, 2000, p. 28).
La seguridad jurídica, entonces, es un valor vinculado al Estado de Derecho, que tiene, como anota Pérez Luño, una dimensión objetiva que se traduce en una adecuada formulación de las normas del ordenamiento jurídico y el cumplimiento del derecho por sus destinatarios, y una dimensión subjetiva encarnada por la certeza del Derecho, que se constituye en una proyección de la dimensión objetiva en el ámbito personal: La certeza del derecho permite que la persona organice y programe sus acciones bajo pautas de previsibilidad.
En este entendido, si los valores incorporan contenido material a la Constitución Política del Estado y constituyen el espíritu, fin y función del ordenamiento jurídico, y su punto de partida, a decir de Gregorio Peces Barba (Cit. por ARCE Y FLORES VALDÉS, Joaquín, Los principios generales del Derecho y su formulación constitucional, Editorial Civitas, 1990), la seguridad jurídica debe ser considerada definitivamente como un valor.
2. El art. 9.2) de la Constitución Política del Estado vigente (CPE), hace referencia a la seguridad como fin y función del Estado, al señalar que: "Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: 2. Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe".
La seguridad entonces, como función y fin del Estado, debe ser entendida de manera amplia, y por tanto, no sólo será comprensiva de la seguridad personal o física, sino también de la seguridad jurídica, tanto en su dimensión objetiva como subjetiva y, por ende como una condición esencial para el desarrollo, el desenvolvimiento de las personas, comunidades, naciones y pueblos; de donde se concluye que la seguridad jurídica está concebida en la Constitución Política del Estado como un verdadero valor que da contenido material a las normas y se constituye en el núcleo básico del ordenamiento jurídico.
De lo dicho también se desprende que la seguridad jurídica es una garantía para el ejercicio de los derechos; pues sólo en tanto y en cuanto se cumpla con la dimensión objetiva y subjetiva de la seguridad jurídica, estarán dadas las condiciones necesarias para el pleno goce y disfrute de los derechos. De ahí nace también la facultad que tiene la persona de exigir al Estado el cumplimiento de su fines y funciones, entre ellas, garantizar la seguridad jurídica; configurándose entonces la seguridad jurídica como un verdadero derecho de la persona frente al Estado.
Además de los argumentos señalados, debe considerarse que la seguridad jurídica está prevista como principio de la potestad de administrar justicia en el art. 178.I, y como principio procesal de la jurisdicción ordinaria en el art. 180 de la CPE, lo que implica, entonces, que la actividad de los administradores de justicia, debe estar orientada a dar certeza a las partes dentro de un proceso judicial.
En síntesis, se puede concluir que la seguridad jurídica puede ser considerada como valor, garantía, derecho, y principio, y por lo mismo puede encontrar protección a través de la acción de amparo constitucional.
3. Además de los argumentos señalados, debe considerarse que el presente recurso de amparo constitucional fue presentado en vigencia de la Constitución Política abrogada, bajo cuyas normas el Tribunal Constitucional concibió -como se tiene dicho- a la seguridad jurídica como un derecho. En consecuencia, en virtud al principio pro hómine, debe aplicarse dicho entendimiento jurisprudencial, al ser favorable al representado del recurrente, ahora accionante, que presentó el recurso amparado en dicho derecho.
Por otra parte, a partir del principio de progresividad, no pueden desconocerse los logros y el desarrollo alcanzado en materia de derechos humanos en cuanto a la ampliación de su número, desarrollo de su contenido y el fortalecimiento de los mecanismos jurisdiccionales para su protección. En ese ámbito, deben considerarse los progresos alcanzados respecto a los mismos tanto en el ámbito nacional como internacional, buscando el progreso constante del derecho internacional de derechos humanos que se inserta en nuestro sistema jurídico a través del bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE).
Este principio de progresividad está contenido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su art. 29 incs. b) y c), señala que ninguna de sus disposiciones puede ser interpretada en sentido de "b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las Leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados", y "c. excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno (…)"
Similar disposición se encuentra prevista en el art. 5.2) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al señalar que "No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de Leyes, convenciones, reglamentos o costumbre, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce e los reconoce en menor grado".
Conforme a lo anotado, la protección de los derechos fundamentales por parte de los jueces y tribunales de justicia debe buscar que el ejercicio de los mismos se realice de similar manera, grado y forma en que fueron protegidos con anterioridad, sin detrimento de los logros alcanzados e, inclusive, se debe procurar optimizar las condiciones a favor de un mejor contenido y alcance de los derechos; pues el principio de progresividad impele a la superación continua en la protección de los derechos humanos, considerando que éstos están en constante evolución.
De acuerdo a lo expuesto, no es posible desconocer el desarrollo jurisprudencial que el Tribunal Constitucional ha realizado respecto a la seguridad jurídica y sostener que al no estar previsto expresamente como derecho no podría ser tutelado vía amparo constitucional, pues esa, además de ser una interpretación contraria al principio pro hómine también lesiona el principio de progresividad de los derechos humanos, y desconoce la cláusula abierta prevista en el texto art. 13.II de la CPE, que determina que "Los derechos que proclama esta Constitución no serán entendidos como negación de otros derechos no enunciados".
Por lo reiterado en las líneas precedentes, el suscrito Magistrado considera que en la SC 0584/2010-R de 12 de julio, la seguridad jurídica debió ser asumida también como derecho fundamental.
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO