La suscrita Magistrada expresa su disidencia con la DCP 0004/2014 de 10 de enero, por los siguientes fundamentos de orden constitucional.

La competencia asignada al Tribunal Constitucional Plurinacional para efectuar el Control de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales, por las normas del art. 145 de la LTCP y 116 adelante del Código Procesal Constitucional (CPCo); encuentra sustento particularmente en el mandato de las normas del art. 275 de la CPE, que disponen que cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaboren proyectos de estatuto en caso de los departamentales y cartas orgánicas los municipales, documentos que deben ser sometidos a control de constitucionalidad antes de ser sometidos a referéndum aprobatorio; norma de la que se extrae que la necesidad del control de constitucionalidad, se debe a la posibilidad de legitimación por el cuerpo electoral de esos instrumentos institucionales; puesto que una vez sometidos a referéndum y aprobados, no será posible el control de constitucionalidad, ya que los instrumentos autonómicos serán voluntad del soberano territorial.

Producto de la legitimación primaria que requieren los estatutos y cartas orgánicas, su naturaleza jurídica es sustancialmente diferente de la de una norma legal común y corriente que sólo ha sido aprobada mediante el procedimiento legislativo ordinario; nótese que un estatuto y carta autonómicos, son aprobados por sus respectivos órganos legislativos pero no adquieren vigencia por esa sola formalidad, requiriendo dos procedimientos posteriores; un primer nivel de control de constitucionalidad, pasado el cual culmina la etapa a cargo de los órganos estatales, pues la siguientes es la del referéndum aprobatorio, que implica acudir a la fuente legitimadora por excelencia de cualquier pretensión de estatalidad.

Ese panorama es el que nos permite comprender la naturaleza primaria de los estatutos y cartas autonómicas, no equiparables a una norma legal común y corriente; de igual modo, no es sólo el procedimiento de aprobación lo que le otorga cualidades intrínsecas a los estatutos y cartas orgánicas, ya que su propia entidad emerge de la profunda modificación del Estado Boliviano unitario, a uno de orden complejo en lo político administrativo; en el que además del estado central se instauran autonomías territoriales, que alteran el sentido de la toma de decisiones, antes vertical de arriba hacia abajo, ahora horizontal de abajo hacia arriba, ello implica que donde antes había una receta homogénea para enfrentar los problemas y la administración de las políticas públicas, ahora se debe tolerar múltiples soluciones de acuerdo a la voluntad de cada uno de los entes territoriales autónomos.

La multipolaridad es la diferencia radical entre el estado unitario centralizado y uno autonómico; por ello, cuando las normas del art. 1 de la CPE imponen el principio autonómico como uno de los principios fundantes del Estado Plurinacional de Bolivia, ordenan el deber de construir un estado en el cual la soberanía ha sido delegada por su titular, el pueblo, entre varios órganos - Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral -, pero además entre muchos entes territoriales autónomos, cada uno de los cuales ejerce una porción de la misma, en el marco determinado por la propia Ley Fundamental, ese marco es sólo y únicamente la propia Constitución Política del Estado.

Definir el parámetro de constitucionalidad es un deber ineludible para las sentencias constitucionales, ya que esa labor posibilitará identificar con precisión las normas que los estatutos y cartas orgánicas deben respetar, pero además, regula el margen competencial del Tribunal Constitucional Plurinacional, ya que sólo puede ejercer aquellas tareas para las que es competente, no debiendo inmiscuirse en tareas propias de otros órganos estatales a los cuales la soberanía popular le ha encargado otras funciones; así, se debe diferenciar el control de constitucionalidad del control de legalidad, en el primero se confronta el texto de una norma jurídica inferior, con el texto de la Constitución Política del Estado; mientras que el control de legalidad, confronta el tenor de cualquier norma inferior a una ley, con el contenido de una norma legal.

Tal y como se puede apreciar en el párrafo anterior, son cosas muy distintas el control de legalidad y el control de constitucionalidad, correspondiéndole a este Tribunal Constitucional éste último, conforme a las normas del art. 196.I de la CPE: 'El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad…'; mientras que el control de legalidad, se ejerce por las distintas jurisdicciones del Órgano Judicial.

Ahora bien, para determinar el parámetro de constitucionalidad en el Control de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales, se deben tomar en cuenta ambos aspectos, la naturaleza primaria de estos instrumentos propios de la reforma estatal más profunda del estado boliviano; y del otro, el ámbito competencial del tribunal Constitucional Plurinacional.

La naturaleza de los estatutos y cartas orgánicas nos demuestra que deben ser normas con una elevada dosis de legitimidad, de la que carecen otros instrumentos legislativos, como por ejemplo la propia Ley Marco de Autonomías y Descentralización; pero además, que son mecanismos de ejercicio de la soberanía popular delegada por el titular de la misma, a entes distintos de aquellos tradicionales que centralizaban la iniciativa política, como son los entes legislativos autonómicos, para que ejerzan una función similar a la profilaxis umbilical que se práctica en el recién nacido; dicho de otro modo, los estatutos y cartas autonómicas son las herramientas por medio de las que se configurará y nacerá el nuevo estado autonómico, por lo que su elaboración, aprobación y refrendación, debe corresponder a un ejercicio ligado íntimamente con la Constitución Política del Estado, sin intervención de ningún otro mecanismo de mediatización de la voluntad constituyente, de modo que se exalte el ansia reformista que informa la Constitución, frente al lastre conservador propio del ente central que observa cómo sus potestades e influencia política se reducen.

Aunque el proceso de Control de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales, es un proceso casi voluntario, ello es sólo en lo procedimental, ya que en la práctica todo ejercicio autonomista es beligerante y por ello sin ser contencioso puede ser conflictivo; así, la defensa de su poder político por parte de los entes centralizadores que ven cómo se reducen sus potestades, generalmente se canaliza por medio de candados o seguros que se interponen entre la voluntad constituyente de implantar la autonomía y el ejercicio de ésta; por ello, es previsible que el legislador del Estado central, por medio de sus normas ejerza presión sobre la voluntad y las potestades autónomas, siendo por ello que existen mecanismos de defensa de la autonomía, como son los conflictos de competencia por medio de los cuales se resuelven los problemas surgidos entre los entes territoriales con los entes centrales.

Existiendo la certeza de que en el proceso de implantación del estado autonómico que manda la Constitución, el ente central no será neutral, tampoco es de esperar equilibrio por parte de los entes autonomistas; en esa dinámica, la única instancia que garantiza neutralidad es el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, para que esa garantía sea real, deberá mantener prudente distancia de cada uno de los órganos del poder central, así como de las autonomías, centrando su labor en el cumplimiento estricto de la Constitución Política del Estado, evitando tomar como parámetro de análisis de los actos de los entes autonómicos, aquellos que emergieron en el órgano central.

De ese modo, la naturaleza constitucional real de los estatutos y cartas autonómicas, es la de redimir las potestades autonómicas, de quienes las ejercen actualmente que son los órganos centrales; razón vigorosa para evitar en el análisis de la construcción de los estatutos y cartas autonómicas, convertir en verdad absoluta la voluntad de algún órgano central del Estado; así lo ha dispuesto el constituyente, cuando en el art. 275 manda un control de constitucionalidad de estos instrumentos, más evita el control de legalidad previo, porque este será parte de la dinámica posterior, cuando se ejerzan las potestades autonómicas y por medio de los conflictos de competencia que son los mecanismos de control de legalidad por excelencia.

Tal como ha sido adelantado, el ejercicio del Control de constitucionalidad de proyectos de estatutos o cartas orgánicas de entidades territoriales, al ser un proceso de control de constitucionalidad de un instrumento normativo de genética propia, no puede adelantar procesos de control de legalidad, mediante una comparación de estos instrumentos con alguna ley del Estado central, ya que esa labor corresponde efectivizarse mediante los controles de legalidad instituidos al efecto.

Por ello, la suscrita Magistrada considera imprescindible para la debida revisión del proyecto de Carta Orgánica del Gobierno Municipal de Cocapata la definición hermenéutica del parámetro de constitucionalidad al que debe someterse el proyecto; es decir que es necesario establecer las normas con las cuales debe ser contrastado el proyecto de carta orgánica, para cumplir con lo ordenado por el art. 275 de la CPE, labor no efectuada por la DCP 0001/2013, lo que impide un examen ordenado y sistemático de sus preceptos normativos, en el marco de la competencia del control de constitucionalidad.

'Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción'.

Con carácter previo a dilucidar la problemática planteada, este Tribunal considera necesario precisar los alcances del control de constitucionalidad que ejerce a través de los recursos de inconstitucionalidad, por cualquiera de las dos vías reconocidas -directa o indirecta-. En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas. Es en ese marco que resolverá la problemática planteada en el presente recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad'.

'Existen diversas clasificaciones sobre el control de constitucionalidad, según el punto de vista que se adopte. El más conocido -por la forma clara que plantea el asunto- es el que considera el control de constitucionalidad por los órganos que lo realizan: Sistema de control político, en el que el control de constitucionalidad está encomendado a un órgano político, es decir a un organismo esencialmente político, como el propio órgano Legislativo o una entidad especial constituida sobre la base de una designación política como es el Consejo Constitucional de Francia, que ejerce un control eminentemente preventivo, antes que la ley entre en vigencia; y, sistema de control jurisdiccional, que consiste en que la labor del control de constitucionalidad recae en un órgano dotado de jurisdicción y competencia para realizar tal control a través de procedimientos establecidos a ese fin.

El control correctivo o a posteriori, es un sistema a través del cual, el órgano competente realiza el control de las disposiciones legales en vigencia para establecer la compatibilidad o incompatibilidad de sus normas con las de la Constitución, con el objeto de sanear el ordenamiento jurídico del Estado, de manera que pueda anular y retirar de dicho ordenamiento, toda norma que sea contraria a los principios, valores, preceptos y normas establecidas en la Constitución Política del Estado.

En cambio, el control previo, preventivo o a priori de constitucionalidad es un sistema mediante el que, el órgano competente realiza la revisión del contenido de un proyecto de disposición legal para establecer su compatibilidad con los principios, valores, preceptos y normas establecidos en la Constitución Política del Estado antes que finalice el procedimiento de su aprobación.

La Constitución Política del Estado ha previsto el control de Tratados y Convenios Internacionales como una forma de control de constitucionalidad previo, mediante la denominada Consulta. En efecto, la consulta sobre la constitucionalidad de tratados o convenios internacionales, constituye una acción jurisdiccional a través de la cual, la autoridad legitimada somete a conocimiento y consideración del Tribunal Constitucional, el texto de los mismos suscrito por el Ejecutivo, así como el proyecto de ley de su aprobación, para que se realice el control previo sobre si sus normas son o no compatibles con las previstas en la Ley Fundamental. La citada acción, conforme se tiene señalado, forma parte del sistema de control previo, por cuanto el juicio de constitucionalidad de las normas del tratado o convenio internacional se efectúa con carácter previo al perfeccionamiento del instrumento internacional, antes que se sancione la ley que aprueba tal tratado o convenio internacional. En Bolivia el control de constitucionalidad de tratados y convenios internacionales no es automático ni obligatorio, sino que debe ser siempre a instancia de la autoridad legitimada, que, conforme al art. 113 de la LTC, es únicamente el Presidente del Congreso Nacional'.

'…el control de constitucionalidad, es una herramienta de la justicia constitucional y se caracteriza por ser un filtro jurídico de verificación del estricto cumplimiento de la Constitución, consagrándose como una de las mayores aspiraciones de la justicia, ya que garantiza el respeto, supremacía y vigencia plena de la Constitución como orden fundamental y fundador de toda la organización jurídico-social'.

Ahora bien, conforme a toda la jurisprudencia reseñada, es innegable que los procedimientos de control de constitucionalidad, sean previos o posteriores, tienen como único objeto la contrastación de las normas legales o de los proyectos de normas legales, con el texto de la Constitución Política del Estado, ello además corresponde a una debida comprensión de esta delicada función, ya que la naturaleza de la norma constitucional, hace que su preservación sea encomendada a procedimientos exclusivos, en los que no se puede efectuar otro tipo de controles paralelos, como podría ser el control de legalidad o de cumplimiento de las normas sujetas a control, puesto que ello supondría el conocimiento de otro tipo de controversias; así, el control de legalidad, requiere la asistencia de normas legales, y de todos los principios y técnicas que hace a la determinación de su preeminencia de unas sobre otras, como pueden ser la especialidad, la temporalidad y otras herramientas de análisis y estudio de las normas legales, siendo una labor de imposible cumplimiento de forma “previa”, ya que esa labor corresponde ser acometida sólo de forma posterior y para la aplicación de las normas legales; mientras que de otro lado, el cumplimiento de las normas legales, es una labor que se efectúa mediante el análisis de hechos controvertidos, lo que también corresponde efectivizarse de modo posterior a la vigencia de las normas legales; tareas ambas, que no pueden ser realizadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional de modo previo, pues le corresponde efectivizar mediante los conflictos de competencia a que hacen referencia las normas del art. 202.3 de la CPE.

'Con relación a la norma prevista por el art. 4 LGT, invocado por los solicitantes del recurso, como otra norma infringida por las disposiciones legales impugnadas, corresponde señalar que dicha norma legal ordinaria no constituye un parámetro del juicio de constitucionalidad que debe desarrollar la jurisdicción constitucional al conocer y resolver un recurso de inconstitucionalidad, pues habrá de recordar que, como su nombre lo indica, la inconstitucionalidad se genera en una contradicción directa entre una disposición legal infraconstitucional con las normas prevista por la Constitución, pues cuando la contradicción se produce entre una disposición reglamentaria con una norma de la Ley, entonces se está ante una ilegalidad y no una inconstitucionalidad'.

'…el recurrente pretende por una parte que dicho contraste se realice con normas que corresponden al ordenamiento común, como las citadas precedentemente, lo cual no es viable, puesto que conforme a señalado la jurisprudencia de este Tribunal, la norma legal ordinaria no constituye parámetro de juicio de constitucionalidad…'.

Luego, asimilando la teoría del bloque de constitucionalidad, ha procedido a asimilar ciertas normas extra constitucionales, como parámetro de constitucionalidad, así la SC 0045/2006 de 2 de junio de 2006, estableció que los tratados, convenciones o declaraciones internacionales sobre derechos humanos, conforman un bloque que a su vez es el parámetro de la constitucionalidad de las leyes; empero, esa asimilación no es simple, sino que siempre debe generarse mediante la cobertura que la propia Constitución determina; de ese modo es que la asimilación de las normas internacionales sobre Derechos Humanos, al bloque de constitucionalidad, es posibilitada por la cláusula abierta existente en la norma del art. 13.II de la CPE; así como por la expresa determinación del art. 410.II de la CPE.

De igual manera, se puede identificar características sustantivas y formales imprescindibles en las normas que pueden ser incorporadas al bloque de constitucionalidad; entre ellas su adscripción a los Derechos Humanos, la supranacionalidad que las hace internacionales; su naturaleza protectiva y todas las demás características de los Derechos Humanos; peculiaridades inseparables que desvinculan a estos instrumentos de la simple voluntad del legislador interno o nacional.

La teoría del bloque de constitucionalidad surgió en Francia, extendiéndose luego a los países europeos, siendo asimilada en Latinoamérica; dicha teoría expone que aquellas normas que no forman parte del texto de la Constitución, pueden formar parte de un conjunto de preceptos que por sus cualidades intrínsecas se deben utilizar para develar la constitucionalidad de una norma legal; así, las jurisdicciones constitucionales agregan, para efectuar el análisis valorativo o comparativo, a su constitución normas a las que concede ese valor supralegal que las convierte en parámetro de constitucionalidad; así en Bolivia, la jurisdicción constitucional ha concedido al bloque de constitucionalidad un alcance perceptible en la                      SC 1420/2004-R, de 6 de septiembre, estableciendo lo siguiente: «(...) conforme ha establecido este Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, los tratados, convenciones o declaraciones internacionales sobre derechos humanos a los que se hubiese adherido o suscrito y ratificado el Estado boliviano forman parte del bloque de constitucionalidad y los derechos consagrados forman parte del catálogo de los derechos fundamentales previstos por la Constitución»”; entendimiento ratificado en la SC 1662/2003-R, de 17 de noviembre, en la que se expresó que: «(...) este Tribunal Constitucional, realizando la interpretación constitucional integradora, en el marco de la cláusula abierta prevista por el art. 35 de la Constitución, ha establecido que los tratados, las declaraciones y convenciones internacionales en materia de derechos humanos, forman parte del orden jurídico del sistema constitucional boliviano como parte del bloque de constitucionalidad, de manera que dichos instrumentos internacionales tienen carácter normativo y son de aplicación directa, por lo mismo los derechos en ellos consagrados son invocables por las personas y tutelables a través de los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional conforme corresponda».

'De la jurisprudencia glosada, se deduce que el bloque de constitucionalidad en Bolivia lo conforman, además del texto de la constitución, los tratados, las declaraciones y convenciones internacionales en materia de derechos humanos ratificados; de lo expuesto queda claro que no todo tratado, declaración, convención o instrumento internacional es parte del bloque de constitucionalidad, sino sólo aquellos referidos a los derechos humanos; dicha comprensión es posible, como lo explica la jurisprudencia glosada, por la cláusula abierta prevista por el art. 35 de la CPE, ya que tal como la doctrina de otros países de la región concibe, sólo es posible aceptar a las normas internacionales dentro del bloque de constitucionalidad, cuando existe una permisión expresa en la Constitución, así la Sentencia C-401/05, de 14 de abril de 2005, de la Corte Constitucional de Colombia, expresa lo siguiente:

'la incorporación de una norma al bloque de constitucionalidad debe tener fundamento expreso en la Carta. Es lo que ocurre con los tratados de derechos humanos, los cuales fueron integrados expresamente por la Constitución al bloque de constitucionalidad al señalar que sus normas prevalecen en el orden interno y al prescribir que los derechos y deberes constitucionales serán interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia (...). Con todo, la Constitución colombiana no señala en ninguna de sus disposiciones que el conjunto de los tratados ratificados por Colombia debe ser tenido en cuenta por la Corte al examinar la constitucionalidad de las leyes. Esto significa, si se sigue el principio que permite identificar la normatividad que conforma el bloque de constitucionalidad, que no todos los tratados internacionales forman parte de él'”.

Un análisis introspectivo de la sentencia y doctrina precedentes, respalda las conclusiones previas, definiendo que una norma extra constitucional sólo puede ser incorporada al bloque de constitucionalidad y por ello ser parámetro de constitucionalidad, en caso de cumplir tres condiciones: a) Debe tratarse de un instrumento sobre Derechos Humanos; o conforme el art. 410.II de la CPE, una norma sobre Derecho Comunitario; b) Su fuente emisora debe ser superior al legislador ordinario; y, c) La incorporación debe tener fundamento expreso en la Constitución Política del Estado.

Ahora bien, para el caso del control previo de los proyectos de cartas orgánicas, es importante determinar el parámetro de constitucionalidad, labor no realizada por la DCP 0001/2013; en ese orden, acorde con los razonamientos expuestos precedentemente, este despacho considera ineludible determinar que el parámetro de constitucionalidad para los procesos de control de constitucionalidad de proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas, lo conforma el bloque de constitucionalidad expuesto en las normas del art. 410.II de la CPE; por ello es que la tarea de análisis de los proyectos de cartas orgánicas debe efectivizarse mediante una comparación de las normas del proyecto con las de la Constitución Política del Estado y no con las de normas legales vigentes en el Estado Plurinacional de Bolivia, sean estado pre o post constitucionales, puesto que su trascendencia para el control de constitucionalidad es la misma.

Conforme a todo lo anotado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, no debe ser tomada en cuenta como parámetro de constitucionalidad y por ello no pueda fundar ningún razonamiento para declarar la constitucionalidad o no de las normas del proyecto de Carta Orgánica analizado, puesto que además, de forma expresa el art. 410 de la CPE, al precisar el bloque de constitucionalidad, único parámetro de constitucionalidad, dispone que lo constituyen la Constitución Política del Estado, los instrumentos internacionales en Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país; lo que aunado a la naturaleza reformista de las cartas orgánicas, provoca una particular confrontación de los entes autónomos con el Estado central, oposición que la jurisdicción constitucional debe equilibrar mediante un análisis  constitucional basado sólo en el texto de la Constitución Política del Estado; evitando adjudicar cualidades que el constituyente no pretendió otorgar a la actividad legislativa del órgano central del Estado Plurinacional.