AUTO CONSTITUCIONAL 0252/2014-RCA

AUTO CONSTITUCIONAL 0252/2014-RCA

Sucre, 25 de septiembre de 2014

 Expediente:           08493-2014-17-AAC

 Acción:                            Amparo constitucional

 Departamento:     Chuquisaca

En revisión la Resolución 69/2014 de 4 de septiembre, cursante de fs. 129 a 131 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Freddy Eusebio Méndez Medrano en representación legal de Mario Luna Canchari, Tiburcio Villarroel Ventura, Angélica Medrano Ortuño,  Dora María Medrano Ortuño, Félix Saigua Colque, Cristóbal Limachi Choque, Cristina Ugarte Gonzales de Llanque, Julián Choque Condori, Ramiro Jhonny Limachi Martínez, Mirian Lezcano Cruz, Casimiro Llanque Sacaca, Felipe Mamani Lovera, Mariano Polo Mamani, Francisco Chavarría Serrudo, Marcelino Pérez Mostacedo, Modesto Ramos Flores, Felipe Escobar Garnica, Arminda Vargas Claros de Canllagua, Virginia Vargas Claros de Canllagua, Tiburcio Condori Cali, contra Moisés Rosendo Torres Chivé, Alcalde, Mireya Lobatón Ayaviri, Oficial Mayor de Planificación y Ordenamiento Territorial, Juana Alcira Alvarado Solano, Directora de la Oficina de Regularización de Derecho Propietario, Ximena Carranza Amusquivar, Jefa de la Oficina de Regularización del Derecho Propietario Urbano, Alberto Sánchez Osinaga, Técnico de Regulación Legal e Iblin Muñoz Ríos, Técnica Legal de la Oficina de Regularización del Derecho Propietario Urbano todos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Síntesis de los hechos que motivan la acción

Por memorial presentado el 29 de agosto de 2014, cursante de fs. 114 a 122 vta., los accionantes por medio de su representante legal, refieren que, pretendieron iniciar el trámite de regularización de su derecho propietario, correspondiente a terrenos ubicados en el ex fundo Ckarapunku, al amparo de la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda  −Ley 247 de 5 de junio de 2012−, constituyéndose en la oficina de Regularización del Derecho Propietario del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, en la que funcionarios de esa dependencia, les comunicaron que todo trámite ingresa por ventanilla única; en ese entendido, el representante acreditando el mandato otorgado por sus poder conferentes, presentó memorial el 27 de noviembre de 2013, solicitando se le explique por qué no se admitía el trámite impetrado; en respuesta fue notificado el 7 de febrero de igual año, con el informe legal “J.R.D.P.U N° 01/2013” de 6 de enero de 2014, emitido por la Técnica Legal, la Jefa y la Directora, todos de la Oficina administrativa señalada, y así también por la Oficial Mayor de Planificación y Ordenamiento Territorial todos del Gobierno Municipal de Sucre, comunicándole la imposibilidad de iniciar el trámite de regularización de derecho propietario, por la existencia de una denuncia respecto a la división y partición de tres parcelas de terreno, concurriendo la prohibición determinada por el art 12.II de la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda, estableciendo que: “No se iniciarán procesos de regularización en el marco de la presente Ley, cuando existan procesos judiciales iniciados por terceras personas cuyo derecho propietario se encuentre debidamente registrado en Derechos Reales”. Los accionantes indican por medio de su representante, que consideran que los responsables de la inscripción del derecho propietario del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, incurrieron en una mala interpretación de la norma, toda vez que dicha ley menciona que, los terceros, como requisito, deben tener su derecho propietario debidamente registrado en derechos reales (DD.RR.), aspecto que no concurrió; aplicando, conforme su criterio, de manera incorrecta ese precepto, sin valorar la prueba aportada, vulnerando su derecho a la propiedad.

Ante el informe legal precedentemente citado, interpusieron recurso de revocatoria, el 10 de febrero de 2014, resuelto por la Resolución 001/2014 de 13 de marzo, notificado el 21 de igual mes y año, donde se incurrieron en las mismas omisiones denunciadas, al margen de no haberse pronunciado sobre los puntos expuestos, por lo que activó el medio de impugnación jerárquico, habiéndose remitido el expediente a conocimiento del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, quien hasta la fecha no emitió resolución alguna; por lo que, a su entender, operó el silencio administrativo.

 I.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Los accionantes a través de su representante denuncian la lesión de sus derechos a la propiedad privada y al debido proceso en relación a la fundamentación y motivación, citando los arts. 56.I y II y 115.II y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela y se disponga dejar sin efecto el informe legal ”J.R.D.P.U N° 01/2013” y la Resolución 001/2014, disponiendo dar curso al trámite de regularización de derecho propietario, por no encontrarse en la prohibición del art. 12.II de la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda. 

I.4. Resolución del Tribunal de garantías

La Sala Civil, Comercial y Familiar Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 69/2014 de 4 de septiembre, cursante de fs. 129 a 131 vta., declaró la improcedencia de la acción planteada, bajo los siguientes fundamentos: a) Previamente a admitir la acción de amparo constitucional, corresponde verificar si la acción no se encuentra dentro de las causales de inactivación previstas por el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo); b) Contra el informe legal “J.R.D.P.U 01/2013”, ―ahora impugnado― los accionantes por medio de su representante interpusieron recurso de revocatoria; luego, contra la Resolución emitida en esa etapa procesal, activó recurso jerárquico; y, no habiendo sido resuelto este último, corresponde aplicar el art. 67.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que con relación al plazo y resolución del recurso jerárquico establece que: “El plazo se computará a partir de la interposición de recurso. Si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente”,  lo que significa que al no haberse emitido resolución dentro del plazo, se tendrá por aceptado el referido recurso, y en consecuencia, revocada la Resolución 001/2014; y,  c) El petitorio pretende que se deje sin efecto el informe legal, así como el fallo de revocatoria; empero, tomando en cuenta que se encuentra en suspenso por efecto del art. 67.II de la LPA, la ejecución del silencio administrativo aludido, concurre la aplicación del art 53.1 del CPCo, que determina que la acción de amparo constitucional no procederá: “Contra resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente, y en cuya razón pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas”; toda vez que la acción de amparo constitucional no constituye un medio de defensa subsidiario.

Con la Resolución del Tribunal de garantías fueron notificados los accionantes a través de su representante el 9 de septiembre de 2014 (fs. 132); presentando impugnación el 10 de igual mes y año (fs. 133 a 134), dentro del plazo legal establecido en el art. 30.I.2 de CPCo.

I.5. Síntesis de la impugnación

Refieren por intermedio de su representante que, el fundamento para declarar la improcedencia de la acción planteada, en relación al incumplimiento del principio de subsidiariedad, es equivocado, pues conforme a la documentación arrimada, se acreditó haber agotado los recursos en la vía administrativa sin obtener respuesta; y por otra parte, la pretendida aplicación del art. 67 de la LPA, no resulta idónea, eficaz y oportuna, pues desde varios meses atrás,  están esperando que se pueda dar curso a su pedido, rechazado en razón a una mala interpretación del art 12.II de la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos Destinados a Vivienda, por lo que consideran que no concurre causal de improcedencia y solicitan admitir la acción planteada.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA RESOLUCIÓN

II.1. Marco normativo constitucional y legal

       

El art. 128 de la CPE, establece que: “La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.

A su vez, el art. 129.I de la Ley Fundamental, dispone que esta acción de defensa será interpuesta: “…por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente, (…) siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. Asimismo, el párrafo II, ordena a que esta acción “…podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial”.

II.2.  Requisitos previstos por el art. 33 del CPCo., para la presentación de la acción de amparo constitucional.

El art. 33 de mencionado Código, determina los requisitos que debe contener toda acción de amparo constitucional, señalando lo siguiente:

“1.     Nombre, apellido y generales de quien interpone la acción o de su representante legal, acompañando en este último caso, la documentación que acredite su personería. En el caso de terceras personas que tengan interés legítimo, deberán acreditar el interés alegado. Además, deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.

2.       Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción, o los datos básicos para identificarla o identificarlo, así como, en el caso de que se conozca, el lugar dónde pueda ser notificada o notificado.

3.       Patrocinio de abogado cuando corresponda, o en su caso la solicitud de defensor público.

4.       Relación de los hechos.

5.       Identificación de los derechos o garantías que se consideren vulnerados.

6.       Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.

7.       Las pruebas que tenga en su poder o señalamiento del lugar donde se encuentren.

8.       Petición”.

II.3   De la aplicación del silencio administrativo

En relación a la aplicación del silencio administrativo, la SCP 2542/2012 de 21 de diciembre, desarrolló ampliamente el tema, señalando que: «Antes de abordar el tema central de análisis como es el silencio administrativo es necesario comprender, lo que implica el acto administrativo; en ese orden, se puede puntualizar que éste se denomina a toda declaración de voluntad de la administración pública; es decir, a cualesquier decisión que asume un órgano de administración pública que produzca efectos jurídicos sobre el administrado. Tiene por objeto la adquisición, modificación o extinción de derechos u obligaciones.

En ese orden, cuando la administración pública no cumple con su obligación de pronunciarse o de ejecutar o emitir un acto administrativo, dentro de los plazos máximos legales otorgados al efecto, genera lo que se denomina el silencio administrativo, inactividad que provoca que sea valorada como una decisión ya sea positiva o negativa, ello con la finalidad de evitar el quiebre del sistema jurídico administrativo. Dicho de otro modo, persigue el objetivo que aún en inactividad, la administración cumpla con su deber de poner fin a los procedimientos administrativos.

Doctrinalmente el silencio administrativo produce uno de los efectos señalados, según sea el caso, ya sea el denominado silencio administrativo positivo o estimatorio, o bien, el negativo o desestimatorio. El primero de ellos, ocurre cuando el administrado acude ante el ente público y éste no se pronuncia sobre dicha petición dentro del plazo máximo establecido en la norma jurídica; se entenderá que dicha omisión implica una aceptación a la solicitud.

El silencio administrativo negativo en cambio, opera cuando le ley expresamente lo determina de ese modo, y se refiere a que cuando la administración pública no da respuesta a una solicitud o deja de emitir una resolución dentro del término de ley, entonces se entiende que la petición fue rechazada, pudiendo a continuación proseguir los medios o recursos de impugnación idóneos.

Con relación al silencio administrativo, vinculado a la emisión de resoluciones tardías, la SC 0032/2010-R de 20 de septiembre, estableció lo siguiente: “Uno de los problemas que genera la técnica del silencio administrativo es precisamente el relacionado con las llamadas resoluciones tardías, en ese contexto, es imperante analizar esta temática a partir de los efectos jurídicos tanto del silencio administrativo negativo como del positivo, tarea que será realizada a continuación.

En efecto, el silencio administrativo negativo, a diferencia del silencio administrativo positivo, no se equipara a un acto administrativo desestimatorio, ya que tiene simplemente efectos procedimentales, en virtud de los cuales se apertura el control administrativo o jurisdiccional posterior para la impugnación de esta presunción desestimativa, por esta razón, se afirma que esta técnica constituye una ficción legal de efectos puramente procesales, bajo este espectro, se tiene por tanto que la administración pública -sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública-, puede emitir las llamadas resoluciones tardías, sin que este acto implique vulnerar la garantía de la competencia de la autoridad que omitió pronunciarse dentro de los plazos procedimentales establecidos por ley, empero, una vez operado el silencio administrativo negativo y en caso de haberse impugnado la presunción de desestimación a la petición del administrado por mora de la administración, la autoridad administrativa que omitió pronunciarse en plazo hábil pierde competencia, por tanto solamente en este supuesto, ya no podría emitir acto administrativo alguno.

Por el contrario, en el caso del silencio administrativo positivo, considerando que sus efectos se equiparan a un acto administrativo estimatorio, la autoridad administrativa que incumplió su obligación de emitir el fallo en el plazo establecido por la normativa vigente, no puede emitir un nuevo acto posteriormente, salvo que esta resolución tardía conceda la petición del administrado, razonamiento por demás lógico si se considera que una de las características del acto administrativo es su firmeza y presunción de legitimidad y más comprensible aun porque la administración pública no puede anular de oficio actos administrativos, sino únicamente a través de los medios administrativos de impugnación o en su caso a través de un control jurisdiccional posterior”.

Con relación a la aplicación del silencio administrativo en nuestro país, la precitada Sentencia Constitucional, más adelante agregó lo que sigue: `Una vez desarrollada toda la dogmática del silencio administrativo tanto en su faceta negativa como positiva, corresponde ahora precisar su regulación en el bloque de legalidad administrativa del Estado Plurinacional de Bolivia, en ese contexto, en principio, es imperante invocar el art. 17.III de la LPA, cuyo contenido reza lo siguiente: 'Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional'; en consecuencia, a partir del contenido de esta disposición, se establece que en el Estado Plurinacional de Bolivia, se regula como regla general la técnica del silencio administrativo negativo con los efectos y características descritas en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia, empero, de acuerdo al contenido del art. 17.V de la LPA y al amparo del principio de taxatividad, se evidencia que el silencio administrativo está disciplinado como excepción a la regla general ya que solamente opera cuando exista normativa expresa que así lo determine.

Como consecuencia lógica de lo expuesto, se establece además que en caso de operar el silencio administrativo negativo, las resoluciones tardías no generan incompetencia de la autoridad que omitió resolver la petición en el plazo establecido por ley, sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública; por el contrario, en caso de operar el silencio administrativo positivo cuando así lo establezca la ley, por los efectos de esta institución jurídica, las autoridades administrativas no se encuentran facultadas para modificar los efectos de ese acto presunto estimatorio a la pretensión del administrado.

Ahora bien, en caso de los recursos jerárquicos, el art. 67.II de la LPA, de forma expresa señala lo siguiente: 'El plazo se computará a partir de las interposición del recurso, si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente', en el marco del contenido de esta disposición, el art. 125 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, de manera expresa señala en su parágrafo segundo que 'el silencio de la administración establecido en el Parágrafo II del art. 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo, será considerado una decisión positiva, exclusivamente previstos en disposiciones reglamentarias específicas, conforme establece el Parágrafo V del art. 17, de la citada ley'.

En mérito a las disposiciones antes señaladas, se tiene que en el bloque de legalidad imperante y para el caso específico de los recursos jerárquicos, se encuentra disciplinado el silencio administrativo positivo como excepción y no así como regla general; es decir, únicamente cuando una normativa específica determine expresamente los efectos del acto presunto estimatorio denominado también silencio administrativo positivo, en consecuencia, considerando que en esta instancia procedimental administrativa opera como regla general el silencio administrativo negativo, en concordancia con el Fundamento Jurídico III.4, se establece que en esta etapa, por los efectos procesales propios del silencio administrativo negativo, los actos tardíos pronunciados por una autoridad administrativa, no vulneran la garantía de la competencia”.

Precisada como quedó en la SC 0032/2010-R, la forma en la que opera el silencio administrativo en nuestro país, a efectos de resolver la problemática planteada, se hace necesario de igual forma, contextualizar la temática referida a las resoluciones administrativas que si bien, fueron emitidas por el ente competente, pero se lo hizo fuera del plazo legal, lo que se denomina resolución tardía, la que una vez pronunciada surte efectos jurídicos a partir de su notificación; es decir, es válida a efectos de su cumplimiento y ejecución, con la respectiva responsabilidad para el servidor público que la pronunció incumpliendo los plazos legales ».

II.4.  Análisis del caso concreto

         El Tribunal de garantías declaró la improcedencia de la acción de amparo constitucional planteada, sosteniendo que al no haber sido resuelto el recurso jerárquico interpuesto por los accionantes a través de su representante, corresponde aplicar el art. 67.II de la LPA, que establece que: “El plazo se computará a partir de la interposición del recurso. Si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente”, de lo que se deduce la concurrencia de silencio administrativo positivo, y en consecuencia, la revocatoria implícita de la Resolución 001/2014, dentro del recurso de revocatoria, impugnando el informe legal “J.R.D.P.U N° 01/2013”. Lo que deviene a su vez en la inobservancia del art. 53.1 del CPCo, que prescribe que la acción de amparo constitucional, no procederá: “Contra resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente, y en cuya razón pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas”.

        

         Al respecto, el alcance y contenido de la SCP 2542/2012, desarrollado en el Fundamento Jurídico II.3 del presente Auto Constitucional, refiere específicamente que la regulación del silencio administrativo en el bloque de legalidad del Estado Plurinacional de Bolivia, establece como regla general el silencio administrativo negativo, debiendo ser aplicado el silencio administrativo positivo, siempre que exista normativa expresa que así lo determine; es decir, cuando exista disposición reglamentaría específica, conforme determina el art. 17.V de la LPA, condiciones que no se cumplen en el presente caso, como de manera errónea indicó el Tribunal de garantías, así se advierte que las vías administrativas fueron agotadas antes de interponer esta acción de defensa.

         A efectos de corroborar el cumplimiento del principio de inmediatez exigido para la procedencia de la acción de amparo constitucional, conforme literal cursante a fs. 28, se advierte que el recurso jerárquico fue activado el 27 de marzo de 2014, y debiendo  ser resuelto el mes de junio del año señalado; y, siendo que la acción fue incoada el 28 de agosto del mismo año, se establece que fue planteada dentro los seis meses que exige el art. 129.II de la CPE, en concordancia con el art. 55.I del CPCo.

Desvirtuándose el fundamento de improcedencia esgrimido por el ya señalado Tribunal de garantías, correspondiendo ingresar a la revisión de los demás requisitos de admisibilidad.

II.5.  Cumplimiento de los requisitos de admisión (art. 33 CPCo).

Consta de obrados que se acreditó representación con mandato, otorgado por los accionantes a favor de Freddy Eusebio Méndez Medrano, como se advierte de la literal cursante de fs. 1 a 2 vta.; asimismo, identificó los nombres de las autoridades accionadas en un otrosí primero de la demanda planteada, y el lugar donde pueden ser notificados, se advierte que se encuentran patrocinados por profesional abogado, igualmente se evidencia que expusieron los hechos que sirven de fundamento en la presente acción tutelar.

En ese sentido, la parte accionante por medio de su representante, explicó de manera razonada, el vínculo de causalidad entre los hechos descritos con relación a los derechos considerados como infringidos relativos a la propiedad privada y al debido proceso en relación a la fundamentación y motivación, citando los arts. 56.I y II y 115.II y 180.I de la Ley Fundamental, existiendo así relación con los actos denunciados de ilegales. Por otro lado, adjuntó copias simples de la documentación que respalda la presente acción (fs. 3 a 112 vta.).

En lo relativo a su petitorio, se verifica que éste fue planteado conforme consta en el punto I.3 del presente fallo.

Por lo expuesto, se concluye que el apoderado de los accionantes, al momento de la formulación de la acción de amparo constitucional, cumplió con la condición de admisibilidad contenida en el art. 33 del CPCo.

Por los fundamentos precedentemente expuestos, el Tribunal de garantías, al haber declarado la improcedencia de la tutela, efectuó una inadecuada compulsa de los antecedentes del caso y de los alcances de esta acción de defensa.

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo dispuesto por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional, en revisión resuelve:

1°.    REVOCAR la Resolución 69/2014 de 4 de septiembre, cursante de fs. 129 a 131 vta., pronunciada por La Sala Civil, Comercial, y Familiar Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías; en consecuencia,

2°.    DISPONER que el Tribunal de garantías ADMITA la presente acción y       previos los trámites de rigor, en audiencia pública de consideración,           determine lo que corresponda en derecho concediendo o denegando la      tutela.

 

Regístrese y notifíquese.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales        

MAGISTRADO PRESIDENTE

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey

MAGISTRADO

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO