VOTO ACLARATORIO
Sucre, 30 de septiembre de 2015
SALA PLENA
Magistrado: Tata Efren Choque Capuma
Control previo de constitucionalidad de proyectos de estatutos y cartas orgánicas
Expediente: 04276-2013-09-CEA
Departamento: Santa Cruz
En la solicitud de control previo de constitucionalidad del proyecto de Carta Orgánica de El Puente, provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz, presentado por Modesto Yanarico Mamani, Presidente del Concejo Municipal.
I. ANTECEDENTES
El suscrito Magistrado considera necesario pronunciar esta Aclaración de Voto a la DCP 0185/2015 de 30 de septiembre, correlativa a la DCP 0143/2015 de 21 de julio, y a la DCP 0066/2014 de 11 de noviembre, respecto al análisis de compatibilidad de la disposición adecuada del proyecto de la Carta Orgánica Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de El Puente, en su art. 40. En efecto, de conformidad al art. 10.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), se presentan los argumentos respectivos de orden constitucional.
II. FUNDAMENTACIÓN
Los fundamentos que sustenta el presente Voto Aclarativo, son: a) El nuevo modelo de Estado Plurinacional con autonomías y la participación de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesino (NPIOC); b) Distritos Municipales.
II.1. El nuevo modelo de Estado Plurinacional con autonomías y la participación de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC)
La plurinacionalidad establecida como base del nuevo modelo de Estado, de acuerdo al art. 1 de la Constitución Política del Estado (CPE), implica por una parte el pluralismo político, económico, jurídico, cultural, es decir, el reconocimiento de las formas de vida de todas y todos sus habitantes, y sus respectivos sistemas de organización social, económica, político, jurídica y cultural; tomando en cuenta que el art. 3 de la Norma Suprema dispone que: “La nación boliviana está conformada por la totalidad de las bolivianas y bolivianos, las naciones y pueblos indígena originario campesinos, y las comunidades interculturales y afrobolivianas que en conjunto constituyen el pueblo boliviano”.
Ahora bien, la interculturalidad tiene que ver, por un lado con el reconocimiento de las diferentes culturas que se practican en las sociedades del Estado boliviano; y por el otro, con la coexistencia y relacionamiento en el marco de la igualdad y respeto recíproco, como consecuencia de la plurinacionalidad; en este entendido, es necesario inferir que las autonomías de acuerdo a lo dispuesto por el art. 272 de la Ley Fundamental, involucra tres elementos: 1) El autogobierno, que implica la potestad que tiene el soberano de las diferentes unidades territoriales autónomas, para participar en la definición de la estructura y conformación de sus órganos de gobierno, eligiendo a sus autoridades; 2) Administración de recursos económicos; y, 3) Ejercicio de facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras y ejecutivas, las cuales se encuentran ligadas estrechamente a la participación política, el ejercicio de la democracia, la interculturalidad, y la institucionalidad, debiendo ejercerse en el marco del pluralismo de manera transversal, que involucre la implementación de una nueva administración pública, a través de sus órganos de gobierno.
En este marco, dentro de esta forma de Estado, surge un proceso inclusivo de participación de las NPIOC, en las esferas estatales, por lo que se reconocen sus derechos a partir de su auto identificación y pre existencia, que permiten mantener viva su cultura, sus formas organizativas desde lo político, económico, jurídico y social; en suma, su existencia misma, por lo que el Estado, por medio de todos sus niveles de gobierno, debe respetar y garantizar el ejercicio pleno de los derechos reconocidos por la Norma Suprema, por cuanto dicha participación debe efectivizarse en el proceso autonómico, en este caso del nivel municipal, a través de la inclusión de la forma de democracia en la elección de sus representantes ante el concejo municipal, en el desarrollo de las competencias del nivel municipal, cuando tengan que ver con el aprovechamiento de sus recursos naturales, su cultura, su gestión territorial, así también la organización del mismo en Distritos Indígenas Originario Campesinos (DIOC), desde lo inter e intra cultural que cohesiona su diversidad, respetando todas sus formas de expresión, en el marco de la igualdad.
II.2. Distritos Municipales
Un municipio puede organizar su espacio territorial con el objetivo de optimizar la planificación y la administración municipal. A ese espacio territorial organizado se le denomina distrito. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” de manera muy general prevé: Distritos municipales (no indígenas) y distritos municipales indígena originario campesinos (DMIOC). En el contexto del Estado Plurinacional, estas dos modalidades de distrito presentan una diferencia sustancial; así los distritos municipales “no indígenas”, son “espacios desconcentrados”, por su parte los DMIOC, en virtud a la preexistencia de las naciones indígena originario que lo conforman, son “espacios descentralizados” de gestión municipal en sus territorios. Los distritos municipales no indígenas por su carácter desconcentrado, tienen una dependencia directa del gobierno municipal central, es decir, las decisiones en gran parte recae en este nivel de gobierno, en tanto que los distritos municipales indígenas tienen una relativa autonomía (en términos de descentralización) en cuanto a la gestión municipal. El art. 27 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), delimita conceptualmente lo que es un distrito municipal (no indígena) y su carácter desconcentrado en la administración, gestión, planificación, y participación ciudadana municipal; en estos distritos municipales se podrá -es decir que no es una obligación- establecer una sub alcaldía y en consecuencia designar una o un sub alcalde. Por su parte, el art. 28 de la citada ley en el marco de los arts. 2 y 30.II.4 de la CPE, establece que, a iniciativa de las NPIOC, los municipios crearán DMIOC; entiéndase bien, en este caso, la iniciativa, como la potestad para conformar un distrito indígena recae en las NPIOC del Municipio y por ningún motivo en otras instancias o en otros grupos sociales; por otro lado, esta potestad, debe entenderse como el ejercicio de la libre determinación de estas naciones y pueblos, no siendo admisible que otra instancia defina sobre su destino. Estos distritos no constituyen jurisdicciones territoriales, por lo tanto, pueden estar basados o no en el territorio de las NPIOC, o hacerlo sencillamente a partir de comunidades concentradas o dispersas. El requisito, sin embargo, es que no hayan accedido a la autonomía indígena (por su condición de minoría poblacional o simplemente por decisión propia). Otra característica importante a mostrar es que, las NPIOC de los distritos indígenas, definirán la estructura institucional de su distrito, la denominación de sus autoridades y la forma o modalidad de elección o nominación, conforme a sus normas y procedimientos; aquí no se refiere a la definición de sus autoridades tradicionales de su organización interna, sino a los que ejercerán la administración de ese espacio de planificación y administración llamado DMIOC, en cuyo caso corresponde a las autoridades ejecutivas o legislativas, formalizar la decisión de estos pueblos. Finalmente, los mismos indígenas, de acuerdo a su visión, definirán su desarrollo, pudiendo acceder a recursos financieros para implementar su plan. La conformación de espacios descentralizados, no es un proceso automático, por lo que los estatuyentes deben prever las posibilidades para su conformación, pero la determinación política de esta conformación, corresponde exclusivamente a la población Indígena Originaria Campesina (IOC), que forman parte de un municipio, y de ninguna manera puede el estatuyente establecer condiciones y requisitos para la conformación de estos distritos; en tal sentido, no es constitucional restringir la conformación de los DMIOC, sólo a aquellos casos en que la población IOC, resulte ser minoría poblacional, pues ello implicaría negar el ejercicio de los derechos reconocidos en los arts. 2 y 30 de la CPE, a favor de las NPIOC.
III. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
III.1. Sobre la creación de distritos municipales
En el presente caso el art. 40 del proyecto adecuado de la Carta Orgánica Municipal (COM), dispone: “I. La (s) Subalcaldes (s) o el (los) Subalcalde (s) son autoridades territoriales o distritales con responsabilidades administrativas en su territorio o distrito, reguladas en su creación por leyes y/o Ordenanzas específicas”. (las negrillas son nuestras)
La norma examinada ha establecido la creación de distritos municipales los que serán regulados por ley (municipal). Al respecto la DCP 0185/2015, ha dispuesto compatibilizar esta disposición adecuada, cuyos argumentos desarrollados no han considerado la diferenciación entre distritos no indígenas (desconcentrado) y distritos indígenas originarios campesinos (descentralizado).
En ese marco la principal diferencia entre ambas radica en lo concerniente al vínculo que une al órgano distritalizado con el Órgano Ejecutivo. En la desconcentración ese vínculo se denomina poder jerárquico; en la descentralización se denomina control administrativo, o poder jerárquico institucional, que otorga limitados poderes de control y de dirección sobre el ente descentralizado y que son sólo facultades de supervisión.
Se entiende en definitiva que los distritos municipales administrativos emergen de procesos de desconcentración propiamente dichos, mientras que los distritos municipales indígena originario campesinos son espacios propiamente descentralizados, que emergen primigeniamente del mandato constitucional, (art. 2; 26.II.4; 30,4,5,14,17 y 18 de la CPE), en tal sentido los municipios preverán la creación de DMIOC; (art. 28 LMAD) esta disposición debe ser interpretada conforme a la Constitución, en tal sentido, la iniciativa implica ejercicio de la libre determinación de estos pueblos; entonces, serán las NPIOC quienes definirán constituirse o no en DMIOC, y la entidad territorial autónoma (ETA) formaliza esa decisión mediante la COM o mediante ley municipal.
En razón de los argumentos expuestos, el suscrito Magistrado manifiesta el desacuerdo con los razonamientos expuestos en la normativa examinada, en la DCP 0185/2015, del proyecto de Carta Orgánica Municipal de “El Puente”, emitiendo el presente Voto Aclaratorio.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Tata Efren Choque Capuma
MAGISTRADO SALA PRIMERA ESPECIALIZADA