Declaración Constitucional Plurinacional 0022/2016

Si bien la DCP 0022/2016 parte por cuestionar la modificación que realiza el proyecto de Carta Orgánica de la definición de servidor público efectuada por la Constitución Política del Estado, al incluir en aquélla a las instancias desconcentradas, descentralizadas y empresas municipales declarando la incompatibilidad de toda la previsión alegando la vulneración del principio de residualidad establecido en el art. 297.II de la aludida Norma Suprema, por el cual toda competencia no contemplada en su texto será atribuida al nivel central del Estado, instancia de gobierno que a su vez podrá transferirla o delegarla por ley, desde cuya postura la carta orgánica como norma institucional básica no sería el instrumento idóneo para regular la materia en este caso del sistema de administración de personal, que no figura dentro del catálogo de materias competenciales asignadas expresamente en el texto constitucional a los diferentes niveles de gobierno.

Fundamentado como está el cargo de incompatibilidad, conviene tener presente en primer lugar, que no es propio de una Norma Suprema, realizar definiciones de los institutos jurídicos que la conforman, dado que se trata de una norma que de manera genérica pretende abarcar las bases fundamentales del Estado, los derechos que proclama a favor de sus ciudadanos y la organización de la estructura funcional y territorial de aquél; empero, en el caso del régimen del servidor público, el Constituyente hace una excepción y plasma la que podría ser la única definición de uno de sus institutos, que si bien es muy concisa, es a la vez extremadamente precisa: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas”.

Ahora bien, siendo evidente que el régimen del servidor público o el sistema de administración de personal no forma parte de catálogo competencial, no correspondía declarar la incompatibilidad de la regulación por afectar el principio de residualidad, pues en este caso, no se trata de una norma que desarrolle dicho régimen, situación que supondría una flagrante invasión competencial lesiva al principio de lealtad institucional, sino de una previsión que solo se limita a replicar una norma constitucional expresa relativa en este caso al modo en que se podrá establecer cuándo una persona tiene la calidad de servidor público en el Gobierno Municipal de Huacaraje; tómese en cuenta que la cualidad autonómica implica entre otros aspectos el ejercicio del principio de autogobierno, que faculta a la ciudadanía habitante de una unidad territorial a dotarse de su propia institucionalidad gubernativa, prerrogativa concordante con los numerales 4, 5, 7 y 8 del art. 62.I de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) relativos a los contenidos mínimos que deben figurar en una norma institucional básica, en este caso para determinar la estructura organizativa y la identificación de sus autoridades, la forma de organización de los órganos de gobierno, la identificación de las instituciones y autoridades responsables de la administración y control de recursos fiscales y la incorporación de normas que prevean la eventual desconcentración administrativa, cuyo ámbito de regulación indudablemente deberá partir por definir los elementos jurídicos que caracterizan a un servidor público, siempre en concomitancia plena con el enfoque que sobre el particular realiza la Constitución Política del Estado.

No debe perderse de vista que los estatutos autonómicos y cartas orgánicas como instrumentos normativos fundamentales para regular el régimen autonómico de gobierno de una entidad territorial autónoma (ETA), tienen esa peculiaridad de fijar mediante normas de carácter general todo aquello que guarde relación con la organización del gobierno y el potencial ejercicio de competencias propias como de aquellas que dependen de normas legislativas de alcance nacional, definidas como competencias compartidas y concurrentes; con un criterio similar, se expresa el Tribunal Constitucional de España, cuando en su STC 31/2010 de 28 de junio, analiza los institutos y materias que pueden formar parte de los estatutos de las comunidades autonómicas de ese país y que con carácter ilustrativo conviene destacar o referido en ésta: “La Constitución no determina expresamente cuál es el contenido posible de un Estatuto de Autonomía. De manera explícita solo prescribe cuál ha de ser su contenido necesario, integrado por el minimun referido en su art. 147.2 (denominación, territorio, organización institucional y competencias). (…) Este contenido necesario puede ser también contenido suficiente, pero la propia Constitución permite expresamente que los Estatutos cuenten además con un contenido adicional. Así el art. 3.2 CE prevé que sean los Estatutos de Autonomía las normas que dispongan la eventual cooficialidad de otras lenguas españolas; y el art. 4.2 CE los habilita para reconocer banderas y enseñas propias. (…) Existe, por tanto, un contenido constitucionalmente obligado (art. 147.2 CE) y un contenido constitucionalmente posible en virtud de previsiones constitucionales expresas (así, arts. 3.2 y 4.2 CE). En la STC 247/2007, de 12 de diciembre, quedó resuelta la cuestión de si uno y otro agotan todo el contenido constitucionalmente lícito; esto es, si los Estatutos de Autonomía pueden o no tener también un contenido adicional que, sin resultar de un mandato constitucional expreso o de una autorización de constituyente también explícita, encuentre fundamento implícito en la función y en la cualidad que la Constitución atribuye a esta norma jurídica. (…) La naturaleza y la función constitucionales de los Estatutos de Autonomía determinan su posible contenido. Del mismo forma parte, en primer lugar y como ya hemos dicho el minimun relacionado en el art. 147.2 de la CE. También por disposición constitucional expresa, las materias referidas en determinados preceptos de la Constitución. En ambos casos puede hablarse de un contenido estatutario constitucionalmente explícito. Cabe junto a él un contenido implícito por inherente a la condición del Estatuto como norma institucional básica (art. 147.1 CE), con cuanto ello implica en términos de autogobierno de autoorganziación y de identidad. Con este título pueden integrarse en los Estatutos previsiones y disciplinas muy dispares, aunque siempre dejando a salvo, como es evidente, las reservar establecidas por la Constitución en favor de leyes específicas o para la disciplina de materia orgánica no estatutaria. Y, dada la apertura y flexibilidad del modelo territorial, serían constitucionalmente admisibles Estatutos de Autonomía dotados de un contenido más amplio que el que resulta del mínimo necesario. (…) Hasta el punto de que su delimitación solo podría realizarse, desde esta jurisdicción, mediante la garantía de la observancia de ciertos límites (…) que marcan la divisoria entre la Constitución y los poderes constituidos, y, por otro, de aquellos que permiten la eficacia regular del sistema en su conjunto”; se aprecia en consecuencia, que las normas institucionales básicas pueden incorporar esferas de regulación distintas a las establecidas en la Norma Suprema en tanto guarden relación con la naturaleza jurídica del régimen autonómico y con ello, con el principio de autogobierno, el cual sustentará varios ámbitos de inclusión necesarios en la estructuración y dinámica funcional de niveles de gobierno depositarios del poder público conferido por el soberano; una de esas materias, dice relación inexorable con la implementación de normas generales y principistas del régimen del servidor público o el sistema de administración de personal, precisando en primer lugar quiénes deben ser considerados como servidores públicos, en el marco de lo que determina la Constitución, lo que no supone una invasión competencial peor aún a partir de la pretensión de legislar sobre dicha materia, pues las normas institucionales básicas, por ser eso, básicas, no tienen por misión el desarrollo normativo de los institutos jurídicos que contenga, cuya labor, corresponde al legislador autonómico o al órgano ejecutivo de la ETA, en ejercicio de su facultad reglamentaria, según corresponda; sobre el particular, la citada Sentencia Española aborda dicha distinción en este caso sobre el rol de los estatutos autonómicos respecto a los derechos ciudadanos que incorpora: “Este tipo de derechos estatutarios, que no son derechos subjetivos sino mandatos a los poderes públicos (STC 247/2007, FFJJ 13 a 15), operan técnicamente como pautas (prescriptivas o directivas, según los casos) para el ejercicio de las competencias autonómicas. De lo que resulta, naturalmente, un principio de diferenciación que no puede confundirse con la desigualdad o el privilegio proscritos por los arts. 138.2 y 139.1 CE, pues con ella solo se abunda en la diversidad inherente al Estado autonómico [STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 a)] en tanto que implícita en la pluralidad de ordenamientos que, fundamentados y reducidos a unidad en la Constitución, operan sobre ámbitos competenciales diversos en los que se actúan potestades legislativas y gubernamentales propias cuyo ejercicio puede legítimamente condicionarse desde la misma norma que define, en concurso con la Constitución, cada uno de esos ámbitos privativos. (…) Lo primero supone que el Estatuto de Autonomía, como norma primera de un sistema normativo autónomo, tiene su ámbito más propio en el terreno de la generalidad, la abstracción y los principios, lo que no se compadece con la disciplina de desarrollo de un derecho fundamental cuya proclamación y definición sustancial (contenido mínimo) ya se habrá verificado en la Constitución, de suerte que la intervención del Estatuto solo sería admisible si fuera reiterativa, esto es, si se limitaría a hacer lo que se ha hecho en la Constitución, en la que se agosta la función normativa necesaria en ese primer nivel de abstracción, al que solo puede seguir ya la función de desarrollo, proceso de concreción que no le corresponde al Estatuto. (…) supone que el Estatuto, en tanto que ley orgánica, tampoco puede, no ya declarar o desarrollar derechos fundamentales o afectar a los únicos que son tales, sino siguiera regular el ejercicio de tales derechos. Podrá hacerlo, en su caso, el legislador autonómico, en tanto que legislador ordinario y de acuerdo con el reparto constitucional de competencias, pero no el legislador (orgánico) estatuyente. De ahí que no haya paradoja alguna en el hecho de que por simple ley autonómica (ley ordinaria) pueda hacerse lo que no cabe en un Estatuto (norma superior a la autonómica). En realidad, no es que pueda hacerse más por ley autonómica, es que se hace cosa distinta, como corresponde en el juego de normas ordenadas con arreglo al criterio de competencia”; a la luz de este fundamento, puede concluirse que la previsión analizada se limitaba a la finalidad que deben abarcar las normas estatutarias, es decir, fijar una disposición general básica, en este caso reiterativa de la Constitución, no obstante la inclusión de elementos no previstos en el texto constitucional, pero que en esencia no modificaban el espíritu del precepto constitucional del art. 233, salvo en lo relativo a incluir en dicha definición a los trabajadores de las empresas municipales, que bajo el ordenamiento jurídico actual, están sujetos al régimen laboral, único elemento adicional que debió excluirse de la norma, pues aunque el régimen como tal no fue asignado expresamente a ningún nivel de gobierno y como efecto de ello, se deduce que siendo una materia residual, es competente el nivel central del Estado, la previsión se limita a replicar o reiterar un precepto constitucional de manera general y no ingresa a un proceso de desarrollo legislativo de este ámbito material efectivamente reservado al Estado Central, tal como correspondió disponer respecto del art. 61 del proyecto de Carta Orgánica, en cuya regulación contradictoriamente se declara la compatibilidad de la clasificación de servidores públicos, que tiene como base al mismo art. 233 de la Ley Fundamental; por lo señalado, el Tribunal Constitucional Plurinacional, no debió declarar la incompatibilidad de toda la previsión, fundamentando su decisión en el carácter residual del sistema de administración de personal.