SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0658/2021-S2

La accionante denuncia como incumplido el art. 24 de la CPE; alegando que, habiendo sido informada que en la Dirección de Transparencia Corporativa dependiente de YPFB, se realizó una investigación en su contra, mediante memoriales de 5 y 22 febrero de 2021, solicitó a la autoridad demandada que le extienda la documentación pertinente a efectos de asumir defensa en el proceso; sin embargo, “hasta la fecha” no recibió por escrito respuesta alguna a su pedido.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la Constitución Política del Estado (CPE) establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de los servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

Por su parte, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), determina que: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

La SCP 0449/2021-S2 de 25 de agosto, sobre el particular señaló que: “...toda persona natural o jurídica que considere que un servidor o autoridad pública que omitió el cumplimiento de una disposición constitucional o legal, tiene la aptitud jurídica para activar este mecanismo constitucional.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, sostuvo que: ‘…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley’.

Ahora bien, respecto al objeto de esta acción tutelar, el mismo fallo señaló que se busca: ‘…garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas y subrayado corresponden al texto original).

III.2. La acción de cumplimiento no tutela el derecho a la petición, es decir, no procede ante la inactividad formal sino únicamente material de la administración pública

Sobre este tema, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “Como una lógica consecuencia en sentido de que la acción de cumplimiento no procede para tutelar derechos subjetivos se tiene que la misma no procede para la tutela del derecho de petición aspecto que además está relacionado a la no subsidiariedad de la acción de cumplimiento.

Mientras la Constitución Política del Estado en su art. 24, establece que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta…’, de donde se extrae un interés subjetivo particular tutelado por la acción de amparo constitucional se tiene en contrapartida que la acción de cumplimiento tiene el propósito de otorgar efectividad a la Constitución y la ley (art. 134.I de la CPE), por lo que no procede frente al ejercicio del derecho a la petición sino ante un recordatorio a una autoridad de que debe cumplir el deber que le impone la Constitución y la ley (posición de garante).

En efecto, cuando un ciudadano acude a la administración pública y efectúa una petición y procede el silencio positivo o negativo (inactividad administrativa formal), resulta en su caso agotar la vía administrativa y luego acudir a la justicia constitucional mediante el amparo constitucional por encontrarse en debate un derecho subjetivo en entredicho pero cuando la diligencia de una ciudadana o un ciudadano aunque tenga la forma de una solicitud se dirija a recordar a la autoridad pública el deber de realizar y/u omitir una conducta impuesta por la Constitución y la ley y no proceda el silencio positivo ni el negativo (inactividad administrativa material), se activa entonces la acción de cumplimiento por no existir un derecho subjetivo debatido sino únicamente el cumplimiento de la Constitución y la ley.

Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional peruano en el expediente 191-2003-AA, sostuvo: ‘Mediante la acción de cumplimiento no se controla la denominada inactividad formal de la administración’, es decir, la que se origina tras el ejercicio del derecho de petición por un particular, pues ésta tiene su instrumento natural de control en la técnica del silencio administrativo, cuyos efectos procesales -derivado de su acogimiento- tienen el propósito de no dejar en estado de indefensión al administrado que hubiese peticionado algo o hubiese interpuesto un medio impugnatorio en el seno de un procedimiento administrativo y que, pese a ello, no hubiese recibido algún pronunciamiento expreso’, entendimiento que preserva el ámbito de acción del amparo constitucional por omisión y otro razonamiento afectaría sin duda alguna la estructura y los procedimientos ordinarios establecidos por la administración pública” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La referida SCP 0548/2013, estableció que: “Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas son añadidas).

Asimismo, la SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, acorde con la naturaleza de esta acción tutelar, concluyó que: “…una de las causales de improcedencia conforme refiere el art. 66.4 del CPCo, es cuando se utiliza a esta acción ‘En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional’.

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en ‘procesos y procedimientos propios’, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional” (las negrillas nos corresponden).

III.4. Análisis del caso concreto

En el presente caso, la accionante activó este mecanismo constitucional, denunciando el incumplimiento del art. 24 de la CPE; alegando que, habiendo sido informada que en la Dirección de Transparencia Corporativa dependiente de YPFB, se realizó una investigación en su contra, registrada en el Sistema de Información de Transparencia, Prevención y Lucha contra la Corrupción, con el Código: SITPRECO-YPFB-203/2020 denominada “Diploma Académico Falsificado”, otorgándole un plazo de diez días para presentar pruebas de descargo; por tal motivo, solicitó a la autoridad demandada la extensión de la documentación pertinente para asumir defensa en el proceso; sin embargo, “hasta la fecha” no recibió por escrito una respuesta a su pedido.

Identificada la problemática planteada y revisados los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a establecer que ante las solicitudes presentadas por la peticionante de tutela el 5 y 22 de febrero de 2021, la Directora de Transparencia Corporativo DTC-PRS de la estatal petrolera y la autoridad demandada respondieron a las mismas a través de las Notas YPFB-DTC-UPPD 101/2021 y YPFB-DCTJ-065/2021 de 1 y 9 de marzo, adjuntando la documentación requerida.

Ahora bien, conforme se analizó en la jurisprudencia constitucional glosada en los Fundamentos Jurídicos III.1 y 2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, para que la acción de cumplimiento sea procedente el accionante debe hacer alusión a un deber constitucional o legal claro, preciso y exigible a un servidor público, cuya materialización puede estar directa o indirectamente vinculado a la vulneración de derechos fundamentales o garantías constitucionales; a contrario sensu, si la lesión alegada por el agraviado se refiere a la omisión en el resguardo de un derecho de carácter genérico -que no esté protegido por otras acciones de defensa específicas, según previene el art. 66.1 del CPCo-, corresponde la activación de la acción de amparo constitucional por omisión.

Bajo el entendimiento jurisprudencial anotado, el derecho a la petición reconocido en el art. 24 de la CPE y que la impetrante de tutela alega como vulnerado por parte del Distrital Comercial Tarija de YPFB, -quien supuestamente no habría respondido a sus memoriales presentados- se encuentra protegido por la acción de amparo constitucional por omisión, y no así por la acción de cumplimiento; por cuanto, dicha solicitud es de carácter genérico y no contiene un mandato constitucional o legal claro, preciso y exigible; en tal sentido, en el caso que se analiza se evidencia una causal de improcedencia reglada de esta acción tutelar, establecida en el art. 66.4P del CPCo, según lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, al estar el derecho a la petición bajo el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional, mecanismo de defensa que es el idóneo y efectivo para la pretensión invocada, en caso de evidenciarse la transgresión del indicado derecho; situación que debió dar lugar a la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento de forma directa por parte de la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, inhabilitando así el análisis de fondo de la problemática traída en revisión.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró en forma correcta.