SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0689/2021-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 24 de febrero de 2021, cursante de fs. 103 a 117, el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 6 de marzo de 2013 y 25 de junio de 2014, la UAJMS suscribió convenio original y modificatorio interinstitucional de cooperación con el “…Gobierno Autónomo Regional del Chaco…” (sic) del departamento de Tarija, por el que la indicada entidad autónoma se comprometió a financiar la obra denominada “Construcción de Campus Universitario, Primera fase, Facultad de Ciencias Integradas Gran Chaco- Yacuiba-UAJMS”, por un monto de Bs48.679.561,00.- (cuarenta y ocho millones seiscientos setenta y nueve mil quinientos sesenta y uno bolivianos) y por su parte la referida Universidad se comprometía a cubrir los posibles contratos modificatorios; acuerdo que tienen base legal en lo dispuesto por la Ley 3380 de 17 de abril de 2008, el cual declaraba de prioridad regional la construcción del “Campus Universitario” o ciudadela Universitaria en la ciudad de Yacuiba, autorizand0o a la Prefectura de ese departamento, a través de la Subprefectura de la Provincia Gran Chaco financiar la compra de diez hectáreas de terreno, la elaboración del proyecto y programar en su inversión el costo total de la infraestructura de dicho campo con el 45% de las regalías hidrocarburíferas correspondiente a la indicada provincia. Por su parte, la Ley 3860 de 14 de mayo de 2008, entre otros, dispuso que la Subprefectura de la Provincia Gran Chaco transfiera los recursos económicos programados en su presupuesto para la construcción de dicho Campus Universitario a la UAJMS, para que sea esta quien licite y adjudique conforme a normas la construcción y supervisión de la obra.

A la fecha -de interposición de la presente acción de defensa- conforme consta de la certificación emitida por el Departamento de Finanzas de la Secretaría de Gestión Administrativa y Financiera de la UAJMS, elaborado a octubre de 2019, se podrá advertir que, de acuerdo a detalle de transferencias efectuadas por el Gobierno Autónomo Regional del Chaco a favor de la indicada Universidad, con destino a la construcción del indicado Campus y con cargo a Convenio Interinstitucional se tiene un saldo pendiente de transferencia de Bs5.943.561,10.- (cinco millones novecientos cuarenta y tres mil quinientos sesenta y uno 10/100 bolivianos), los cuales fueron reclamados pero sin tener respuesta o con evasivas de dicha entidad autónoma.

De lo anteriormente referido, se puede comprobar de forma contundente el incumplimiento manifiesto a normas concretas de cumplimiento obligatorio contenidas en la Ley 3860 y 3380, y en consecuencia a los compromisos asumidos en los Convenios Interinstitucionales entre la UAJMS y la supra mencionada entidad edil, por parte de este último quien no desembolsó de manera oportuna los recursos requeridos a dicha Universidad, y por ende el pago oportuno a la empresa adjudicada; siendo que al presente ese Campus ya fue inaugurado, en el que se encuentran docentes, personal administrativo y estudiantes de esa región chaqueña, con lo cual se acredita que la Universidad cumplió con todas sus obligaciones.

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplidas

El impetrante de tutela considera que se omitió el cumplimiento de las Leyes 3380 y 3860.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada, y en consecuencia: a) Se ordene el cumplimiento inmediato del deber omitido para que el Gobierno Autónomo Regional del Chaco transfiera de forma inmediata Bs5.943.561,10.- determinándose la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal del accionado; b) Se estime el monto a indemnizar por daños y perjuicios de acuerdo a contrato suscrito entre la UAJMS y la empresa contratista de la obra, consignando intereses, multas y daños ocasionados a la Universidad por el retraso en el desembolso de recursos y se remitan antecedentes al Ministerio Público y la Procuraduría General del Estado si corresponde; y, c) Emitida la Resolución se ejecute inmediatamente sin perjuicio de su remisión, para revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo establecido en el “Código”.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia virtual a través de la Plataforma CISCO WEBEX el 2 de marzo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 152 a 155 vta., encontrándose en enlace virtual los representantes legales tanto del accionante, como de la autoridad accionada, y el representante del Ministerio Público, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de sus representantes legales, ratificó en el contenido de la acción de cumplimiento interpuesta y en audiencia precisó lo siguiente: 1) Las causales de improcedencia se encuentra estipuladas en el art. 66 del Código Procesal Constitucional (CPCo), entre las que no se encuentran las alegadas en audiencia por la parte accionada; 2) Se reconoció por los abogados de la entidad accionada que las Leyes 3380 y 3860 son taxativas en el financiamiento del proyecto cuyo cumplimiento no puede depender de simples actos administrativos; 3) Entre los documentos presentados por los prenombrados se encuentra un documento dirigido al “Sr. Quecaña” el 26 de noviembre de 2019 con carta notariada en el que se le hace conocer que, de acuerdo a Oficio “352” se le hizo llegar la planilla de cierre, informe legal de supervisión, informe de fiscal de obra y plano, pero que no se pronunció sobre esa nota, a lo que señala que obviamente no lo habría efectuado por ser una nota fundamental que demuestra la renuencia por parte del Gobierno Autónomo Regional del Chaco, teniéndose de forma incontrastable que esa entidad edil no cumplió con sus obligaciones pese a que recibió la documentación, añadiendo que del acta de recepción definitiva de 11 de diciembre de 2018 y la intervención del Secretario de Obras Públicas, que si se firmó la recepción definitiva; en cuyo caso es cuestionable que afirme que no se conoce la misma, si el “Gobernador de la Subregión del Chaco” interviene en la entrega de la obra conforme se advierte en fotografía de fecha antes descrita; siendo que la obra concluyó el 9 de agosto de 2018; y, 4) Ratificada la acción de cumplimiento pide el establecimiento de medidas cautelares señalando que la UAJMS depende de esos recursos para autofinanciar sus facultades, indicando que se estaría violando el derecho a la educación además que si la empresa -contratista- no recibe ese dinero, deberán pagarle en juicio por intereses, multas, daños y perjuicios por el impago de su deuda.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

José Antonio Quecaña Quispe, Ejecutivo Regional Transitorio del Gobierno Autónomo Regional del Chaco, apersonándose por memorial de fs. 151 y vta., presentó documentación y en audiencia, a través de sus representantes, solicitó que dicha acción de cumplimiento sea denegada, manifestando lo siguiente: i) Respecto a las leyes 3380 y 3860, indican que no desconocerán las mismas; sin embargo, dichas leyes no son específicas, puesto que a través de las mismas se mandó a ambas partes, tanto la UAJMS como el Gobierno Autónomo Regional del Chaco del departamento de Tarija a la suscripción de un convenio interinstitucional para la ejecución del proyecto del indicado Campus; de esa manera se suscribió el mencionado convenio entre ambas entidades que data del 6 de marzo de 2013, el cual establece deberes y obligaciones de ambas partes para su efectivo cumplimiento en sus cláusulas sexta y séptima; ii) De la documental que presenta la UAJMS se puede evidenciar que no existe la planilla de cierre de la obra, ni de conciliación de saldos; por lo que, al no existir la indicada planilla de cierre, que no les fue remitida, no podía tener por cerrado el proyecto, por lo cual el convenio aún continúa vigente dando lugar a que no sea exigible a la entidad edil, la trasferencia del monto alegado; iii) Como prueba, remitieron vía digital la Comunicación Interna “0072/2021” de parte de Franz Felipe Ajata Mena, Secretario Regional de Obras Públicas, Energía e Hidrocarburos del Gobierno Regional, quien informó que en ningún momento se hizo una conciliación de saldos o un cierre del proyecto por parte de la indicada Universidad hacia el Gobierno Autónomo Regional del Chaco; iv) La Universidad emitió nota de 16 de abril de 2019 solicitando la transferencia de recursos por Bs7.094,918.- (siete millones noventa y cuatro mil novecientos dieciocho bolivianos) que quieren hacer aparecer como si fuera lo que se adeudaría como parte final, pero contradictoriamente el 21 de noviembre del antedicho año, la referida Casa Superior de Estudios, mediante nota “335/2019” solicita que se le pague el monto final de Bs5.943.000.-, o sea dos millones menos; respecto a lo cual se tiene que no existe una conciliación específica de saldos que se haya efectuado con el mencionado Gobierno Autónomo Regional, por ello la existencia de distintos montos de pago exigidos por la Universidad, ello en razón a que no se cerró el proyecto; v) El 10 de diciembre de 2019, la Secretaría Regional de Obras Públicas de dicho ente edil, responde mediante comunicación interna “423/2019” a la Universidad mencionada, que hace la solicitud de desembolso de Bs5.943.000.-, en cuanto a la diferencia de montos requeridos y el que tienen en su registro financiero que les faltaría pagar, documento en el cual se informa de manera detallada las transferencias realizadas por el Gobierno Autónomo Regional del Chaco, hasta la UAJMS, quedando un monto y un saldo a transferir de 5.853.000.- (cinco millones ochocientos cincuenta y tres mil bolivianos) que difiere de la nota presentada por la misma Universidad, así como de la anterior nota que refería un monto de Bs7.094.000.- (siete millones noventa y cuatro mil bolivianos), por lo cual no puede atribuirse incumplimiento cuando existen esas diferencias y así como en los mismos saldos; vi) Considera que la acción de cumplimiento es improcedente debido a que faltan pasos administrativos que le corresponden a la UAJMS para efectuar la transferencia solicitada; si bien existen las dos leyes alegadas, también se tiene un convenio interinstitucional el cual establece de manera clara y precisa cuales son las obligaciones de cada una de las partes, encontrándose en su cláusula sexta lo referente a los desembolsos; asimismo, ese convenio establece las obligaciones de la Gobernación Regional, debiendo tomarse en cuenta que las transferencias enunciadas en las normas están sujetas a condiciones, y estas son presentar los documentos administrativos así como la disponibilidad financiera; vii) Entre las obligaciones que consideran que no fueron cumplidas, y por el que piden la improcedencia de la acción de cumplimiento, consiste en que la documentación que la Universidad dice haber presentado a través de nota Cite “229/2019”; sin embargo, de los registros y archivos de la entidad edil, no encontraron el mismo, por otro lado, la nota que presenta la parte accionante no cuenta con cargo de recepción de su entidad, de donde se infiere que la documentación que acompañaba a esa nota no llegó a su institución; viii) Considera que la obligación estipulada en la cláusula séptima numeral 8 del Convenio Interinstitucional no fue cumplida por cuanto es inexigible por la UAJMS a la entidad edil que realicen la transferencia sin el cumplimiento de esos requisitos administrativos; ix) No se puede aducir incumplimiento de las normas mencionadas y objetadas por parte de la Universidad, puesto que hicieron llegar el Informe Técnico “…N° 02/202…” (sic), en el que se consta un detalle de las cancelaciones que se hicieron a la citada universidad; también presentaron la Comunicación Interna 16/2021 de 1 de marzo, en el que el Secretario de Planificación les hizo conocer que en las gestiones 2017, 2018 y 2019 se realizó las programaciones de esos gastos conforme manda el Convenio para hacer efectivas las transferencias; sin embargo, el 2021 tuvieron un tropiezo de carácter administrativo e institucional, debido a que el Gobierno Departamental no les transfirió competencias en educación, salud, seguridad ciudadana entre otras para realizar programaciones; y, x) Respecto a la indicada diferencia de montos solicitados, existen obligaciones expresas dentro del convenio sobre los recursos a ser transferidos, a efectos de que sean utilizados única y exclusivamente en el pago de la construcción del proyecto, motivo por el que con esas diferencias no pueden cerrar el proyecto en los sistemas informáticos del Ministerio de Planificación del Desarrollo, y es en razón a la ausencia de un requisito administrativo que no se puede hacer la transferencia de recursos que por ley están obligados; a esto también invocan la cláusula octava respecto a la petición del monto solicitado en la acción así como el pago de daños y perjuicios, indicando también que existe una vía administrativa para hacer efectivo el cumplimiento de la norma que consiste en la remisión de planillas de cierre por parte de la universidad para que por su parte, se pueda hacer la programación y ejecución del gasto conforme a la Ley de Administración y Control Gubernamentales.

I.2.3. Intervención del representante del Ministerio Público

Miguel Tapia, representante del Ministerio Público, manifestó lo siguiente: a) A través de la acción de cumplimiento pide que se cumpla el Convenio Interinstitucional de 6 de marzo de 2013, documento que debe ser analizado para determinar la concurrencia o no del deber incumplido por parte del Gobierno Autónomo Regional del Chaco del departamento de Tarija; b) Las cláusulas referidas por los representantes del referido ente edil, deben ser analizadas para determinar si existió incumplimiento o no; y, c) Siendo que se solicita el pago de un monto determinado, al ser parte de erarios del Estado, para su desembolso debe encontrarse debidamente acreditado, con toda la documentación correspondiente, independientemente de que se trate de un proceso administrativo o no, siendo exigencias que se deben cumplir para justificar cualquier desembolso o transferencia que se determine en este caso conforme a convenio, por lo que se solicita analizar dichos aspectos debido a que el incumplimiento de esas cláusulas vendría a justificar lo alegado por la Universidad.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, constituida en Tribunal de garantías mediante Resolución 18/2021 de 2 de marzo, cursante de fs. 156 a 160 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) A través de la acción de cumplimiento se pretende el cumplimiento del Convenio Interinstitucional suscrito entre la UAJMS y el Gobierno Autónomo Regional del Chaco del indicado departamento, el mismo que si bien emerge de las leyes 3860 y 3380, no trata específicamente del objeto de las citadas normas, teniéndose asimismo que no corresponde a ese Tribunal de garantías debatir acerca del cumplimiento de dicho Convenio, debido a que no cuenta con calidad de Ley; 2) Del contenido de las leyes aducidas, se tiene que la parte accionante no demostró su incumplimiento pretendiendo sostener el debate en cuanto al cumplimiento del Convenio Interinstitucional, pero sin demostrar el incumplimiento de las leyes; 3) La autoridad accionada, si bien alegó falta de actos administrativos como causa de improcedencia, de igual manera pretendió debatir a través de esa acción que se habría cumplido con el referido Convenio, siendo que la Universidad fue quien incurrió en incumplimiento del mismo, dando lugar a que no se efectivice la suma adeudada la cual no estaría determinada específicamente; no obstante, debe considerarse que como requisito para la presente acción, el objeto de la Ley debe encontrarse debidamente delimitado y no admitir controversias, dudas o situaciones complejas, en especial que no exista dependencias o condicionantes, distinta situación sería si las leyes mencionadas indicaran imperativamente que el Gobierno Autónomo Regional del Chaco tenga la obligación de transferir un monto determinado a la Universidad y que no se hubiera realizado el mismo; 4) Conforme lo reconocen ambas partes, firmado el Convenio Interinstitucional, las cláusulas omitidas o evadidas por parte de cualquiera de las dos instituciones suscribientes no puede ser debatida a través de acción de cumplimiento por que no es finalidad de esta dicho objeto, ya que si las partes expresan inconformidades o se consideran perjudicadas, deben acudir a las vías que correspondan; 5) Para ordenar el cumplimiento de un deber omitido en la Constitución o la Ley, este debe encontrarse de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal, en dicho sentido, el deber al que hace referencia la Norma Suprema no es genérico, como el cumplimiento de la transferencia de recursos, o el financiamiento de la construcción del Campus Universitario lo que sí es genérico; y que eso, según la prueba presentada por la parte peticionante de tutela y reconocida por la autoridad accionada, se estableció en un convenio que no se habría completado o cumplido, lo cual no puede reclamarse a través de la presente acción tutelar; y, 6) En el presente caso existe controversia respecto a un monto no transferido, además se pretende responsabilizar al Gobierno Autónomo Regional del Chaco por los daños y perjuicios ocasionados, lo que no puede ser considerado en esta acción de cumplimiento, reiterando asimismo que no corresponde a través de la presente acción analizar el cumplimiento del indicado Convenio.

Por memorial presentado el 3 de marzo de 2021, los representantes de la UAJMS, peticionaron aclaración y complementación indicando lo siguiente: i) La resolución del Tribunal de garantías carece de fundamentación, motivación y congruencia toda vez que se indica que el objeto de la acción de cumplimiento consiste en garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal concreta sin condicionamientos cuando ésta sea omitida, pero posteriormente omite resolver lo peticionado y apartándose de su propio razonamiento deniega la tutela, y; ii) No se consideró la confesión y reconocimiento tácito en audiencia de la parte accionada, respecto a que con toda la documentación entregada por la Universidad y la obligación de cumplir las leyes 3380 y 3860 por cuanto, considerar que el análisis del Convenio obsta el cumplimiento de la ley resulta ser un exabrupto, por cuanto no se pueden entregar recursos de forma directa, sino por medio de herramientas administrativas como ser el convenio interinstitucional, desconociéndose que la ley se instrumenta.

Por Auto de 4 de marzo de 2021, pronunciándose sobre la antedicha petición, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija declaró no ha lugar a la misma manifestando que la acción de cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando es omitida por servidores públicos u órganos del Estado, pero de manera concreta y directa, no a través de convenios interinstitucionales cuyas cláusulas pactadas, debatidas o acordadas entre partes, por su propia naturaleza no pueden ser tutelados a través de esta acción; por lo que, la resolución emitida es congruente y no así contradictoria; asimismo, refirió que en los indicados razonamientos, no es factible considerar otros aspectos que no sean el cumplimiento de la Constitución y la Ley, entonces lo referente a la aludida confesión o reconocimiento tácito de documentos que probablemente como situaciones de hecho deben dilucidarse donde corresponda y no así ante ese Tribunal de garantías.