SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0689/2021-S3

La parte accionante identifica como normas incumplidas las Leyes 3380 de 17 de abril de 2006 y 3860 de 14 de mayo de 2008, toda vez que, habiendo suscrito el Convenio Interinstitucional de Financiamiento con el Gobierno Autónomo Regional del Chaco-Yacuiba del departamento de Tarija para la ejecución de la primera fase del proyecto para la “Construcción de Campus Universitario, Primera fase, Facultad de Ciencias Integradas Gran Chaco- Yacuiba-UAJMS”; dicha entidad autónoma incumplió con la transferencia oportuna de recursos requeridos para el pago a la empresa contratista, incumpliendo de esta forma con dicho convenio pese a que el mencionado proyecto cuenta con recepción definitiva.

En consecuencia, corresponde en revisión, determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

Respecto a la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, la
SCP 0147/2020-S3 de 17 de marzo, aplicando la finalidad y propósito de la norma procesal constitucional y recogiendo los entendimientos jurisprudenciales emitidos sobre esta acción tutelar, señala que: “El art. 134.I de la CPE, establece que la acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; conforme a ello, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que dicha acción de tutela tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando es omitida por servidores públicos u Órganos del Estado.

(…)

Así, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, haciendo referencia a la
SCP 0862/2012 de 20 de agosto, sostuvo que: ‘Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

(…)

Asimismo, tenemos entre otras características de esta acción constitucional que: a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público; y, f) Corresponde aclarar la
SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’

Dentro de la misma lógica de naturaleza jurídica y alcance protectivo, la
SCP 1191/2013 de 1 de agosto, señaló que: ‘…esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal’ .

En coherencia, la SCP 0498/2018-S1 de 12 de septiembre, refirió que: ‘…la acción de cumplimiento garantiza la materialización de la Constitución y la ley, y subyace en la protección de los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, resguardando de manera indirecta derechos y garantías constitucionales.

Por lo que, para que la acción de cumplimiento prospere exige:
1) Que la norma derive de un mandato específico y determinado;
2) Debe ser un deber vigente, cierto, claro e inobjetable para la autoridad a quien se reclama su cumplimiento, además de ser ineludible y de obligatorio cumplimiento e incondicional; y, 3) Se pruebe la renuncia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma constitucional o legal’” (las negrillas son nuestras).

Por otro lado, cabe precisar la distinción del objeto procesal que tutela la acción de cumplimiento con el ámbito de protección que opera en la acción de amparo constitucional; al respecto, la SCP 0065/2021-S3 de 29 de marzo invocando la precitada SCP 0147/2020-S3 de 17 de marzo precisó: «Respecto a la diferencia existente entre las acciones de cumplimiento y de amparo constitucional, la SCP 0152/2014-S1 de 5 de diciembre, reiterando los entendimiento contenidos en la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, sostuvo: “(…) la distinción entre las acciones de defensa citadas, deriva en que si bien ambas pueden determinar la desatención del deber omitido por una autoridad pública, previsto en la Norma Suprema o la ley; la acción de amparo constitucional se halla vinculada a la vulneración y protección de derechos subjetivos, lo que no sucede con la de cumplimiento. En ese sentido, el mencionado fallo constitucional plurinacional, citando a su vez, a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, precisó que: …'Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber
-constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos’”» (las negrillas corresponden al texto original).

III.2. Análisis del caso concreto

La parte accionante identifica como normas incumplidas las Leyes 3380 de 17 de abril de 2006 y 3860 de 14 de mayo de 2008, toda vez que, habiendo suscrito el Convenio Interinstitucional de Financiamiento con el Gobierno Autónomo Regional del Chaco-Yacuiba del departamento de Tarija, para la ejecución de la primera fase del proyecto para la “Construcción de Campus Universitario, Primera fase, Facultad de Ciencias Integradas Gran Chaco- Yacuiba-UAJMS”; dicha entidad autónoma incumplió con la transferencia oportuna de recursos requeridos para el pago a la empresa contratista, incumpliendo de esta forma con dicho convenio pese a que el indicado proyecto cuenta con recepción definitiva.

Sobre el cumplimiento de la Ley 3380 de 17 de abril de 2006, cabe señalar que dicha ley, en sus tres artículos, establece lo siguiente:

“ARTICULO 1.- Se declara de prioridad regional la construcción del ‘Campus Universitario’ o ciudadela Universitaria en la ciudad de Yacuiba, Primera Sección de la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija, dependiente de la Universidad Autónoma ‘Juan Misael Saracho’.

ARTICULO 2.- Para este efecto se autoriza a la Prefectura del Departamento de Tarija, a través de la Subprefectura de la Provincia Gran Chaco, financiar la compra de 10 hectáreas de terreno para la Universidad, la elaboración del proyecto del Campus Universitario y programar en su inversión el costo total de la infraestructura del Campus Universitario con cargo al 45% de las regalías hidrocarburíferas correspondientes a la Provincia Gran Chaco.

ARTICULO 3.- El Poder Ejecutivo y la Prefectura del Departamento de Tarija a través de la Subprefectura de la Provincia Gran Chaco, quedan encargadas del estricto cumplimiento y ejecución de la presente Ley”.

Por otra parte, respecto a la Ley 3860 de 14 de mayo de 2008, cuyo incumplimiento también se demanda, se advierte que la misma establece lo siguiente:

“Artículo 1° De conformidad al artículo 59, atribución 7ª de la Constitución Política del Estado y la Resolución Municipal N° 287/2007 de 12 de noviembre del año 2007, se autoriza al Gobierno Municipal de la ciudad de Yacuiba transferir, a título gratuito, un área de terreno, ubicado en la comunidad de Campo Grande, con una extensión superficial de 21 has. (Veintiún Hectáreas), con las siguientes colindancias: al Norte, con la propiedad de Juan Carlos Castillo Vacaflor y Yoshimia Patricia Castillo Vacaflor, al Sur, con la propiedad de Juan Carlos Castillo Vacaflor y Yoshimia Patricia Castillo Vacaflor; al Este, con el camino antiguo El Palmar; y al Oeste, con la carretera (Ruta 9) Villamontes a favor de la Universidad Autónoma ‘Juan Misael Saracho’ y con destino exclusivo a la construcción del Campus Universitario en la ciudad de Yacuiba, Primera Sección de la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija, tal como lo establece la Ley N° 3380, de fecha 17 de abril del año 2006.

Artículo 2° Se dispone el registro correspondiente del derecho propietario en la oficina respectiva de Derechos Reales a favor de la Universidad Autónoma ‘Juan Misael Saracho’, Facultad del Gran Chaco.

Artículo 3° Se dispone que la Prefectura del Departamento de Tarija, a través de la Subprefectura de la Provincia Gran Chaco, transfiera los recursos económicos programados en su presupuesto para la construcción del Campus Universitario establecido en la Ley N° 3380 a la Universidad Autónoma ‘Juan Misael Saracho’, para que sea ésta quien licite y adjudique conforme a normas, la construcción y supervisión de la obra”.

Al respecto, de los antecedentes adjuntos al expediente constitucional se evidencia que considerando el mandato de las referidas leyes, el entonces denominado Gobierno Autónomo Regional del Chaco-Yacuiba y la UAJMS suscribieron un Convenio Interinstitucional de Financiamiento, con el objeto de que dicha entidad autónoma transfiera a la indicada universidad, el monto de Bs48.679.561,00.- para la ejecución de la Primera Fase de la Infraestructura del Proyecto “Construcción de Campus Universitario, Primera fase, Facultad de Ciencias Integradas Gran Chaco- Yacuiba-UAJMS”, convenio que posteriormente fue aclarado respecto a la posible suscripción de contratos modificatorios (Conclusión II.1); es con cuyos antecedentes, previa licitación, la UAJMS adjudicó la ejecución del proyecto a la Empresa Constructora CABOPA SRL, suscribiéndose el respectivo contrato administrativo y ejecutándose el mismo hasta su recepción definitiva conforme Acta de 11 de diciembre de 2018 (Conclusiones II.2 y 3); por su parte, el Rector de la indicada Universidad, entendiendo que faltarían montos a ser transferidos por parte del ahora Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, solicitó que los mismos se hagan efectivos, petición efectuada mediante notas presentadas el 2 de diciembre de 2019 y 22 de febrero de 2021 (Conclusiones II.4 y 5).

En ese contexto, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, resulta pertinente enfatizar que el ámbito de protección de la acción de cumplimiento es garantizar la realización de un deber omitido, el cual tiene que encontrarse de manera expresa y específica en la norma constitucional o legal y que asimismo no se encuentre sujeta a discusión o interpretaciones disímiles sino dentro del marco de verificación normativa que muestre de forma meridiana e inequívoca una obligación jurídica de acción en cuanto a sus implicancias materiales; de la misma forma, resulta pertinente señalar que la improcedencia de esta acción se suscita cuando se demanda mediante la misma la aplicación de disposiciones legales o constitucionales, dentro de procesos administrativos o judiciales, debido a que el cumplimiento de las mismas por su naturaleza subjetiva debe ser exigido a las autoridades que imparten justicia en un determinado proceso judicial o administrativo pudiendo en su caso activar los medios de impugnación establecidos, e inclusive mediante las acciones constitucionales que tienen como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución Política del Estado, con el objeto de resguardar la supremacía de la norma constitucional.

En el caso concreto, se colige que, si bien la parte accionante alega el incumplimiento de las Leyes 3380 y 3860 por parte del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco; no obstante, debe considerarse que el cumplimiento de dicha normativa fue plasmado por las partes accionante y accionada en un Convenio Interinstitucional de Financiamiento y su respectiva Adenda, y en virtud a dicho advenimiento las parten asumieron acuerdos y compromisos recíprocos para el cumplimiento del objeto de las indicadas leyes. Al respecto, la parte impetrante de tutela enfatiza tanto en su acción de cumplimiento como en audiencia pública que, como Universidad cumplieron con lo acordado en el referido Convenio, la referida entidad edil la parte renuente a cumplir con el mismo así como lo establecido en las indicadas leyes, en cuyo contexto se tiene que lo traído a discusión mediante la presente acción de defensa radica implícitamente en dilucidar el incumplimiento o no de los términos o cláusulas del citado Convenio Interinstitucional de Financiamiento. Por otra parte, la UAJMS de manera expresa solicita en el petitorio de su acción de defensa que la justicia constitucional disponga el traspaso inmediato de Bs5.943.561,10.- a su favor; empero, en razón a lo convenido entre partes, dicho traspaso no depende del acatamiento a las Leyes 3380 y 3860, sino al cumplimiento del Convenio Interinstitucional de Financiamiento suscrito entre las mismas, el que a su vez, en su Cláusula Séptima establece requisitos y condicionamientos particulares para efectuar desembolsos por parte del Gobierno Autónomo Regional del Gran Chaco, aspectos cuyo cumplimiento o incumplimiento no corresponden ser valorados ni dilucidados por parte de la jurisdicción constitucional, mucho menos a través de la presente acción de defensa que por su naturaleza, como se refirió anteriormente, converge en garantizar la materialización de un deber omitido que debe encontrarse dispuesto de manera expresa y en forma específica en una normativa legal a efectos de precautelar el Estado de derecho, la seguridad jurídica y la supremacía constitucional, exigencia que en el presente caso de análisis no concurre con respecto a las leyes cuyo incumplimiento se alega por cuanto el objeto de esta acción de defensa consiste en determinar el incumplimiento de un Convenio por parte de una de las partes suscribientes, y en virtud a ello determinar el traspaso de montos específicos que serían emergentes de dicho advenimiento, situación que previamente requiere de un análisis y valoración de acuerdo a los términos y condiciones del mismo Convenio, pero que en los argumentos de la parte accionante, no implica el cumplimiento directo y particular de las leyes alegadas, motivo por el cual no se encuentra dentro de los alcances de la acción de cumplimiento, sino en una controversia sobre el acatamiento u observancia a un acuerdo entre las indicadas, ámbito en el cual amerita la denegatoria de tutela

Por consiguiente, no encontrándose la problemática planteada dentro del ámbito de protección, naturaleza jurídica, objeto y alcance de la acción de cumplimiento, corresponde denegar la tutela solicitada sin ingresar al examen de fondo.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.