SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0698/2021-S4

Los accionantes denuncian que la autoridad municipal demandada, incumplió con la previsión contenida en el art. 67.II de la LPA; toda vez que, al no haber emitido un pronunciamiento dentro del plazo máximo de noventa días que tenía para resolver el recurso jerárquico que interpusieron, impugnando la Resolución de Revocatoria que confirmó el rechazo de su solicitud de paralización del trámite administrativo de regularización de lote y de plano arquitectónico a nombre de Venancio Grageda Jaldín y la extensión de fotocopias legalizadas de dicho trámite, no dio curso a la aplicación del silencio administrativo positivo previsto en la norma incumplida, en mérito al cual debía quedar sin efecto las resoluciones objetadas y en consecuencia viabilizar su pedido.

En revisión, corresponde analizar si la situación planteada está dentro de los alcances de la acción de cumplimiento y en su caso, si la omisión de cumplimiento denunciada es evidente a objeto de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la CPE, señala que: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”. Por su parte el art. 64 del CPCo, refiere: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

En ese entendido la jurisprudencia constitucional en la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, señaló que: “El origen histórico de la acción de cumplimiento, parece encontrarse en el Derecho Romano con los interdictos romanos y en el Derecho Anglosajón, en el llamado Mandamus y en América Latina ya existen distintas modalidades similares (…).

En efecto la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, estableció que: ‘Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio essendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

(…)

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión’.

Asimismo, tenemos entre otras características de esta acción constitucional que: a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas son nuestras).

III.2. La acción de cumplimiento en procedimientos administrativos y causales de exclusión para su activación

Entre las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento previstas por el art. 66 del CPCo, está la contenida en el numeral 4, que señala que la referida acción de defensa, no procederá: “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”.

Sobre el particular, la SCP 1318/2014 de 30 de junio, desarrolló el siguiente entendimiento: “En el marco de la jurisprudencia desarrollada precedentemente, se deriva a su vez otro supuesto de no procedencia de la acción, emergente del hecho de que por la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento, es evidente que la misma no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen.

Así lo ha señalado ya en un caso concreto la SCP 2266/2013 de 16 de diciembre, que establece: '…la tutela se da a mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos pero no a situaciones como la presente en la que existen criterios divergentes conducentes a definir una pluralidad de aspectos (competencia, validez, atribuciones, etc.) que por su naturaleza corresponden al ámbito de control de legalidad e incluso pueden generar responsabilidades de diversa índole ello debido al incumplimiento que exige la acción de cumplimiento, debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia’” (negrillas agregadas).

Sobre el ámbito de protección de la acción de cumplimiento, en contraste con el de otras garantías constitucionales, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, sostuvo lo siguiente: “…el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa”.

En cuanto a la causal de improcedencia prevista en el art. 66.4 del CPCo, respecto a los casos tutelados por la acción de amparo constitucional, la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, citando a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció que: “Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

En el caso concreto, los accionantes denuncian que la autoridad municipal demandada, incumplió con la previsión contenida en el art. 67.II de la LPA; toda vez que, al no haber emitido un pronunciamiento dentro del plazo máximo de noventa días que tenía para resolver el recurso jerárquico que interpusieron, impugnando la Resolución de Revocatoria que confirmó el rechazo de su solicitud de paralización del trámite administrativo de regularización de lote y de plano arquitectónico a nombre de Venancio Grageda Jaldín y la extensión de fotocopias legalizadas de dicho trámite, no dio curso a la aplicación del silencio administrativo positivo previsto en la norma incumplida, en mérito al cual debían quedar sin efecto las resoluciones objetadas y en consecuencia viabilizar su pedido.

De los antecedentes que cursan en el expediente remitido en revisión se tiene que los accionantes solicitaron al Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, a través del Secretario Municipal de Atención de Servicio del Ciudadano, que se paralice o suspenda el trámite administrativo de regularización de lote sin aprobación previa y regularización de plano arquitectónico ingresado el 3 de septiembre de 2018 con el número 2018-21247, a nombre de Venancio Grageda Jaldín, indicando que esta persona falleció el 15 de septiembre de 1984 a los ochenta y un años de edad, (Conclusión II.1) mereciendo el Informe Cite D.C.E. 1996/19, efectuado por el Jefe del Departamento de Control de Edificaciones y por el Consultor en Línea, Profesional 1, Abogado 1, dirigido al Secretario Municipal de Servicios al Ciudadano, todos del citado Gobierno Autónomo Municipal; informe que fue notificado personalmente a Juan Dionisio Salvatierra Pozo el 4 de diciembre de dicho año; por el cual, se estableció que los solicitantes no acreditaron debidamente el derecho propietario del inmueble, cuyo trámite se pretende sea paralizado, como tampoco demostraron el inicio de acciones judiciales respecto al mismo; por lo que, no era viable dar curso a la suspensión de trámite impetrado y con relación al certificado de defunción presentado en copia simple por los solicitantes, no prueba que se hubieran producido alteraciones en documentación técnica o legal; por lo cual, ratificaron el rechazo expresado en el Informe Cite D.C.E. 1466/19, salvo que se emita orden judicial o fiscal para la paralización de trámite solicitada, misma que también deberá ser presentada para la emisión de las fotocopias legalizadas solicitadas; toda vez que, conforme dispone el art. 4 inc. m) de la LPA, si bien se garantiza la transparencia de las actuaciones administrativas, está limitada a los datos referente a la intimidad de las personas, a no ser que existan razones de interés público o así disponga expresamente la ley; además, de acuerdo a lo dispuesto por el Memorando 1141, se prohíbe expresamente brindar información privilegiada, confidencial de asuntos concernientes a la entidad, a instituciones públicas o personas particulares (Conclusión II.2); informe contra el cual interpusieron recurso de revocatoria mediante memorial presentado el 18 de diciembre de 2019, señalando que al haber sido notificados formalmente, consideran que se constituye en el pronunciamiento y el acto definitivo de rechazo a su pedido; mismo que fue resuelto por Resolución Administrativa Municipal M.P. 001/2020, emitida por el Secretario Municipal de Servicios al Ciudadano del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, confirmando en su integridad el informe impugnado, por lo que mediante memorial de 6 de marzo del mismo año, los accionantes interpusieron recurso jerárquico ante el Alcalde Municipal demandado, solicitando su revocatoria y en consecuencia se disponga la paralización del trámite 2018-21247 de Regularización Técnica de Lote y Edificación presentado supuestamente a nombre de Venancio Grageda Jaldín y se les otorgue las fotocopias de dicho trámite anteriormente impetradas (Conclusiones II.3, II.4. y II.5).

Finalmente, el 2 de febrero de 2021, los accionantes presentaron memorial dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, solicitando la aplicación de la previsión contenida en el art. 64 de la LPA, al haber transcurrido más de noventa días para la resolución del recurso jerárquico que interpusieron contra la Resolución Administrativa Municipal M.P. 001/2020, correspondiendo que se aplique el numeral II de la citada norma, se tenga por aceptado su recurso y revocado el acto impugnado; consecuentemente se ordene la paralización del trámite antes impetrado, así como la extensión de las fotocopias legalizadas del referido trámite (Conclusión II.6).

Conforme estableció la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.2 que precede, se tiene que la acción de cumplimiento de acuerdo a su naturaleza jurídica y a su objeto, no tiene entre sus alcances el conocimiento de actos administrativos y las divergencias que pudieran surgir de los mismos y tal como se estableció de los antecedentes referidos, el presunto incumplimiento de la norma contenida en el art. 64.II de la LPA que alegan los accionantes, emergen de la solicitud de paralización de un trámite administrativo que formularon ante el Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, en el que supuestamente el Alcalde de la referida entidad municipal incumplió lo establecido en dicho artículo, porque no hubiese aplicado el silencio administrativo positivo después de transcurridos más de noventa días de no haberse pronunciado resolviendo el recurso jerárquico que interpusieron, pretendiendo que se dé por revocada la Resolución Administrativa Municipal M.P. 001/2020 recurrida y consiguientemente se de curso a su solicitud de paralización de trámite y extensión de fotocopias legalizadas del mismo.

Por los antecedentes anotados, el caso en estudio se encuentra comprendido dentro de las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento; pues, por una parte, la problemática planteada se origina dentro de un procedimiento administrativo municipal; por lo que, no corresponde acudir con dicho propósito a la acción de cumplimiento dentro del referido trámite administrativo municipal; consiguientemente, el presunto incumplimiento alegado, no es susceptible de ser atendido a través de la presente acción de defensa, debiéndose denegar la tutela impetrada.

No obstante lo señalado, si los accionantes consideran que la no materialización del silencio administrativo positivo, cuyo cumplimiento reclaman, lesiona sus derechos y garantías, tienen la vía del amparo constitucional a efecto de conseguir su tutela.

Finalmente, con referencia a la conversión de la acción dispuesta por el Tribunal de garantías, para tutelar el derecho a la petición, bajo el argumento de tratarse de la vulneración del derecho a la petición de personas de la tercera edad que pertenecen a un grupo vulnerable, se advierte que la pretensión de los accionantes no está dirigida a lograr la protección de su derecho a la petición, sino a que se disponga la paralización del trámite de Regularización Técnica de Lote y Edificación, como efecto del silencio administrativo positivo invocado, por lo que el criterio de la Resolución objeto de revisión no es correcto.

Por lo anotado, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada en cuanto al derecho a la petición, no obró correctamente.