SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0709/2021-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 16 y 17 ambos de noviembre de 2020, cursantes de fs. 109 a 119; y, 124 la accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Se le inicio un proceso administrativo interno -mediante Resolución de Apertura de proceso Administrativo Interno- el 17 de julio de 2020 amparado en el Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001, por la supuesta contravención de “…ABANDONO DE FUNCIONES POR UN PERIODO DE TRES DÍAS HÁBILES CONSECUTIVOS…” (sic); mediante memorial de 23 del referido mes y año, solicitó la definición de su situación laboral; toda vez que, le restringieron su ingreso al Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del departamento de Potosí, bajo el argumento de habérsele instaurado el citado proceso, sin existir actuado alguno por parte de la Autoridad Sumariante que disponga una medida precautoria o resolución sancionatoria ejecutoriada, quien mediante proveído de 31 de julio de 2020, señaló: “…que por efecto de este posible hecho que pudiera tener efecto sobre su situación laboral el suscrito como autoridad sumariante no emitirá cualquier juicio de valor sobre este caso, que implica posiblemente a la ausencia en su fuente laboral y que el mismo es objeto del proceso administrativo…” (sic), providencia que no atendió el fondo de lo peticionado.

El 29 de igual mes y año, presentó sus pruebas de descargo con la finalidad de enervar el forzado proceso administrativo interno, omitiéndose por parte de la Autoridad Sumariante valorar la prueba por supuestamente haber vencido el plazo para su presentación; la encargada de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del citado departamento, presentó un informe sobre las planillas de sueldos de los meses de abril, mayo y junio, refiriendo que no se registra cancelación por no tener días trabajados; asimismo, hizo referencia a las bajas médicas presentadas la primera del 30 de enero al 26 de febrero de 2020, la segunda del 27 de febrero al 26 de marzo del mismo año, añadiendo que debía reincorporarse a su fuente laboral el 27 de marzo de 2020, y el Auto de inicio de proceso administrativo no dispuso en ninguna de sus consideraciones la notificación expresa a la encargada de RR.HH. en relación a su caso, generándole indefensión; el 10 de agosto de igual año, presentó prueba de reciente obtención como ser el Certificado Médico extendido por la Caja Nacional de Salud (CNS) el que señaló que tiene incapacidad temporal retroactiva.

A través de la Resolución Sumarial 01/2020 de 11 de agosto, se declaró la existencia de responsabilidad administrativa por abandono de funciones por un periodo superior de tres días hábiles consecutivos, porque debió reincorporarse el 27 de marzo del mismo año, Resolución que habría sido notificada el “12” del referido mes y año; la cual fue impugnada mediante recurso de revocatoria interpuesto el 17 de agosto de dicho año, que fue resuelto por proveído de 19 de agosto de similar año, en el que la Autoridad Sumariante se limitó a señalar que el recurso estaría presentado fuera de plazo, declarando la ejecutoria de la Resolución Sumarial 01/2020; a ese efecto, planteó el recurso jerárquico, que fue resuelto por Auto de 25 de agosto de 2020, en la que se determinó que el recurso jerárquico no se adecua a la normativa vigente, declarándolo inadmisible sin resolver el fondo de lo peticionado, razón por la que planteó la nulidad de obrados; empero, la Autoridad Sumariante se limitó a señalar que se encuentra ejecutoriada la aludida Resolución Sumarial 01/2020.

El proceso administrativo se desarrolló y concluyó de manera arbitraria e ilegal sin respetar el debido proceso, puesto que hasta antes del inicio del mismo no existió memorándum alguno de despido injustificado previsto por los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y 9 de su Decreto Reglamentario -Decreto Supremo (DS) 224 de 23 de agosto de 1943-, tomando en cuenta que el art. 1 de la Ley Nacional 321 de 20 de diciembre de 2012, incorpora al ámbito de la Ley General del Trabajo a los trabajadores que desempeñan funciones técnico operativo y administrativo en los Gobiernos Autónomos Municipales, por lo tanto el proceso administrativo se encuentra con vicios de nulidad, máxime si la Resolución Sumarial 01/2020 no establece una sanción expresa de destitución o despido por causa justificable, conforme dispone el art. 18 del DS 26237.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación, valoración probatoria, a la defensa, a ser oído y juzgado previo a cualquier sanción y congruencia, citando al efecto los arts. 115, 116 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: la nulidad del proceso administrativo interno hasta la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Interno de 17 de julio de 2020, la restitución a su cargo de origen como Técnica de Zoonosis del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del departamento de Potosí con todos los derechos que la ley le otorga.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 20 de noviembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 638 a 648 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar y ampliándolo refirió que: a) La Resolución Sumarial 01/2020, enuncia las pruebas de cargo y descargo; sin embargo, no fundamenta con mediana precisión cuál la norma administrativa que se habría infringido, como establece el principio de tipicidad y reserva legal previsto en el art. 14 del DS 26237, la Autoridad Sumariante debió determinar las responsabilidades administrativas por la función pública que debe regirse en normas especiales y no genéricas, que determinan una sanción y un procedimiento de acuerdo al art. 12 del citado Decreto; b) La indicada Resolución Sumarial no determinó cuál es la responsabilidad administrativa por el supuesto abandono de funciones, menos estableció qué tipo de sanción debe cumplir, no especificó si debe cumplir amonestación suspensión o en el peor de los casos la destitución; observación que tampoco fue corregida por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) lesionándose el debido proceso; c) La Autoridad Sumariante no valoró las pruebas de descargo aportadas, específicamente la Resolución BM-0618/2020 -no indica fecha- emitida por una comisión médica que estableció la incapacidad temporal retroactiva de su persona, con la cual justificó su ausencia laboral del 27 de marzo al 22 de abril de 2020, no se valoró el impedimento legal de fuerza mayor como consecuencia de la emisión del DS 4222 de 20 de abril de 2020 respecto a la cuarentena rígida, la certificación emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, así como el pronunciamiento de los DDSS 4199 y 4200 de 21 y 25 de marzo de 2020 que disponían la suspensión de actividades laborales a nivel nacional; en consecuencia, no se podía considerar días hábiles o plazos administrativos laborales por la pandemia por COVID-19; d) La Ley General del Trabajo ampara a todas aquellas personas que trabajan como técnicos operadores y/o administrativos y su cargo era de Técnica de Zoonosis y no podía ser objeto de despido o destitución por causa legalmente justificada, extremos que no se advierte en la Resolución Sancionatoria y la Resolución Jerárquica emitida por la MAE, pues omitieron valorar las pruebas de descargo presentadas; e) La Autoridad Sumariante al emitir el Auto de inicio de proceso administrativo interno, debió acompañar la prueba pre constituida identificando al responsable de la contravención y circunstancias que fueron cometidas y no realizar un proceso de oficio, únicamente se limitaron a iniciar el proceso con base en una opinión legal de 8 de marzo de 2020 y el informe de la Unidad de RRR.HH, sin hacerle conocer la prueba pre constituida, lesionando su derecho a la defensa y a la presunción de inocencia, y al no haberla dejado ingresar a su fuente laboral se la obliga a cumplir una condena anticipada, pues en ese momento no existía una resolución definitiva; y, f) La MAE omitió revisar las irregularidades en las que incurrió la Autoridad Sumariante durante el transcurso del proceso administrativo interno, no reparó los derechos conculcados, finalmente la “Ley 1306” establece que entidades públicas no pueden destituir ni tampoco realizar cualquier acto que culmine una labor de trabajo dentro de los Gobiernos Autónomos Municipales dos meses después de la cuarentena rígida exceptuando los de libre nombramiento.

Con el uso de la palabra la impetrante de tutela manifestó que su baja médica era hasta el 27 de marzo de 2020, pero tenía una cita médica el 17 del referido mes y año en la ciudad de Cochabamba para el inicio de su fisioterapia, y por la pandemia del COVID-19 se quedó varada en esa ciudad, realizando su trámite para poder volver a Villazón el 22 de abril de igual año, aspecto que no se tomó en cuenta, más al contrario el Alcalde le indicó que ya no trabajaba en la institución, fue amenazada y no la dejaron ingresar a su fuente laboral por instrucción superior, no se tomó en cuenta que su persona mantiene a su familia al ser madre soltera.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Jorge Fernando Acho Chungara, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del departamento de Potosí, remitió informe escrito de 19 de noviembre de 2020, cursante de fs. 314 a 317 vta., mediante el que solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos: 1) La accionante ya planteó una anterior acción de amparo constitucional, solicitando su reincorporación a su fuente de trabajo, el pago de sus sueldos devengados; y, se dio cumplimiento a la resolución emitida, comunicando al Juez de garantías que se encontraba en trámite el proceso administrativo interno instaurado contra Noelia Mildred Maíz Choque y hoy vuelve a plantear un nuevo amparo constitucional con el mismo petitorio y los mismos sujetos procesales, existiendo identidad de objeto, sujeto y causa, por lo que sería improcedente la presente acción de defensa; 2) Existe una opinión legal de 18 de mayo de 2020, ante la consulta de la entonces funcionaria de RR.HH. Gisela Montesinos, informe que refirió que se produjo un abandono de funciones por la impetrante de tutela; además, del informe de RR.HH. que dieron lugar al inicio del proceso administrativo interno; 3) Conforme el Estatuto del Funcionario Público en su art. 41 inc. f) señala que: “Abandono de funciones por un periodo de tres días hábiles consecutivos, o seis discontinuos, en un mes, no debidamente justificados”; la servidora pública desde el 26 de marzo de igual año, que culminó su baja médica hasta la emisión de la opinión legal de 18 de mayo de igual año, transcurrieron treinta y cinco días de no presentar justificación válida alguna; 4) No se puede alegar discapacidad, pues para ello se debe cumplir con los requisitos establecidos en el DS 27477 de 6 de mayo de 2004, debiendo -para que una persona con discapacidad goce de inamovilidad funcionaria- acreditar la declaratoria de invalidez a través del Certificado Único de Discapacidad (CUD) otorgado por el establecimiento de salud, requisito que no presentó la impetrante de tutela; y, 5) Las Leyes Autonómicas Municipales obligan al funcionario municipal a realizar trabajos en este tiempo de pandemia por COVID-19 y toda disposición que se emana por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del departamento de Potosí, en el marco de la Autonomía Municipal son de estricto y fiel cumplimiento.

Oscar Fernando Farfán Borda, Asesor Jurídico del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del departamento de Potosí, en audiencia refirió que: i) Se inició el proceso administrativo interno en mérito a los informes de asesoría legal y de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del departamento indicado, que establecieron la existencia de abandono de funciones laborales, mismos que están como pruebas de cargo; ii) La opinión legal emitió un criterio y análisis de la normativa haciendo una descripción de los decretos pronunciados por el gobierno central y la normativa propia del municipio; evidentemente todo el personal acató la cuarentena pero el Municipio nunca dejó de trabajar porque tenían que cumplir con sus funciones de protección a la población con las cámaras y manejo de los equipos de bioseguridad para todas las personas; no se atendió al público pero el personal siguió trabajando a puertas cerradas; iii) En el proceso administrativo interno la accionante presentó sus pruebas de descargo que fueron analizadas, valoradas y verificaron si evidentemente existió el abandono de funciones, así el informe de RR.HH. determinó que la impetrante de tutela desde el 30 de enero de 2020 ya no asistió a su fuente laboral, dando a conocer la presentación de dos bajas médicas del 30 de ese mes al 26 de febrero y otra del 27 de febrero al 26 de marzo, ambas de 2020, son los justificativos por los cuales se ausentó legalmente por cincuenta y siete días consecutivos; iv) Una vez concluida la etapa preparatoria, la peticionante de tutela presentó pruebas de reciente obtención considerándola una literal válida, observándose que la certificación presentada estaba firmada por una trabajadora social y no por las autoridades regionales competentes, dando a entender que no se hubiera autorizado o aceptado la baja médica retroactiva, prueba que fue valorada en su momento, asimismo, dicha certificación hizo alusión a que se encuentra pendiente el trámite de la baja que pudo o no ser autorizada, con esas consideraciones y los informes de Asesoría Legal y de RR.HH., se emitió la Resolución Sumarial 01/2020, en la que se verificó el abandono de funciones por más de tres días consecutivos, todo el proceso sumario cumplió con los plazos establecidos en el DS 26237; v) La Resolución Sumarial 01/2020, fue notificada el “11” de agosto de 2020 y la demandante de tutela tenia los días 12, 13 y 14 de agosto de ese año, para impugnar mediante el recurso de revocatoria; empero, lo hizo el 17 cuando ya había vencido el plazo de los tres días previstos en el art. 22 del DS 26237, por lo que declaró ejecutoriada la Resolución emitida, no existiendo lesión a los derecho invocados; y, vi) El abogado de la accionante hizo alusión a la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 -Ley que incorpora a trabajadores asalariados de los Gobiernos Autónomos Municipales a la Ley General del Trabajo-, que indica que los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen sus funciones en los servicios manuales, técnicos operador u administrativos; sin embargo, no indica que rige para los gobiernos municipales de las capitales de departamento, estableciendo claramente que los gobiernos municipales que no se encuentran contemplados en esa normativa, serán incorporados de manera paulatina al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo cuando su población alcance un total de doscientos cincuenta mil habitantes y Villazón no tiene esa cantidad de población por lo que no puede ser vinculada la citada Ley.

I.2.3. Resolución

El Juez Público de la Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Villazón del departamento de Potosí, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 04/2020 de 20 de noviembre, cursante de fs. 649 a 656 vta., denegó la tutela impetrada, determinación asumida con los siguientes fundamentos: a) No se observa lesión al debido proceso, puesto que la accionante no señaló domicilio procesal a efectos de su notificación, pese a que se le comunicó que este sería la oficina de la Autoridad Sumariante; todos los actuados fueron notificados en la respectiva oficina a la cual la impetrante de tutela tenía la obligación de asistir a efectos de tener conocimiento sobre los actuados realizados como ser la emisión de la Resolución Sumarial 01/2020 en la que se dispuso su despido y que le fue notificada el 11 de agosto de 2020; b) Realizando el cómputo del plazo conforme establece el art. 22 del DS 26237, la peticionante de tutela tenía tres días para impugnar la Resolución Sumarial 01/2020, vale decir 12, 13 y 14 de agosto de similar año, y conforme cursa en obrados el 17 del referido mes y año, presentó el recurso de revocatoria de forma extemporánea; consecuentemente, su derecho a la impugnación habría precluido; toda vez que, los plazos procesales son de cumplimiento obligatorio y en ese lapso la demandante de tutela tácitamente habría aceptado la citada Resolución Sumarial; y, c) Más allá de los hechos denunciados la accionante, no hizo prevalecer su derecho de impugnación en su debido momento a tiempo de ser notificada con la señalada Resolución Sumarial 01/2020.

El abogado de la parte accionante solicitó complementación y enmienda a la Resolución 04/2020, manifestando que según el legajo se habría notificado a la impetrante de tutela el 11 de agosto de 2020; sin embargo, las notificaciones deben ser personales conforme establece el ordenamiento jurídico y la notificación por el sistema de mensajería WhatsApp no sería un medio electrónico por el que, la Alcaldía o los dependientes del Gobierno Autónomo Municipal de Villazón del indicado departamento, hayan habilitado como notificación legal; la accionante se apersonó a la oficina de la Autoridad Sumariante el 12 del referido mes y año, y ahí se le notificó de manera personal y es dicha diligencia la que debe ser tomada en cuenta.

El Juez de garantías, refirió que evidentemente en algunas materias especialmente en lo penal la notificación es personalísima; sin embargo, de los antecedentes se tiene que con anterioridad se hizo conocer a la demandante de tutela que, el domicilio procesal seria la oficina de la Autoridad Sumariante, en la cual se publicaría todos los actuados procesales y fue aceptado por la parte administrada, por ello incluso respondió y presentó sus pruebas de descargo dentro del término legal, motivo por el cual, en ningún momento se dejó en indefensión y mucho menos se lesionó sus derechos constitucionales, por lo que ratificó la resolución dictada.