SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0767/2021-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la petición, a la salud, a la vida y a la salud ocupacional, indicando que en su condición de odontóloga institucionalizada, las autoridades ahora accionadas, no dieron cumplimiento a los informes médicos y legales que recomendaban su traslado por salud al padecer hipertensión arterial sistémica relacionada con la altura, artrosis de la rodilla izquierda, síndrome vertiginoso y ansioso, a un centro de salud que se encuentre igual o menor a 2 500 m sobre el nivel del mar y cerca de un hospital de tercer nivel para su atención, no habiendo de la misma manera, dado respuesta a todas las solicitudes de traslado por motivos de salud.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Del contenido esencial del derecho de petición y de los presupuestos para su tutela

Al respecto la SCP 0427/2020-S3 de 14 de agosto, señaló que: «…aludiendo la SCP 1249/2013 de 1 de agosto, reiteradora de la línea jurisprudencial realizada por la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, sobre el contenido esencial de derecho a la petición, indicó: “…la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, haciendo una sistematización de la línea jurisprudencial, ha expresado lo siguiente: ‘…Este derecho se encuentra mucho más desarrollado en el art. 24 de la actual Constitución Política del Estado (CPE), cuando sostiene que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario'.

Conforme a la norma constitucional, el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades en la presentación de la petición, pues sólo se requiere la identificación del peticionario. En cuanto a su contenido esencial, la Constitución hace referencia a una respuesta formal y pronta, entendiéndose que ésta, entonces debe ser escrita, dando una respuesta material a lo solicitado ya sea en sentido positivo o negativo, dentro de plazos previstos en las normas aplicables o, a falta de éstas, en términos breves, razonables.

Así recordó el entendimiento contenido en las SSCC 0981/2001-R y 0776/2002-R, entre otras, que establecieron que ‘el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa’.

(…)

De otro lado, también debe recordarse que dentro del contenido esencial de este derecho se encuentra la obligación por parte de las autoridades y servidores públicos de comunicar al peticionante la respuesta a la petición. Así lo estableció la SC 0843/2002-R de 19 de julio, al determinar: ‘…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley’, porque «…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley» según razonaron las SSCC 1541/2002-R y 1121/2003-R.

Finalmente, la citada SC 119/2011-R, al referirse a los requisitos para que se otorgue la tutela por lesión al derecho de petición, recordó que: ‘…la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, sistematizó los criterios señalados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, conforme al siguiente texto: «…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión»’.

A este respecto, la indicada Sentencia Constitucional puntualizo que: ‘La jurisprudencia citada precedentemente fue modulada a partir del nuevo contenido del derecho de petición, conforme a la SC 1995/2010-R de 26 de octubre, que establece que: «…a la luz de la Constitución vigente, y conforme a lo expresado, corresponde modular la jurisprudencia citada precedentemente, pues actualmente, el primer requisito señalado por dicha Sentencia, es decir, la formulación de una solicitud en forma escrita no es exigible, pues la Constitución expresamente establece que la petición puede ser escrita u oral.

Con relación al segundo requisito que establece que la solicitud debe ser presentada ante autoridad competente o pertinente, se debe precisar que ésta no es una exigencia del derecho de petición, pues aun cuando la solicitud se presente ante una autoridad incompetente, ésta tiene la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando, en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; conclusión a la que se arriba por el carácter informal del derecho a la petición contenido en la Constitución Política del Estado, que exige como único requisito la identificación del peticionario, y en la necesidad que el ciudadano, encuentre respuesta y orientación respecto a su solicitud (…)».

Respecto al tercer requisito, el mismo es compatible con el texto de la Constitución vigente, pues sólo si en un plazo razonable, o en el plazo previsto por las normas legales -si existiese- no se ha dado respuesta a la solicitud se tendrá por lesionado el derecho a la petición (…).

Finalmente, el cuarto requisito, referido a que el peticionante debe haber reclamado una respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida, corresponde señalar que dicho requisito es exigible cuando dichos medios de impugnación estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico con dicho objetivo, es decir, resguardar el derecho de petición; a contrario sensu, no será exigible cuando no existan esos medios (…).

Consecuentemente, para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: 1. La existencia de una petición oral o escrita; 2. La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y 3. La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición’”».

III.2. Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos a la petición, a la salud, a la vida y a la salud ocupacional, indicando que en su condición de odontóloga institucionalizada, las autoridades ahora accionadas, no dieron cumplimiento a los informes médicos y legales que recomendaban su traslado por salud al padecer hipertensión arterial sistémica relacionada con la altura, artrosis de la rodilla izquierda, síndrome vertiginoso y ansioso, a un centro de salud que se encuentre igual o menor a 2 500 m sobre el nivel del mar y cerca de un hospital de tercer nivel para su atención, no habiendo de la misma manera, dado respuesta a todas las solicitudes de traslado por motivos de salud.

Sobre el derecho de petición

Conforme a los datos del proceso y lo aseverado por la peticionante de tutela, las solicitudes de traslado a un centro médico por debajo de los
2 500 m sobre el nivel del mar por razones de salud, datan del 11 de mayo de 2015, habiendo realizado varias reiteraciones hasta el 17 de abril de 2019; pedidos respecto a los cuales no corresponde realizar ningún análisis bajo el principio de inmediatez; toda vez que, siendo que la tutela de protección de derechos y garantías constitucionales a través de la acción de amparo constitucional es pronta y oportuna, ante supuestas vulneraciones a sus derechos pudo acudir al no encontrar respuesta a sus solicitudes de traslado directamente al amparo constitucional y no dejar transcurrir tiempos prolongados; por lo que, todos los actos realizados por la accionante así como las respuestas o la ausencia de estas, no podrán ser consideradas por no haber activado dentro del plazo previsto por ley la protección de sus derechos.

Realizada dicha aclaración, cabe indicar que la impetrante de tutela, entre otros derechos, menciona como lesionado su derecho a la petición, debido a que las autoridades ahora accionadas no respondieron a su pedido de traslado, así como no cumplieron con los informes médicos y jurídicos emitidos por el mismo SEDES de Cochabamba, que recomendaba que se proceda a un cambio de lugar de trabajo que se encuentre a no más de
2 500 m sobre el nivel del mar; es así que por memorial presentado el 16 de junio de 2020, la ahora peticionante de tutela, puso en conocimiento de Yercin Mamani Ortíz, Director del SEDES de Cochabamba, que la nueva transferencia con el mismo ítem del Centro de Salud Japo al Centro de Salud Ramadas, en cuya localidad hace más de cinco años ya se le diagnosticó su delicado y crónico estado de salud donde se recomendó su traslado urgente por riesgo de vida cerca de un hospital de tercer nivel, atentaría contra su vida y salud al no haberse dado cumplimiento no sólo con los informes médicos sino también a las recomendaciones por razones de salud y riesgo de vida, solicitud que mereció CITE:ODONTO/SEDES/099/2020 de 3 de septiembre, emitida por Iván Campos Pardo, Responsable Departamental de Gestión de Salud Oral del SEDES de Cochabamba, quien hizo conocer a la accionante que conforme al Informe del Coordinador de la Red XII Tapacarí, el Centro de Salud Coracaba no contaría con el servicio de odontología ni ambientes y tampoco equipamiento, habiéndose realizado el 27 de agosto una visita a dicha población, confirmándose la inexistencia de un consultorio odontológico, además el Coordinador expuso que la asignación de un odontólogo que reemplace su cargo en el Centro de Salud Ramadas, y por razones de emergencia Sanitaria como la cantidad de población, no existiría posibilidad de realizar la asignación de personal odontológico, exponiendo por ello que sería improcedente su cambio por el momento; nótese al respecto, que si bien la respuesta emitida resulta no ser positiva a los intereses de la impetrante de tutela, conforme al lineamiento jurisprudencial, el derecho de petición se encuentra lesionado ante la ausencia de un pronunciamiento por parte de la autoridad a la cual se impetra algo; es decir, que no siempre dicho pronunciamiento debe ser positivo, puesto que también puede ser negativo, no pudiendo considerarse como lesionado ese derecho ante una respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud; asimismo, se evidencia que mediante nota presentada el 15 de septiembre de 2020 dirigida al Director Técnico del SEDES de Cochabamba y otro, la peticionante de tutela solicitó cambio de lugar de trabajo por enfermedad, señalando que se encuentra prestando servicios profesionales en el área rural del municipio de Tapacarí desde hace más de quince años y durante los últimos cinco años su persona padece de hipertensión arterial, por lo que desde ese tiempo viene solicitando cambio de lugar de trabajo en base a la recomendación por medicina laboral de la Caja de Salud CORDES Cochabamba, en el que se recomienda que debe ser reubicada en un puesto médico odontológico cerca de un hospital de tercer nivel; asimismo, indicó que se encontraría desempeñando funciones en un centro de salud de primer nivel de atención en la localidad de Ramadas del municipio de Tapacarí; Nota que suscitó que el coaccionado Raúl Arce García, emita el CITE: CI/RRHH/254/2020 de 1 de octubre, haciendo conocer a la accionante que de acuerdo al informe legal se procedió con su transferencia como odontóloga en el Centro de Salud Ramadas, con el mismo Ítem 40041 IDH, pero contra esa determinación realizó representación; asimismo, le indicó que se cuenta con un Manual de Procedimientos Técnicos para la Asignación, Remuneración y Evaluación de Servicios Personales del Programa de Apoyo a Salud-Ítems, que norma todo sobre los ítems IDH y de acuerdo a ese manual el ítem de la impetrante de tutela estaría territorializado conforme a la “Resolución Prefectural 612/2005”; por lo que, en ese sentido estarían a la espera de contar con un ítem acéfalo para poder transferirla a otro establecimiento de salud, conforme a las recomendaciones vertidas por la Unidad Jurídica del SEDES, pero con el cuidado de no vulnerar lo establecido en la normativa vigente, para evitar observaciones posteriores y responsabilidad por la función pública.

De lo relacionado precedentemente, resulta evidente que las solicitudes efectuadas de manera reiterada por la peticionante de tutela merecieron una respuesta por parte del SEDES de Cochabamba, no siendo cierta la aseveración de que no se hubiera emitido pronunciamiento alguno sobre su pedido de cambio, puesto que si bien se adjuntaron informes jurídicos y médicos que recomendaban su traslado por salud a un lugar más bajo al cual se encontraba trabajando y respecto a los cuales se alega que no hubieran sido acatados por los accionados; en ese sentido, cabe aclarar que los informes en general son opiniones relacionadas a ciertos aspectos, lo cuales no pueden ser considerados como opiniones vertidas por la MAE de una entidad, pudiendo ésta apartarse de lo recomendado; por otro lado, la acción de amparo constitucional no es una vía a través de la cual se pretenda hacer cumplir determinaciones administrativas o judiciales, al encontrarse fuera de su ámbito de protección, máxime si el cumplimiento de cualquier determinación se encuentra bajo la facultad y competencia de la autoridad que la pronunció, debiendo ser quien la haga cumplir.

Por todo lo señalado, no se advierte la vulneración del derecho a la petición de la accionante; por lo que, se deniega la tutela en cuanto a dicho derecho.

En relación a los derechos a la salud, a la vida y a la salud ocupacional

La impetrante de tutela en la presente acción de defensa, alega que la falta de traslado a un lugar de trabajo que se encuentre a los 2 500 m sobre el nivel del mar, afectaría sus derechos a la salud, a la vida y a la salud ocupacional; al respecto y en coherencia con las pruebas que fueron arrimadas al expediente, se advierte que el Director Técnico a.i. y el Responsable de la Sub Unidad de RR.HH., ambos del SEDES de Cochabamba, emitieron el Memorándum 0002599 de 27 de mayo
de 2020; a través del cual, se hizo conocer a la peticionante de tutela que a partir de esa fecha fue transferida y se le asignó para desempeñar sus funciones como Odontóloga en el Centro de Salud Ramadas, perteneciente a la Red de Servicios de Salud Tapacarí (R-12), dependiente del SEDES de Cochabamba, quien luego de haber asumido dichas funciones, efectuó la representación de ese cambio el 16 de junio de 2020, señalando que la nueva transferencia con el mismo ítem del Centro de Salud Japo al Centro de Salud Ramadas, atentaría contra su vida y salud al no haberse dado cumplimiento no sólo con los informes médicos sino también a las recomendaciones por razones de salud y riesgo de vida; lo que suscitó que el SEDES de Cochabamba, mediante CITE: ODONTO/SEDES/099/2020, comunica a la accionante que -conforme al informe del Coordinador de la Red XII Tapacarí-, el Centro de Salud Coracaba no contaría con el Servicio de Odontología, ni ambientes ni equipamiento, habiéndose realizado el “27 de agosto” una visita a dicha población, se confirmó la inexistencia de un consultorio odontológico, además el Coordinador expuso la asignación de un odontólogo que reemplace su cargo en el Centro de Salud Ramadas y por razones de emergencia sanitaria como la cantidad de población, no existiría posibilidad de realizar la asignación de personal odontológico, exponiendo por ello que sería improcedente su cambio por el momento; posteriormente, la peticionante de tutela el 15 de septiembre de 2020, volvió a requerir cambio de lugar de trabajo por enfermedad, señalando que se encontraría prestando servicios profesionales en el área rural del municipio de Tapacarí desde hace más de quince años de servicio y durante los últimos cinco años su persona padece de hipertensión arterial; por lo que, desde ese tiempo viene solicitando cambio de lugar de trabajo en base a la recomendación por medicina laboral de la Caja de Salud CORDES Cochabamba, en el que se recomienda que debe ser reubicada en un puesto médico odontológico cerca de un hospital de tercer nivel; indicando igualmente, que estaría desempeñando funciones en un centro de salud de primer nivel de atención en la localidad de Ramadas del municipio de Tapacarí.

Conforme a lo señalado, se evidencia que el SEDES de Cochabamba, precautelando la salud de la peticionante de tutela, procedió a su transferencia al Centro de Salud Ramadas, perteneciente a la Red de Servicios de Salud Tapacarí (R-12), habiendo ella misma aceptado de manera expresa que lo que se reclamaba ya no era la altura del lugar, el cual de acuerdo al Informe Técnico del Área Odontológica de la Red XII Tapacarí de 18 de noviembre de 2020, emitido por el Coordinador de esa área dirigido al Responsable Departamental de Gestión de Salud Oral del SEDES, el establecimiento de salud con odontología en Ramadas se encontraría a una altitud de 2 650 m sobre el nivel del mar y a 37 Km de la ciudad de Cochabamba (conclusión II.15); sino que lo que reclamaba era que debieron transferirla a un hospital de tercer nivel, de donde se constata que la situación laboral que afectaba su salud, vida y salud ocupacional fue modificada de manera positiva trasladándola a un nosocomio de esa misma red, que está a una altitud más baja a la que se encontraba en el Centro de Salud Japo, lo cual como ya se dijo, fue aceptado por la accionante, reclamándose solamente que no estuviera en o cerca de un hospital de tercer nivel, conforme indicaron los informes médicos relacionados a sus patologías.

Asimismo, se evidencia que dicho reclamo mereció el CITE: CI/RRHH/254/2020, emitido por Raúl Arce García, Responsable de la Sub Unidad de RR.HH. del SEDES de Cochabamba, quien hizo conocer a la impetrante de tutela que se cuenta con un Manual de Procedimientos Técnicos para la Asignación, Remuneración y Evaluación de Servicios Personales del Programa de Apoyo a Salud-Ítems, que normaría todo sobre los ítems IDH y de acuerdo a ese manual el ítem de la peticionante de tutela estaría territorializado conforme a la “Resolución Prefectural 612/2005”; por lo que, en ese sentido estarían a la espera de contar con un ítem acéfalo para poder transferirla a otro establecimiento de salud, conforme a las recomendaciones vertidas por la Unidad Jurídica del SEDES, pero con el cuidado de no vulnerar lo establecido en la normativa vigente, para evitar observaciones posteriores y responsabilidad por la función pública; al respecto, corresponde indicar que el SEDES de Cochabamba, además de haber dado respuesta a todas las solicitudes de la accionante, igualmente mejoró la situación laboral de la prenombrada al haber procedido a su traslado a otro centro de salud, ya no siendo la altitud en la que se encuentra el Centro de Salud Ramadas, una causa que pueda producir afectación a la vida y salud de la impetrante de tutela; además, dejándose abierta la posibilidad de procederse a otro traslado cerca de un centro hospitalario de tercer nivel, justificando que ello será viable conforme a las normas que rigen los centros de salud en cuanto a temas de personal institucionalizado; consecuentemente y por todo lo señalado, resulta inviable la concesión de la presente acción de amparo constitucional, debiendo denegarse la tutela solicitada por la peticionante de tutela, al no advertirse vulneración a los derechos ahora invocados en la presente acción de defensa.

Finalmente, cabe aclarar que una de las características de la acción de amparo constitucional es el principio de subsidiariedad, que implica la activación de la misma ante la ausencia de otros medios o vías ordinarias para la reparación inmediata y efectiva de los derechos y garantías vulnerados y desconocidos por actos u omisiones ilegales o indebidos; sin embargo, dicho principio tiene excepciones, siendo uno de ellos la restricción o supresión de derechos que se encuentren vinculados y comprometidos con la vida y la salud, así ya lo razonó la SC 1649/2011-R de 21 de octubre, al señalar que: “…es aplicable la excepción al principio de subsidiariedad toda vez que se está demandado la vulneración de los derechos a la vida y la salud, que constituyen los bienes jurídicos más importantes de cuantos consagra el orden constitucional y que son la base para el ejercicio de los demás derechos, cuya vulneración implicaría un daño irreparable e irreversible”; con lo que queda desvirtuado lo aseverado por el Tribunal de garantías, quien manifestó que conforme a la situación laboral de la accionante, dentro de una entidad pública como lo sería el SEDES, ésta tenía la posibilidad de interponer los recursos establecidos en la normativa funcionaria laboral contra las determinaciones asumidas por el Director de esa entidad pública; criterio que no es correcto, por cuanto en el caso de análisis se está denunciando la vulneración de los derechos a la vida, a la salud y a la salud ocupacional; por lo que, no es necesario agotar las vías administrativas a efecto de acudir a la acción de amparo constitucional.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.