SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0782/2021-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante, mediante memoriales presentados el 14 de febrero y 12 de marzo de 2020, cursantes de fs. 35 a 39 y 52 a 54, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por Decreto Supremo (DS) 1446 de 19 de diciembre de 2012, se creó un complemento económico otorgado por la MUSERPOL, el cual no se encuentra comprendido como un sueldo, derecho laboral, beneficio social o aporte a la seguridad social; tampoco pertenece a los sistemas de reparto integral o de pensiones sino que el dinero proviene de los aportes de los afiliados a la mencionada Mutual; entidad que según lo establecido en el citado Decreto Supremo tenía el deber de reglamentar la forma para brindar aquel beneficio que se constituye en un derecho adquirido, por lo que el mismo era otorgado cada semestre; sin embargo, el segundo semestre del 2013 y 2014, se obstaculizó el pago del complemento económico en virtud a la vigencia de un reglamento que determinaba el no pago a los afiliados con juicios y obligaciones pendientes con la señalada Mutual.

Conforme a lo anterior, mediante carta de 15 de diciembre de 2014, hizo conocer que no tenía ninguna obligación económica pendiente con la MUSERPOL ni con la entonces Mutual de Seguros del Policía (MUSEPOL), tampoco contaba con ningún juicio pendiente; puesto que fue conciliada y archivada una demanda penal de la gestión 2012; por consiguiente, solicitó la suspensión de la medida de no pago, más aún cuando la reglamentación del 2013, no debía ser aplicada de manera retroactiva.

Posteriormente -en respuesta a su Nota de 29 de enero de 2015-, mediante Informe Legal DBE/UCE/VORS/127/15 de 29 de abril de 2015, se indicó la existencia de un proceso penal por la presunta comisión de los delitos de estafa y estelionato planteado por MUSEPOL contra su persona en la gestión 2014.

El 24 de mayo de 2018, fue emitido el Informe Legal DAJYDI/UIDYRI/WVA/76/2018 que hizo referencia al art. 22 del Reglamento -del Beneficio del Complemento Económico de 2017-, el cual le dio a entender que no sería acreedor del beneficio de complemento económico por tener un proceso penal con sentencia condenatoria de tres años en la gestión 2004. Posteriormente, mediante Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/EGSB/INF-T/026/2018 de 25 de junio le informaron que debía realizar la devolución de dicho beneficio al no corresponder el pago por el primer semestre de las gestiones 2013 y 2014, respectivamente.

En consecuencia, el 4 de abril de 2019 presentó impugnación, señalando que: a) El 15 de diciembre de 2014, presentó un reclamo respecto al pago del complemento económico, cuya respuesta estableció que existiría un reglamento que determinó el no pago de ese beneficio a quienes tengan juicios u obligaciones pendientes con MUSERPOL; b) El 25 de abril de 2018, pidió la reposición retroactiva del segundo semestre de las gestiones 2013 y 2014, remitiéndose el Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018 de 6 de julio que refirió el no pago por dichos periodos en razón a procesos judiciales contra su persona en los que tendría sentencia ejecutoriada, siendo excluido del complemento económico; que existirían otros informes legales que señalaron que mediante “Sentencia 56/2004”, existe condena con reclusión de tres años en su contra por los delitos de estafa y estelionato cometidos contra la Policía Boliviana, MUSEPOL o MUSERPOL; que el Informe Legal DAJYDI/UIDYRI/WVA/76/2018 recalcó la conclusión del proceso penal “Zevallos contra Borda”, con la referida sentencia condenatoria constituyéndose la MUSEPOL en parte civil en 1998; y, c) A través del Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/EGSB/INF-T/026/2018, se reiteró el contenido del anterior Informe Legal, haciéndole entender que se encuentra en un proceso administrativo al citar el art. 232 de la Constitución Política del Estado (CPE); además, se reprodujo lo señalado por el art. 17.III del DS 1446, poniendo en su conocimiento que existiría una Resolución de Directorio 05/2013 de 30 de septiembre que aprobó el Reglamento del Beneficio del Complemento Económico de 2013 que en su art. 6 inc. 3) determina que quedan excluidos del pago de ese beneficio los que tengan sentencia condenatoria ejecutoriada por delitos cometidos contra la Policía Boliviana, MUSEPOL o MUSERPOL; aspecto reiterado por Resolución de Directorio 13/14 de 28 de agosto de 2014, y que el señalado artículo sería aplicable a su caso al generar un perjuicio económico a la entidad policial, recomendando finalmente que el caso sea remitido a auditoría interna, emitiéndose el Auto 01/2019 de 26 de abril, que haciéndole conocer el Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018, rechazó su impugnación.

El 14 de mayo de 2019, planteó recurso de revocatoria contra el Auto 01/2019 reclamando que el Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018 fue de carácter interno y no puede ser considerado una decisión determinativa y de fondo, constituyéndose en una simple recomendación que dispuso la remisión a la Unidad de Auditoría Interna y que no fue puesta a su consideración para poder impugnarla. Sin embargo, reiterando el contenido del indicado Informe Legal, mediante Resolución Administrativa (RA) 19/2019 de 31 de mayo, Edgar José Cortez Albornoz, miembro del Directorio de MUSERPOL, ahora coaccionado, rechazó su recurso de revocatoria.

El “12” -siendo lo correcto 14- de junio de 2019, presentó recurso jerárquico contra la RA 19/2019, argumentando que tenía derecho a conocer una determinación motivada y que se vulneró su derecho al debido proceso, en razón a que el Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018 no tiene calidad de cosa juzgada y es de mero trámite, siendo aplicable el art. 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); asimismo, indicó que en la referida Resolución Administrativa impugnada no se señaló si el mencionado Informe Legal tenía el rango de una resolución definitiva o si estaba dentro de los presupuestos de impugnación, porque solo una resolución puede ser objeto de recursos de revocatoria y jerárquico, sin que puedan “introducir” al art. 109 de la CPE los informes para impugnar, afectándose de esa manera el principio de jerarquía jurídica establecida por el art. 410 de la Norma Suprema. Consiguientemente, fue emitida la Resolución de Directorio 32/2019 de 29 de julio que se limitó a señalar que el plazo para interponer la impugnación feneció, anteponiendo un Informe Legal interno a lo que debía ser un fallo fundamentado y motivado, atentando de esa manera al debido proceso; determinación que le fue notificada el 15 de agosto de 2019.

En el presente caso, se vulneró el derecho al debido proceso en su elemento de motivación bajo el principio de razonabilidad, por cuanto las Resoluciones de fondo se basaron en informes administrativos que no absolvieron con claridad la aplicación retroactiva del Reglamento del Beneficio del Complemento Económico de 2013, como causa para no pagar el beneficio económico adquirido. En ese sentido, tampoco existe la debida fundamentación en la respuesta, ya que se emitieron Informes internos que no fueron dirigidos a su persona para que pueda impugnarlos, cuando lo que esperaba era una respuesta de fondo debido a que el art. 6 inc. 3) del señalado Reglamento, que excluye el beneficio de complemento económico, fue incluido nueve años después de la Sentencia condenatoria 56/2004, siendo aplicable al caso concreto la SC 1421/2004-R de 6 de septiembre.

Por su parte, todo el proceso administrativo se basó en el Reglamento del Beneficio del Complemento Económico de 2013 que estuvo vigente desde junio de 2014, sobretodo en su art. 22 que fue aplicado retroactivamente, cuando ello no está permitido por el art. 123 de la Norma Suprema; por lo que existe una falta de explicación motivada y fundamentada respecto a las razones por las cuales no puede obtener el beneficio de complemento económico adquirido.

I.1.2. Derecho, garantía y principios supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación bajo el principio de razonabilidad, además de la “…MALA APLICACIÓN DE LA RETROACTIVIDAD ante un derecho legalmente constituido” (sic) y al principio de jerarquía normativa, y en audiencia, a los principios de legalidad, buena fe y “…de la preclusión de la legitimidad…” (sic); citando al efecto el art. 123 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga: 1) La nulidad de la Resolución de Directorio 32/2019 de 29 de julio; y, 2) Que las autoridades accionadas emitan una nueva resolución conforme a la línea jurisprudencial constitucional.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 13 de julio de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 78 a 83, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: i) El Reglamento -del Beneficio del Complemento Económico de 2013- que las autoridades ahora accionadas tratan de utilizar para impedir el pago del beneficio del complemento económico data de las gestiones 2015 y 2018, cuando la Sentencia condenatoria es de 2004; ii) El Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018, le fue notificado junto al Auto 01/2019 que reiteró su contenido, sin explicarle el porqué de la aplicación retroactiva del citado Reglamento; iii) La SCP 0249/2012 de 29 de mayo dio un lineamiento de cómo debe ser manejado un proceso administrativo; por lo que amparado en ese fallo constitucional considera que las actuaciones resolutivas e informes emitidos por las autoridades hoy accionadas vulneraron el principio de legalidad que obedece a un trámite normativo, sin aclararse a su persona la razón de la aplicabilidad de la retroactividad; iv) Se vulneró el principio de buena fe; puesto que el primer semestre de 2013 y de 2014, le fue cancelado el Beneficio del Complemento Económico, para luego quitárselo y remitirlo a una auditoría; v) También fue lesionado el principio de “preclusión de la legitimidad”, debido a que el Reglamento del Beneficio del Complemento Económico fue aplicado retroactivamente presumiéndose su legalidad; y, vi) La SCP 0279/2015-S1 de 26 de febrero, establece que los derechos adquiridos deben ser respetados por la nueva ley; en el presente caso, por el Reglamento de MUSERPOL.

Ante las preguntas de los Vocales de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, respondió lo siguiente: a) El cambio de MUSEPOL a MUSERPOL; es decir, de ente privado a público fue puesto a su conocimiento recién en la audiencia de consideración de esta acción de defensa, sin que se hubiere explicado ese extremo en las Resoluciones emitidas por las autoridades ahora accionadas; y, b) Sobre la base fáctica, objetiva y material o elemento probatorio por el cual habla de derecho adquirido sobre el cobro del complemento económico; se tiene que dicho beneficio fue cobrado el primer semestre de las gestiones 2013 y 2014, sin aclarar por qué se procedió al corte del pago en el segundo semestre, solo le refirieron que existía un proceso penal con sentencia condenatoria que data del 2004.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Edgar José Cortez Albornoz, Ricardo Pérez Andrade, Ángel Alfonzo Saavedra Rodríguez, Oscar Chávez Rueda, Miguel Ángel Zambrana Aguilar, David Walter Tarqui Chuquimia, Benjamín Mendoza Pardo, María Elizabeth Gómez Reyna y Santos Llapacu Quiroga, todos miembros del Directorio de MUSERPOL, a través de su representante legal y de su abogado en audiencia de consideración de esta acción de defensa, manifestaron lo siguiente: 1) El beneficio del complemento económico tiene su origen en la Ley Orgánica de la Policía Boliviana en su art. 126 determina que el seguro de vejez del personal de la Policía Nacional no debe ser inferior al haber que perciben los funcionarios en servicio activo, por lo que la MUSEPOL, y posteriormente, la MUSERPOL estableció una especie de compensación que actualmente se encuentra convalidada por el DS 1446 para que no exista diferencia salarial en el sector pasivo, cuya fuente de financiamiento se constituye en aportes de los funcionarios policiales, como alega el accionante, y que según el “art. 12.2” del señalado Decreto Supremo la recaudación de los recursos de la Policía Boliviana irán en un porcentaje determinado, al Tesoro General de la Nación (TGN), el cual los deriva a cuentas del Comando General de la entidad policial y posteriormente son transferidos a la MUSERPOL en un 58%; monto que va destinado para el pago del mencionado beneficio; 2) El indicado beneficio no puede ser considerado un derecho adquirido, de conformidad al art. “117.3” -lo correcto es 17.III- del DS 1446, más aún cuando dicho derecho emerge de una relación laboral, lo cual no corresponde en el presente caso; 3) La MUSEPOL pasó a denominarse MUSERPOL, que fue creada mediante el DS 1446 y pasó a ser una institución pública al percibir dinero del TGN; por lo que, el pago del beneficio del complemento económico está sujeto a controles mediante auditoría externa a través de la Contraloría General del Estado; institución que emitió el “…informe DX/RP19/014 de la gestión 2016…” (sic) donde estableció que los funcionarios policiales deben presentar documentación que acredite su calidad de beneficiarios; en ese sentido, el accionante no cuenta con documentación que permita determinar si es sujeto activo del indicado beneficio conforme a los art. 13 y 14 de las modificaciones del Reglamento del Beneficio del Complemento Económico; puesto que cuenta con un proceso penal que concluyó con una sentencia condenatoria ejecutoriada; 4) El Reglamento de la MUSEPOL no determinaba la suspensión del beneficio a aquellos funcionarios que contaban con una sentencia condenatoria ejecutoriada; posteriormente, en la gestión 2013 cuando se creó MUSERPOL como institución pública fue aprobado su Reglamento por el Directorio; por lo que se constituye en una norma de aplicación inmediata del art. 22 de dicho Reglamento; empero, no de forma “irretroactiva”, ya que el accionante cobró el beneficio normalmente hasta la gestión 2013, desde el momento de la vigencia del referido Reglamento; 5) Si el accionante consideraba que el mencionado artículo vulneró sus derechos constitucionales pudo interponer una acción de control normativo; 6) Los arts. 45 y 46 del señalado Reglamento -aclarando posteriormente que se refirió al aprobado por Resolución de Directorio 39/2018 de 24 de agosto- determinó que el informe legal podrá ser impugnado dentro del plazo de diez días hábiles y perentorios, debiendo posteriormente emitirse resolución administrativa en el plazo de quince días; sin embargo, en el presente caso el Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018 fue puesto en conocimiento del accionante el 23 de agosto de 2018, planteando la impugnación recién el 4 de abril de 2019. Por consiguiente, se debe ingresar a la teoría del acto consentido que forma parte del principio de inmediatez, ya que el accionante utilizó erróneamente el procedimiento, consintiendo el acto que ahora reclama; en consecuencia, mediante Auto 01/2019 se indicó que ya no se podría ingresar al fondo del caso por la extemporaneidad en la presentación de su recurso -de impugnación-; 7) Los principios alegados como vulnerados no son tutelables a través de la acción de amparo constitucional. Además, respecto al derecho al debido proceso el accionante argumentó únicamente la vulneración del elemento de motivación, el cual no fue lesionado al cumplirse con todas las normas, y otorgarse el tiempo suficiente para que el accionante cuente con los medios idóneos para ejercer su derecho a la defensa; y, 8) El accionante pidió la nulidad de una Resolución de Directorio que deviene de un “tracto” administrativo anterior y tiene como base principal los actos administrativos emitidos a través de informes legales; empero, no pidió la nulidad de los actos procesales ni del acto lesivo más antiguo. Por lo anteriormente señalado debe denegarse la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 132/2020 de 13 de julio, cursante de fs. 84 a 88, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) El Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018 fue notificado por Nota 069/2018, el 23 de agosto de igual año, planteando el accionante recurso de impugnación contra dicho Informe Legal, alegando que no tendría la calidad de una resolución, por consiguiente, se emitió el Auto 01/2019 que rechazó la impugnación por la extemporaneidad en su presentación. Ante esa determinación, el accionante interpuso recursos de revocatoria y jerárquico, este último resuelto por Resolución de Directorio 32/2019 que desestimó el recurso por encontrarse fuera de plazo, confirmando la RA 19/2019 y el Auto 01/2019; ii) Si bien el Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018 no tiene la particularidad de ser una resolución o dictamen, el Reglamento del Beneficio del Complemento Económico, en su Título Octavo referido a los procedimientos administrativos hace mención en su art. 43 a los reclamos de recalificación y reintegro, estipulando el plazo de diez días hábiles para efectuar el reclamo que correrá desde el primer día hábil posterior a la realización del pago por la entidad bancaria o recojo del cheque de pago del complemento económico; y, iii) En el presente caso, se entiende que mediante escrito de 25 de abril de 2018, el accionante formuló reclamo al no efectuarse el pago del complemento económico. En ese orden, MUSERPOL otorgó respuesta al reclamo con base al art. 45 del Reglamento del Beneficio del Complemento Económico -no refiere la gestión- y al Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018. Por consiguiente, considerando que el accionante fue notificado el 23 de agosto de 2018; presentando impugnación recién el 4 de abril de 2019, se advierte que dejó transcurrir el plazo de la impugnación, y en consecuencia, de los recursos de revocatoria y jerárquico, que se constituyeron en actos de carácter idóneo y carentes de relevancia, porque si esa Sala Constitucional concediera la tutela no decantaría en un criterio de relevancia constitucional; puesto que el acto génesis -Informe Legal MUSERPOL/DBE/UCE/COCF/110/2018- fue impugnado de manera tardía, emergiendo la causal de improcedencia establecida por el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), al existir actos consentidos libre y expresamente, lo cual impide ingresar a un análisis de fondo de la problemática planteada.