SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0788/2021-S3

El accionante denuncia la vulneración de su derecho de petición; puesto que la ex autoridad ahora accionada no respondió al memorial que presentó el 22 de octubre de 2020 por el cual solicitó fotocopias del proyecto: ‘“Construcción del tinglado metálico para la Unidad Educativa (…) en la comunidad Planchón”’ pedido que reiteró el 5 de noviembre de igual año.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre el derecho de petición

La SCP 0810/2012 de 20 de agosto, entre otras, instituyó que el derecho de petición debe entenderse como: “…esa facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener a una pronta Resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho”.

En ese sentido, la SCP 0044/2021-S3 de 29 de marzo indicó que: «La SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre determinó que: “El art. 24 de la CPE, establece que: ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), consagra el derecho de petición en su art. XXIV, señalando que: ‘Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución’.

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Constitucional Plurinacional, a través del tiempo, fueron generando entendimientos respecto al derecho de petición a efectos de su tutela, abordando temáticas que constituyen precedentes constitucionales; sobre la base de los cuales, debe realizarse el análisis de cada caso concreto, al tiempo de verificar la lesión o no, del derecho de petición”» (las negrillas nos corresponde).

III.1.1. Contenido esencial del derecho de petición

La prenombrada SCP 0044/2021-S3 refiriéndose al entendimiento de la SCP 0820/2019-S2, estableció que: “‘…el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta: i) Pronta y oportuna; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional; ii) Formal; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley; iii) Material, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y, iv) Argumentada; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos’. La SCP 1103/2019-S2 de 18 de diciembre, señaló que en ausencia de cualquiera de los componentes que forman parte de una respuesta, se estaría lesionando el derecho de petición.

De manera complementaria al entendimiento anterior, se tiene que la jurisprudencia constitucional en la SC 1068/2010-R de 23 de agosto, estableció que también se considera como vulnerado el derecho de petición, cuando se presenta la negativa de recibir la solicitud o se obstaculiza su presentación; en ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia T-236/05 de 14 de marzo de 2005), señaló que el núcleo esencial del derecho de petición incluye la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas” (las negrillas son nuestras).

Con relación a la notificación o comunicación de la respuesta, la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia T-369/13 de 27 de junio de 2013[1] señaló que: “…la respuesta emitida en el marco de un derecho de petición debe ser dada a conocer efectivamente al peticionario, quien es el directo interesado en saber sobre la explicación brindada y en los efectos de la misma. Es por esto, que en sentencia T- 249 de 2001 esta Corporación precisó: ‘Cabe recordar que en relación con el derecho de petición, no basta que se expida la respuesta, sino que además, es necesario que ésta se notifique de manera oportuna al interesado. En efecto, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Carta, el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no puede tenerse como real contestación la que solo es conocida por la persona o entidad de quien se solicita la información”’ (las negrillas son nuestras).

De igual manera, sobre la notificación de la respuesta como componente del derecho de petición, David Cienfuegos Salgado refirió que: “…es claro y evidente que quien contesta debe buscar la forma de que su contestación llegue a conocimiento del interesado, máxime tratándose de una autoridad que debe guardar constancia de que fue recibida la respuesta que la ley ordena ya sea que se remita por correo o se entregue personalmente. Y como además en el juicio de garantías todo hecho está sujeto a prueba y la carga de esta incumbe a quien afirma (…) para satisfacer el mandato constitucional (…) dicha autoridad debe acreditar que la contestación que dio, llego al conocimiento del interesado pues de otra suerte resultaría nugatoria la garantía aludida”[2]

El mismo autor refiere que queda abierta la posibilidad de explorar opciones que ofrezcan certidumbre; es decir, que permitan la demostración fehaciente de la notificación.

Conforme a lo expuesto, es evidente que no es solo la respuesta la que da cumplimiento a los términos del derecho de petición sino que es necesario que la misma sea efectivamente conocida por el peticionario; asimismo, la constancia de entrega de la respuesta puede ser escrita mediante la recepción o notificación que conste en papel. No obstante, ante la imposibilidad de esta forma de comunicación, es válida la notificación por cualquier medio de comunicación electrónica que permita tener constancia o certeza de la recepción, teniendo el obligado la carga de demostrar que el peticionante tuvo conocimiento de la respuesta emitida a su solicitud.

III.1.2. Requisitos de procedencia para que sea viable la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 citando nuevamente el entendimiento de la SCP 0820/2019-S2, señaló respecto al derecho de petición que: “‘…a efectos de su tutela debe tomarse en cuenta lo siguiente: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La omisión indistintamente de cualquiera de sus componentes, vale decir, ante una: b.1) Ausencia de respuesta formal; b.2) Falta de respuesta material; b.3) Inexistencia de argumentación -motivación y/o fundamentación- en la respuesta; y, c) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto, de lo contrario, no es exigible este requisito’.

Vinculado a lo anterior, corresponde complementar que las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0249/2017-S3 de 27 de marzo y 0124/2018-S4 de 16 de abril, entre otras, establecieron que no corresponde la tutela del referido derecho cuando la petición se encuentre vinculada a la pretensión contenida en una demanda o un recurso de impugnación dentro de un proceso judicial o administrativo”.

III.1.3. Legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición

La SCP 0044/2021-S3 citada precedentemente, indicó sobre este punto en particular que: “La SCP 0820/2019-S2, determinó que: ‘Del análisis del art. 24 de la CPE, se tiene que la legitimación activa para solicitar la tutela del derecho de petición, la tiene toda persona individual o colectiva que realizó la petición de forma oral o escrita; con el único requisito, de identificar al peticionario; en igual sentido lo estableció la SCP 0470/2014 de 25 de febrero’” (las negrillas nos corresponden).

III.1.4. Legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición

La SCP 0820/2019-S2 de 17 de septiembre concluyó que: “La referida SC 218/01-R, entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión del derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público. Así, la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en la facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades de la administración pública y hacer valer sus derechos; asimismo, alcanza a las autoridades judiciales, tal cual las SSCC 0560/2010-R de 12 de julio y 1136/2010-R de 27 de agosto, tutelaron este derecho respecto a las mismas.

Sobre el particular, es necesario mencionar que cuando los destinatarios son las autoridades públicas, en principio, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0310/2004-R, sostuvo que la petición debió ser formulada necesariamente ante una autoridad pertinente o competente, a efectos de su tutela; sin embargo, la SC 1995/2010-R precisó que las autoridades públicas a quienes se dirige la petición, tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia o pertinencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; sin embargo, la SCP 2051/2013 de 18 de noviembre, determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente, porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; empero, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0470/2014 y 0083/2015-S3 de 10 de febrero, ratificaron el razonamiento de la citada SC 1995/2010-R, constituyéndose en el precedente en vigor.

III.2. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de su derecho de petición; puesto que la ex autoridad hoy accionada no respondió al memorial que presentó el 22 de octubre de 2020 por el cual solicitó fotocopias del proyecto: ‘“Construcción del tinglado metálico para la Unidad Educativa (…) en la comunidad Planchón”’ pedido que reiteró el 5 de noviembre de igual año.

Al respecto, se tiene que el accionante alega haber realizado el 20% del avance de obras de los proyectos de tinglado de dos Unidades Educativas del Gobierno Autónomo del Municipio Filadelfia del departamento de Pando, entre ellas el de la Unidad Educativa de la Comunidad de Planchón del citado departamento; sin embargo, posteriormente la referida entidad municipal contrató a otra empresa constructora para la ejecución del referido proyecto, sin que su persona reciba la retribución económica por los proyectos que ejecutó.

En ese sentido, de la revisión de antecedentes se tiene que el accionante el 22 de octubre de 2020 solicitó en ese entonces Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia del departamento de Pando ahora accionado fotocopias simples del proyecto y proceso de contratación para la construcción de tinglado metálico para la Unidad Educativa de la comunidad Planchón del citado departamento (Conclusión II.1.); no obstante, no obtuvo ninguna respuesta pese a que reiteró su petición mediante memorial presentado el 5 de noviembre del mencionado año (Conclusión II.2.). Por su parte, la ex autoridad -ahora accionada- presentó la Nota con CITE: GAMF/JCZR 217/2020 de 13 de noviembre, por la cual la ex autoridad hoy accionada, respondió a la petición del accionante indicando que el mismo no justificó un interés legítimo para para proporcionarle la documentación solicitada; puesto que el Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia del referido departamento suscribió el contrato respectivo con otra persona, y que el accionante seguramente tenía un acuerdo con una tercera persona (Conclusión II.3.). Asimismo, la ex autoridad ahora accionada señaló que el accionante debía recoger la respuesta a su solicitud, el 13 de noviembre de 2020 de la Secretaria de la citada entidad municipal.

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, el derecho de petición implica la potestad que tiene toda persona de dirigirse con solicitudes puntuales ante autoridades, funcionarios públicos e incluso personas particulares, y el derecho a obtener a una respuesta pronta y oportuna. Además, este derecho es considerado como vulnerado cuando la solicitud no es atendida de forma argumentada -motivada y fundamentada-, clara, precisa, completa y congruente; es decir, dando una respuesta material a lo solicitado. Asimismo, el contenido esencial de este derecho, comprende que la respuesta sea comunicada de manera formal al peticionante.

Es así que, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1.2. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, establece como requisitos de procedencia para la tutela del derecho de petición, los siguientes: 1) La existencia de una petición oral o escrita; 2) La omisión indistintamente de cualquiera de sus elementos; y, 3) El agotamiento de medios de impugnación o reclamo idóneos para hacer efectivo dicho derecho, siempre que estén previstos expresamente en el ordenamiento jurídico para tal efecto.

En ese sentido, en el caso en análisis, se advierte que, el accionante presentó su solicitud escrita el 22 de octubre de 2020, misma que reiteró el 5 de noviembre del mismo año, siendo evidente que cumplió el primer requisito referido a la existencia de una petición oral o escrita.

Respecto al segundo requisito referido a la omisión de cualquiera de los elementos del derecho de petición; es decir, ante una: i) Ausencia de respuesta formal, pronta y oportuna; ii) Falta de respuesta material; y, iii) Inexistencia de argumentación -motivación y fundamentación- en la respuesta. En el caso concreto se observa que, el accionante no recibió una respuesta pronta, ya que presentó su solicitud el 22 de octubre de 2020; sin embargo, la Nota de respuesta con CITE: GAMF/JCZR 217/2020, se emitió recién el 13 de noviembre de ese año; es decir, después de veintidós días de planteada la solicitud, cuando la misma debía emitirse en un plazo razonable, más aún considerando el art. 85.II de Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que establece el plazo de veinticuatro horas siguientes a la solicitud para franquear copias o fotocopias legalizadas de las piezas de un expediente en trámite, norma que puede aplicarse a casos o requerimientos de igual índole, si bien los documentos que requirió el accionante datan de hace más de cinco años atrás, ello no justifica la excesiva demora de más de veintidós días para responder la solicitud efectuada.

Asimismo, el contenido de respuesta formal implica que la misma sea debidamente notificada al interesado, en el caso concreto la Nota con CITE: GAMF/JCZR 217/2020 no le fue comunicada de manera formal al accionante, lo cual también se constituye en una vulneración del contenido esencial del derecho de petición, conforme estableció la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1.1. de este fallo constitucional, que refirió que no basta que se expida la respuesta, sino que además, es necesario que esta se notifique de forma oportuna al interesado, debiendo considerarse al efecto que quien contesta debe buscar la forma de que su contestación llegue a conocimiento del solicitante, teniendo la carga de la prueba de la notificación; además, es quien debe cumplir con su obligación de notificar la respuesta que emitió, pudiendo al efecto utilizar cualquier medio de comunicación siempre y cuando permita tener constancia de la recepción de todo el contenido por parte del solicitante, situación que no aconteció en el presente caso.

A más de los incumplimientos referidos que constituyen una vulneración al derecho de petición, en el caso concreto se observa que la Nota con CITE: GAMF/JCZR 217/2020 emitida en respuesta a la solicitud del accionante, también vulnera los elementos de fundamentación y congruencia que debe tener toda respuesta pronunciada en el marco del derecho de petición; puesto que en dicha Nota la ex autoridad hoy accionada, se limitó a negar la solicitud de fotocopias del accionante alegando únicamente falta de interés legítimo; no obstante, no respalda esa conclusión con ningún argumento jurídico, especialmente considerando que el art. 16 inc. j) de la LPA señala que con relación con la Administración Pública, las personas tienen derecho: “A obtener certificados y copias de los documentos que estén en poder de la Administración Pública, con las excepciones que se establezcan expresamente por ley o disposiciones reglamentarias especiales” (las negrillas nos corresponden); y, el art. 18.I. y II. de la misma Ley refiere que “I. Las personas tienen derecho a acceder a los archivos, registros públicos y a los documentos que obren en poder de la Administración Pública, así como a obtener certificados o copias legalizadas de tales documentos cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora, en imagen u otras, o el tipo de soporte material en que figuren. II. Toda limitación o reserva de la información debe ser específica y estar regulada por disposición legal expresa o determinación de autoridad administrativa con atribución legal establecida al efecto identificando el nivel de limitación. Se salvan las disposiciones legales que establecen privilegios de confidencialidad o secreto profesional y aquellas de orden judicial que conforme a la ley, determinen medidas sobre el acceso a la información” (las negrillas son añadidas). Entonces, considerando que cualquier persona tiene derecho a acceder a los registros públicos y que los documentos solicitados por el accionante no se encuentran sujetos a reserva de ley, la negativa de la ex autoridad ahora accionada de otorgar las fotocopias peticionadas bajo el único justificativo de falta de interés legítimo, no se encuentra fundamentada y no es congruente con el citado marco normativo, siendo evidente la vulneración del derecho de petición del accionante, en los referidos elementos.

Sin embargo, es pertinente señalar que si bien corresponde conceder la tutela solicitada en resguardo del derecho de petición; no obstante, el accionante debió precisar su petición en sentido de no sobrecargar el trabajo de los funcionarios públicos, considerando que los documentos relevantes que solicita del referido proceso de contratación, se encuentran publicados en la página web del Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES), bajo el CUCE 15-1907-00-561799-1-1; en la misma medida, la ex autoridad hoy accionada refirió que el accionante es reiterativo en sus solicitudes y que supuestamente las mismas fueron respondidas con anterioridad; sin embargo, no demostró tal extremo ante esta jurisdicción. En consecuencia, conforme a los argumentos expuestos anteriormente, corresponde conceder la tutela solicitada respecto al derecho de petición.

Asimismo, es preciso señalar que la SC 0761/2011-R de 20 de mayo determinó que: “…cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando ocasionó la lesión al derecho o garantía; en estos casos, la demanda debe dirigirse contra la persona que en el momento de la presentación de la acción, se encuentra desempeñando esa función, a quien sólo le alcanzarán las responsabilidades institucionales, más no así las personales, si las hubiere…” (las negrillas nos corresponden).

En ese sentido, se advierte que durante la tramitación de la presente acción de amparo constitucional el ahora accionado dejó de fungir en el cargo de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Filadelfia del departamento de Pando; sin embargo, de la precitada jurisprudencia se deduce que la responsabilidad institucional alcanza a la nueva autoridad que funge el cargo, quien deberá dar respuesta formal y oportuna al accionante respecto de su solicitud, en cumplimiento del derecho de petición.

Finalmente, con relación a la supuesta vulneración del derecho de acceso a la información, se advierte que la misma no fue objeto del memorial de acción de amparo constitucional, sino que el accionante hizo referencia a ese derecho, recién en la audiencia de garantías; motivo por el cual, esa supuesta vulneración no puede ser objeto de análisis en la presente acción de amparo constitucional, un actuar contrario implicaría vulnerar los derechos al debido proceso y a la defensa de la autoridad ahora accionada, debido a que la misma no tuvo la oportunidad de preparar su defensa respecto a la referida vulneración porque solamente fue notificado con la acción de amparo constitucional y admisión de la misma; por consiguiente, corresponde denegar la tutela solicitada respecto al derecho a la información.

En ese marco, corresponde indicar que la Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, al realizar el análisis del derecho de acceso a la información, no actuó de manera correcta; asimismo, si bien concedió la tutela señalando que el derecho de petición se encuentra relacionado con el derecho a la información; sin embargo, no consideró que no en todos los casos se encuentra presente tal relación; debiendo considerarse siempre que cada uno de los citados derechos tiene una configuración distinta, el derecho de petición implica la potestad de presentar todo tipo de solicitudes; mientras que el derecho a la información hace referencia a la facultad de pedir información de carácter público con la finalidad de difundirla o comunicarla libremente, sin que ello signifique la potestad de pedir documentos públicos con fines particulares específicos; es decir, el derecho a la información hace referencia al derecho a acceder a la información susceptible de ser objeto de comunicación social estando presente un interés que trasciende el plano personal.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, respecto a los derechos de petición y de acceso a la información, obró de manera parcialmente correcta.