SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0801/2021-S3

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la defensa y al debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva de la ley e interpretación de la legalidad ordinaria, al considerar que las Resoluciones Jerárquicas
RA-PE-03-035-20 y RA-PE-03-041-20: a) Incurrieron en la falta de motivación y congruencia al ratificar el criterio emitido en las resoluciones finales de proceso sumario interno respecto a la consideración -dentro de los dos procesos sumarios instaurados en su contra- de la agravante de reincidencia, aplicando de forma retroactiva a su caso, procesos sumarios internos tramitados con carácter anterior a la vigencia de la norma específica que lo regula, lo que repercutió a partir de la incorrecta interpretación realizada, en su destitución lesionando de este modo su derecho al trabajo; y, por otro lado, al amparar la incongruencia advertida, en relación a la inclusión de la agravante de reincidencia recién en la resolución final, cuando en el auto inicial únicamente se estableció el inicio del sumario administrativo por faltas leves, cuya sanción además debe ser aplicada progresivamente; aspectos que fueron confirmados, pese a que fueron denunciados en los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos, incurriendo a su vez en una errónea interpretación y/o aplicación de la ley; y, b) Efectuaron una valoración probatoria apartada de los marcos de razonabilidad y equidad, toda vez que a tiempo de su pronunciamiento ya no hicieron referencia en sus fundamentos a la llamada "reincidencia" por las que inicialmente se sancionó.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La motivación de las resoluciones como elemento del debido proceso

La SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, efectuando una distinción entre la fundamentación y motivación inherentes a las resoluciones judiciales o administrativas, razonó que los referidos elementos constitutivos del debido proceso deben entenderse de la siguiente manera: «El debido proceso como derecho fundamental, contiene entre sus elementos constitutivos la obligatoriedad de la debida fundamentación y motivación de los fallos judiciales; los cuales, deben estar fundados en derecho, conforme lo señala Manuel Atienza: “…la motivación de las resoluciones judiciales se apoya en la necesidad de que el tribunal haga públicas las razones que le han conducido a fallar en uno u otro sentido, demostrando así que su decisión no es producto de la arbitrariedad, sino del correcto ejercicio de la función jurisdiccional que la ha sido encomendada, es decir, resolviendo el problema jurídico sometido a su conocimiento, precisamente, en aplicación del Derecho” (Argumentación y Constitución, pág. 14).

En ese orden, el deber de fundamentar y motivar las resoluciones judiciales tiene los siguientes objetivos específicos: i) Garantizar la posibilidad de control del fallo por los tribunales superiores, incluida la propia jurisdicción constitucional; ii) Lograr convicción de las partes en el proceso sobre aquella decisión judicial que afecte sus derechos; y,
iii) Demostrar la voluntad del juez en garantizar una resolución motivada.

(…)

El entonces Tribunal Constitucional, distinguió entre motivación y fundamentación en la SC 1291/2011-R de 26 de septiembre, en el siguiente sentido: “…el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que el juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia”.

Con el mismo objetivo, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, estableció el siguiente razonamiento:

“El derecho a la fundamentación de un fallo es una garantía de legalidad que establece que todo acto de autoridad precisa encontrarse debidamente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero la obligación de la autoridad que lo emite para citar los preceptos legales, sustantivos y adjetivos, en que se apoye la determinación adoptada; y por lo segundo, que exprese una serie de razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué considera que el caso concreto se ajusta a la hipótesis normativa”.

En ese marco, la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que solo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita» (las negrillas nos corresponden).

III.2. Principio de congruencia

Sobre el particular, la SCP 0619/2018-S1 de 11 de octubre, reiterando los entendimientos de la SCP 1302/2015-S2 de 13 de noviembre, sostuvo que: «“Como se dijo anteriormente, la congruencia de las resoluciones judiciales y administrativas, constituye otro elemento integrador del debido proceso, al respecto la SC 0358/2010-R de 22 de junio, señaló lo siguiente: ‘la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes’.

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la
SCP 1083/2014 de 10 de junio, sostuvo que el principio de congruencia: ‘…amerita una comprensión desde dos acepciones; primero, relativo a la congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, en definitiva, es una prohibición para el juzgador considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando su consideración a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; y, segundo, la congruencia interna, referido a que, si la resolución es comprendida como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión’”».

III.3. Revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales

Sobre el particular, la SCP 0345/2020-S3 de 23 de julio, señaló que: “…la línea jurisprudencial emitida desde sus inicios y confirmada por posteriores fallos de este Tribunal, fue clara y uniforme al establecer que en particular la interpretación de la legalidad ordinaria entendida esta como la facultad de interpretar y/o aplicar la ley en términos generales a un caso concreto, es una labor únicamente otorgada a la jurisdicción ordinaria; a partir del cual, se estableció que no le compete al Tribunal Constitucional ingresar a juzgar el criterio jurídico empleado por las autoridades judiciales ni administrativas a tiempo de la definición de un caso; a menos claro, que en esa actividad se evidencie la vulneración de derechos y garantías constitucionales; así la SC 1031/00-R de 6 de noviembre de 2000, como una de las primeras líneas que planteó tal entendimiento, estableció que: ‘…no corresponde a este Tribunal juzgar el criterio jurídico con el que el Tribunal de Apelación interpretó el art. 184 del Código de Procedimiento Civil para fundar su resolución, de hacerlo estaría saliendo del marco de su competencia para invadir otra jurisdicción, pues conforme al objeto del Recurso de Amparo corresponde verificar si los hechos ilegales denunciados restringen, suprimen o amenazan suprimir los derecho y garantías de los recurridos reconocidos en la Constitución y las leyes…’; posteriormente, a través de la
SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, se señaló que: ‘Si bien la interpretación de la legalidad ordinaria debe ser labor de la jurisdicción común, corresponde a la justicia constitucional verificar si en esa labor no se han quebrantado los principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico, entre ellos, los de legalidad, seguridad, jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso; principios a los que se hallan vinculados todo los operadores jurídicos de la nación; dado que compete a la jurisdicción constitucional otorgar la protección requerida, a través de las acciones de tutela establecidas…’.

Bajo igual criterio, distintos Tribunales Constitucionales reconociendo que esta actividad interpretativa es propia de la jurisdicción ordinaria, manifestaron que no obstante ello es posible revisar tal actuación cuando se advierta que la misma repercute en la vulneración de los derechos fundamentales, tal es el caso de la Corte Constitucional de Colombia, que en la Sentencia T-121/99 de 26 de febrero de 1999, al respecto estableció: ‘…cuando una actuación judicial contiene una decisión arbitraria, con evidente repercusión en el proceso, en perjuicio de los derechos fundamentales de una de las partes, pueden ser susceptibles de controversia en sede de tutela. Sin embargo, cuando la decisión está sustentada en un determinado criterio jurídico, que puede ser admisible a la luz del ordenamiento, o de la interpretación de las normas aplicables, no podría ser discutido vía de la acción de tutela, toda vez que atentaría contra al principio de la autonomía judicial en virtud del cual, cuando el juez aplica una ley, debe fijar el alcance de la misma, es decir, debe darle un sentido frente al caso concreto -función interpretativa propia de la actividad judicial, a menos que la disposición tenga un único y exclusivo entendimiento’.

Por su parte, el Tribunal Constitucional Peruano en el expediente 04004- 2012-PA/TC de 22 de mayo de 2013, refirió que: ‘…a juicio del Tribunal Constitucional, la presente demanda debe desestimarse, pues vía de amparo se pretende que el juez constitucional se pronuncie respecto a materias ajenas a la tutela de derechos fundamentales como son las relativas a la aplicación de normas administrativas en materia laboral, siendo pertinente señalar que tanto la valoración y/o la determinación de la suficiencia de los medios probatorios, así como la interpretación de las normas legales y/o administrativas para cada caso concreto es un asunto que corresponde ser dilucidado únicamente por el juez ordinario a momento de expedir la sentencia, y que, por tanto, escapa del control y competencia del juez constitucional, a menos que pueda constatarse una arbitrariedad manifiesta por parte de la autoridad emplazada que ponga en evidencia la violación de derechos de naturaleza constitucional, lo que no ha ocurrido en el presente caso…’.

En ese marco, se tiene claramente establecido que la interpretación y/o aplicación de las normas ordinarias es de exclusiva competencia de los jueces comunes y autoridades administrativas, sin que ello implique que este Tribunal no pueda abrir su competencia a fin de verificar si en esa labor interpretativa no se vulneraron derechos fundamentales, esto justamente con el objeto de velar por la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, entendida esta como el fin primordial de la justicia constitucional en el marco del control tutelar que ejerce.

En ese sentido, la SCP 1737/2014 de 5 de septiembre, luego de realizar una deconstrucción de lo desarrollado jurisprudencialmente respecto a la temática que ahora se aborda, finalmente concluyó refiriéndose a la labor que ejerce el Tribunal Constitucional Plurinacional, con el siguiente criterio: ‘…esta jurisdicción no se constituye en un mecanismo de impugnación de la labor que efectúan los jueces y tribunales ordinarios; el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede inmiscuirse en esta labor particular al estar compelido al cumplimiento de funciones diferentes
(art. 196.I de la CPE), menos puede convertirse en un supra tribunal con facultades de revisar lo obrado por autoridades de otras jurisdicciones, a menos que la accionante hubiera manifestado de manera precisa una errónea valoración de la prueba (individualizando la prueba y el alejamiento de los marcos de razonabilidad y equidad), una errónea interpretación del Derecho (precisando qué normas legales fueron erróneamente interpretadas y cómo estas interpretaciones vulneran derechos fundamentales de manera puntual y concreta); o, cómo los elementos de congruencia y fundamentación han sido vulnerados al emitirse una resolución judicial’ (reiterada en las Sentencias Constitucional Plurinacionales 0416/2019-S1; 0892/2014-S4; 0705/2019-S3, entre otras).

Del cual finalmente puede concluirse que no obstante de estar claramente delimitado que la facultad de interpretar y/o aplicar las normas del ordenamiento jurídico ordinario en sus diferentes materias y ámbitos corresponde a las autoridades judiciales y administrativas, y no propiamente a la justicia constitucional; sin embargo, ello es posible cuando en esa labor se haya advertido la vulneración de derechos y garantías previstas en la Constitución Política del Estado, para lo cual corresponde que el peticionante de tutela explique de manera clara y concreta cómo la labor de la autoridad judicial o administrativa, ya sea en la interpretación de la norma o en la valoración de la prueba, o por afectación a los elementos de fundamentación y congruencia de la resolución, vulneró los derechos fundamentales y garantías constitucionales que invoca”.

III.4. Análisis del caso concreto

Con carácter previo, cabe precisar que por regla general la acción de amparo constitucional debe ser interpuesta contra las personas o funcionarios públicos que presuntamente lesionaron derechos; sin embargo, es bien conocido que al tratarse de autoridades públicas, éstas se encuentran susceptibles a constantes cambios; en ese sentido, la
SCP 0134/2012 de 4 de mayo, en cuanto a legitimación pasiva de autoridades y servidores públicos que dejaron la titularidad del cargo, refirió que: “…si la regla señala que, cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando ocasionó la lesión al derecho o garantía, el accionante debe dirigir su demanda contra la persona que actualmente ostente el cargo. Excepcionalmente, al no ser conocido por parte del accionante el cambio de autoridad, no le es imputable ese hecho, por lo que al dirigir la acción de amparo constitucional únicamente contra la autoridad anterior, no incumplió con uno de los requisitos exigidos para la activación de esta acción de defensa, teniendo legitimación pasiva la autoridad que actualmente ostenta el cargo del cual devino el cuestionado acto ilegal u omisión indebida…” (las negrillas son nuestras); consecuentemente, dado que esta acción tutelar fue dirigida contra el Presidente Ejecutivo de la AN, de la cual Karina Liliana Serrudo Miranda, es la actual titular, quien en dicha calidad incluso presentó el informe correspondiente, se evidencia su legitimación pasiva; motivo por el cual, se ingresa al análisis de fondo de la problemática planteada en la presente acción de defensa.

A partir de lo manifestado precedentemente respecto a la legitimación pasiva, en consonancia al principio de subsidiariedad, la presente acción de amparo constitucional circunscribirá su análisis a partir de los últimos pronunciamientos administrativos ahora cuestionados por cuanto la autoridad de alzada a tiempo de revisar las causas pudo incluso advertir los errores en que la autoridad sumariante incurrió, esto en consideración a que del contenido de la demanda constitucional, se evidencia un despliegue argumentativo extenso sobre lo sustanciado por la referida autoridad desde el inicio de los procesos sumarios internos, ahora cuestionados, precisándose que de ninguna manera la presente acción tutelar puede ser considerada como una instancia casacional más dentro de la tramitación de los procesos ordinarios, sino que su labor se ciñe estrictamente en identificar si la decisión cuestionada de ilegal se encuentra dentro de los marcos del debido proceso y si fue emitida de manera razonable -entre otras-, aspecto que en el caso, coincide con la petición formulada por la impetrante de tutela que pretende la nulidad de las Resoluciones Jerárquicas RA-PE 03-035-20 de 24 de junio de 2020 y RA-PE 03-041-20 de 25 de igual mes y año.

Por otro lado, es importante también señalar que la peticionante de tutela al margen de puntualizar todos los aspectos jurídicos-interpretativos, que en su criterio no fueron considerados por la autoridad accionada en los pronunciamientos administrativos ya citados, los cuestionó a partir de una supuesta falta de fundamentación, motivación y congruencia, elementos que en el presente caso se encuentran indisolublemente ligados entre sí; motivo por el cual, también se resolverá dicha denuncia conforme a esos presupuestos en observancia al principio iura novit curia.

Efectuadas dichas aclaraciones, importa iniciar el presente análisis con la temática varias veces reiterada por la accionante en la presente acción tutelar referida a la vulneración de los derechos al trabajo, a la defensa y al debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva de la ley e interpretación de la legalidad ordinaria, aludiendo la supuesta falta de motivación y congruencia de los pronunciamientos jerárquicos al ratificar las Resoluciones finales de procesos sumarios internos respecto a la consideración -dentro de los dos procesos sumarios instaurados en su contra- de la agravante de reincidencia, aplicando de forma retroactiva, procesos sumarios internos tramitados con carácter anterior a la vigencia de la norma específica que lo regula, lo que repercutió -a partir de la incorrecta interpretación realizada- en su destitución laboral, demostrándose a su vez la incongruencia advertida, en la inclusión de la agravante de reincidencia recién en las Resoluciones finales, cuando en los autos iniciales únicamente se estableció el inicio del sumario administrativo por faltas leves, cuya sanción además debe ser aplicada progresivamente; factores que fueron confirmados pese a que fueron denunciados en los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos, incurriendo a su vez en una errónea interpretación y/o aplicación de la ley; y, efectuaron una valoración probatoria apartada de los marcos de razonabilidad y equidad, toda vez que a tiempo de su pronunciamiento ya no hicieron referencia en sus fundamentos a la llamada "reincidencia" por las que inicialmente se sancionó.

Planteada como se encuentra la problemática, corresponde ahora conocer el contenido de las Resoluciones Jerárquicas impugnadas, a fin de verificar si lo que denuncia la parte impetrante de tutela en efecto es evidente.

Sobre la Resolución Jerárquica RA-PE-03-035-20, que confirma totalmente la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GEGPC-SM 265/2019 de 3 de diciembre y la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 251/2019 de 31 de octubre, emitidas por la Sumariante de la AN, que establecieron responsabilidad administrativa contra Esmeralda Jordán Viscarra -hoy peticionante de tutela-, pronunciamiento que fue notificado personalmente el 29 de junio de 2020 en base a los siguientes fundamentos: 1) En relación a la inobservancia del derecho a la defensa en sus vertientes de motivación y congruencia, son elementos esenciales que componen el debido proceso y no así del derecho invocado, advirtiéndose que respecto a la falta de congruencia en la Resolución apelada, se evidencia la necesaria coherencia entre lo peticionado por la recurrente -hoy accionante- y lo resuelto por la autoridad sumariante con una cabal apreciación y valoración de la prueba conforme los incisos d) y f) del art. 21 del DS 26237 de 29 de junio de 2001, que modifica el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, que determinan que la autoridad disciplinaria tiene facultad, en caso de establecer la responsabilidad administrativa, de acumular y evaluar pruebas y pronunciar Resolución fundamentada incluyendo un análisis de las pruebas de cargo y de descargo con la sanción de acuerdo a lo previsto por el art. 29 de la LACG; 2) Con relación a los cinco procesos previos de sumarios en sede administrativa, estos fueron enunciados en la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GEGPC-SM 265/2019 y Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 251/2019, como meros antecedentes de la recurrente en cuanto a la reincidencia o concurrencia de incumplimiento al ordenamiento jurídico administrativo en previsión del inciso d) del art. 21 del DS 23318-A, modificado por el
DS 26237; 3) El proceso sumario se inició en base al Informe de Presunciones AN-DRHAC 523/2019 de 30 de septiembre, emitido por el Departamento de RR.HH., el cual detalla los minutos de atraso que registró la ahora impetrante de tutela entre los meses de mayo a septiembre de la gestión 2019, sobrepasando los treinta minutos por cada mes, contraviniendo la previsión establecida en el inciso f) del art. 39 del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional aprobado mediante Resolución de Directorio RD 02-020-13 de 29 de noviembre de 2013; es decir, que al momento del inicio del proceso sumario a través del Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 115/2019 de 3 de octubre y la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 251/2019, el Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante Resolución RA-PE 02-047-18 de 14 de noviembre de 2018, se encontraba en plena vigencia, determinándose la sanción en base a los principios de verdad material, legalidad y proporcionalidad; y, 4) Sobre la sanción impuesta, en uso de la potestad discrecional que el ordenamiento jurídico otorga al funcionario público optar entre un abanico de posibilidades, el más adecuado según los intereses públicos de donde se desprende que los atrasos recurrentes de un servidor público genera perjuicios a la institución y por ende al Estado que en el caso se encuentra plenamente probado, en cuanto a la gravedad que representa por ser atrasos consecutivos mayores a treinta minutos durante los meses de mayo a septiembre de 2019, sanción que atiende las circunstancias del caso consistentes en la gravedad y trascendencia del hecho conforme se estableció en el proceso sumario, hecho que no fue desvirtuado por la procesada que no solo se refiere al incumplimiento de la normativa interna de la AN y de preceptos normativos que hacen a la conducta del servidor público sino al comportamiento reiterativo y negligente de la recurrente en cuanto al retraso en su ingreso a la AN para el desarrollo de sus funciones que ocasionaron perjuicio en las actividades de gestión en la institución, la cual repercute en los intereses y recursos del Estado.

Con relación a la Resolución Jerárquica RA-PE-03-041-20, que ratifica totalmente la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GEGPC-SM 043/2020 de 30 de enero y la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 007/2020 de 7 de enero, emitidas por la Sumariante de la AN, que establecieron responsabilidad administrativa contra Esmeralda Jordán Viscarra -hoy peticionante de tutela-, en lo más sobresaliente, expresó lo siguiente: i) El inciso f) del art. 21 del DS 26237, que modifica el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A, la cual establece que la autoridad sumariante es la competente con facultad, en caso de establecer la responsabilidad administrativa, acumular, evaluar pruebas y pronunciar Resolución fundamentada, incluyendo un análisis de los elementos de cargo y de descargo, imponiendo una sanción de acuerdo a lo previsto por el art. 29 de la LACG; consecuentemente, la recurrente al conocer los antecedentes del proceso que se le inició mediante Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 154/2019 de 4 de diciembre, tuvo la posibilidad de ejercer ampliamente su derecho a la defensa a través de la proposición y generación de pruebas necesarias, a fin de desvirtuar la responsabilidad que ahora se le atribuye; ii) En referencia a los dos procesos previos de sumarios, estos fueron enunciados en la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 007/2020 y Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GEGPC-SM 043/2020, como meros antecedentes de la recurrente en cuanto a la reincidencia o concurrencia de incumplimiento al ordenamiento jurídico administrativo en previsión del inciso d) del
art. 21 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237; iii) Acerca de la ausencia de congruencia de la tipificación y sanción, el proceso sumario se inició en base al Informe Técnico AN-DRHAC 0626/2019 de 27 de noviembre, emitido por el Jefe del Departamento de RR.HH., dependiente de la Gerencia Nacional de Administración y Finanzas de la AN, que reporta el cumplimiento de presentación oportuna de Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas -tercer trimestre de la gestión 2019-, en el cual se advierte que la hoy accionante no presentó oportunamente en el mes de su cumpleaños (septiembre) dicha declaración jurada, siendo que el certificado que acredita este extremo data de 7 de octubre de 2019; es decir, un mes posterior a la fecha establecida, infiriéndose que al momento del inicio del presente proceso sumario a través del Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 154/2019 y la emisión de la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 007/2020, el Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa aprobado mediante Resolución RA-PE 02-047-18, se encontraba en vigencia; consiguientemente, en el desarrollo del proceso la ahora peticionante de tutela tenía la posibilidad de desvirtuar el hecho imputado del que se hace mención en el auto inicial de proceso sumario interno, mismo que no pudo ser desvirtuado ni en la etapa sumarial ni en la etapa de impugnación con las pruebas de descargo; por cuanto, se encuentra plenamente probado en cuanto a la trascendencia que representa cuya sanción se dio atendiendo las circunstancias del caso consistentes en la gravedad y recurrencia conforme se evidenció en el proceso sumario;
iv) Respecto a la sanción ilegal e indebida por ausencia de motivación, la hoy autoridad accionada presenta los mismos argumentos a la desarrollada en la anterior resolución jerárquica cuestionada; así señala que, en uso de la potestad discrecional que el ordenamiento jurídico otorga al sumariante entre varias posibilidades, el más apropiado según los intereses públicos fue considerar que la presentación extemporánea de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas en la gestión 2019 produjo perjuicios a la institución y por ende al Estado, hecho plenamente probado, sanción que atiende las circunstancias del caso consistentes en la gravedad y trascendencia del hecho conforme se estableció en el proceso sumario, actos que no solo refieren al incumplimiento de la normativa interna de la AN y de preceptos normativos que hacen a la conducta del servidor público sino al comportamiento reiterativo y negligente de la recurrente en cuanto al cumplimiento de dicho deber para el desarrollo de sus funciones; y, v) Los principios de razonabilidad, proporcionalidad, motivación y fundamentación, se cumplieron dado que la falta de presentación oportuna de la actualización de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas ante la Contraloría General del Estado fue hallada como contravención disciplinaria grave, de modo que, la sanción de destitución resulta coherente en relación al hecho evidenciado y la normativa contravenida, pena que se dio atendiendo a las circunstancias del caso.

Ahora bien, corresponde a este Tribunal verificar si los argumentos expresados por la accionante en su demanda de acción de amparo constitucional y lo manifestado en audiencia resultan evidentes o no respecto a la vulneración de los derechos al trabajo, a la defensa y al debido proceso en sus elementos de aplicación objetiva de la ley e interpretación de la legalidad ordinaria.

a) Respecto a la Resolución Jerárquica RA-PE-03-035-20

Así como primer aspecto, la impetrante de tutela reclama que el origen del aludido pronunciamiento jerárquico, responde al sumario administrativo interno de carácter disciplinario efectuado mediante Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 115/2019, que conforme a los arts. 8 incs. b) y d) del EFP; 18.I del Reglamento del Estatuto del Funcionario Público -DS 25749-; 9 incs. b) y d) del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional, aprobado mediante Resolución de Directorio RD 02-020-13; y, 12 incs. a) y b) del Reglamento Interno de Personal, se categorizó como infracción administrativa leve, conforme el inc. e) del subnumeral 12.1 del numeral 12 del Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante RA-PE 02-047-18, que establece: “Se entenderán como faltas leves aquellas que vulneren los valores y normas aduaneras, las que afecten la eficacia y la eficiencia del servicio a la función pública. Al efecto, se tendrán como faltas leves que ameriten la sanción de multa hasta un veinte por ciento (20%) de descuento del haber mensual del servidor público, las siguientes: e) ‘Retraso en el Horario de ingreso a la institución en forma consecutiva por más de cuatro (4) meses’ Concordante con
Art. 9, inc. d) del Reglamento Interno de Personal que señala:
d) ‘Cumplir con la jornada laboral establecida (...)’” (sic); sin embargo, en la Resolución final se incluyó el agravante de reincidencia de forma retroactiva a su caso en base a procesos sumarios internos tramitados con anterioridad a la norma específica que lo regula, lo que repercutió -a partir de la incorrecta interpretación realizada- en su destitución laboral, cuya sanción además no fue aplicada progresivamente, incurriendo de esta manera en una errónea interpretación y/o aplicación de la ley.

Sobre la temática en cuestión, la autoridad accionada a través de la Resolución Jerárquica RA-PE-03-035-20, señaló esencialmente que la resolución recurrida fue resuelta por la autoridad sumariante mediante una correcta apreciación y valoración de la prueba conforme los incisos d) y f) del art. 21 del DS 26237, que modifica el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A, que determinan que la autoridad disciplinaria tiene facultad, en caso de establecer la responsabilidad administrativa, de acumular y evaluar pruebas de cargo y de descargo, a fin de pronunciar Resolución fundamentada con la respectiva sanción de acuerdo a lo previsto por el art. 29 de la LACG, añadiendo que los procesos previos de sumarios en sede administrativa fueron enunciados en la Resolución Final y Resolución de Recurso de Revocatoria como antecedentes de la recurrente en cuanto a la reincidencia o concurrencia de incumplimiento al ordenamiento jurídico administrativo en previsión del inciso d) del art. 21 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237, puntualizando que el proceso sumario se inició en base al informe emitido por el Departamento de RR.HH. de la entidad aduanera, en la cual se detalla materialmente la conducta contraventora sucedida en la gestión 2019, lo cual acreditaría que al momento del inicio del proceso sumario, el Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante Resolución RA-PE 02-047-18, se encontraba en plena vigencia, determinándose las sanciones como graves por el comportamiento reiterativo y negligente de la hoy peticionante de tutela en las faltas denunciadas, hechos que no fueron desvirtuados por la procesada que no solo refieren al incumplimiento de la normativa interna de la entidad aduanera y de preceptos normativos que hacen a la conducta del servidor público sino al comportamiento recurrente en cuanto al retraso en su ingreso a la AN para el desarrollo de sus funciones que ocasionaron perjuicio en las actividades de gestión en la institución.

Ahora bien, del examen de lo desarrollado ut supra en cuanto al contenido de la resolución jerárquica denunciada, se evidencia que la misma se encuentra estructurada con argumentos suficientes, sustentado en un análisis jurídico legal, en normas aplicables al caso, especialmente en la norma básica prevista por la Ley de Administración y Control Gubernamentales, que reglamenta los procedimientos relativos a los procesos internos establecidos en el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A, que en el caso en específico se halla compatibilizado con el Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante Resolución
RA-PE 02-047-18, que responde en términos de principios y estructura a las normas básicas como son las otorgadas al sumariante en los incisos d) y f) del art. 21 del DS 26237, que modifica el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A, donde se determina que la autoridad disciplinaria tiene facultad, en caso de establecer la responsabilidad administrativa, de acumular y evaluar pruebas de cargo y de descargo, a fin de pronunciar Resolución fundamentada con la respectiva sanción de acuerdo a lo previsto por el art. 29 de la LACG, análisis que respondió al enfoque sistémico que caracteriza a la citada normativa básica y que apoya la decisión asumida como son principalmente las que refieren -se reitera- a la potestad de la autoridad sumariante en cuanto a la acumulación y evaluación de las pruebas de cargo y de descargo, análisis y sanción a imponerse de acuerdo a las previsiones del art. 29 de la referida Ley, entre las que se encuentra la destitución que se entiende es aplicable a los casos más graves en los cuales no se ha podido corregir la conducta del funcionario público y/o cuando la falta cometida reviste un punto más elevado de gravedad, lo cual supone la desvinculación del funcionario con la administración pública, explicando además de manera coherente el motivo de la acumulación a procesos previos de sumarios como prueba sujeta de valoración en cuanto a la reincidencia o concurrencia de incumplimiento al ordenamiento jurídico administrativo autorizada a través de norma expresa como es el inciso d) del art. 21 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237, de manera que el fundamento de la autoridad accionada estuvo sostenido dentro de ese marco legal; es decir, dentro las normas básicas emitidas y no así sobre norma específica o la vigencia del Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante Resolución RA-PE 02-047-18 u otra que en definitiva, como lo señaló, se encontraba en pleno vigor cuando se iniciaron los sumarios administrativos que determinaron las sanciones como graves por motivo del comportamiento reiterativo y negligente de la hoy accionante en las faltas denunciadas en ambos casos; presupuestos a partir de los cuales, la función administrativa ejerció la potestad administrativa sancionatoria; por lo que, menos aún podría establecerse que la máxima autoridad aduanera hoy accionada, incluyó la agravante de reincidencia recién en la resolución final cuando en el auto inicial de proceso sumario interno únicamente se estableció el inicio del sumario administrativo por faltas leves, cuya sanción además debe ser aplicada progresivamente, aspecto que la parte impetrante de tutela alude como vulneración a la vertiente de congruencia del debido proceso, lo cual no puede ser analizado desde los pronunciamientos jerárquicos ahora examinados, por cuanto la congruencia tal como lo refiere la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, responde a la estructura misma de una resolución, en la que la autoridad competente debe cumplir con su obligación de resolver cada una de las alegaciones expuestas de manera coherente y lógica, con la debida fundamentación jurídica y motivación, a fin de comprender la decisión que asume, por lo que la vulneración al principio de congruencia como parte del debido proceso, tal como fue formulado por la peticionante de tutela, sosteniendo y desglosando gran parte de las Resoluciones emitidas por la Sumariante de la AN, consistentes en la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GEGPC-SM 265/2019 y Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 251/2019, y no así respecto a la decisión jerárquica ahora examinada en la presente acción tutelar, tampoco corresponde conceder la tutela solicitada.

b) Con relación a la Resolución Jerárquica RA-PE-03-041-20

Por otro lado, la accionante reclama con similares argumentos que los señalados precedentemente, que la Resolución Jerárquica que ahora se examina, emergió del sumario administrativo interno de carácter disciplinario abierto por Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 154/2019, establecidos en los arts. 8 inc. j) y 54 del EFP; 5.I del DS 1233, que reglamenta la Declaración
Jurada de Bienes y Rentas modificado por el DS 2528; así, como la RA RA-PE-02-045-15 de 31 de diciembre de 2015, en su numeral 3 del inciso A, Título V; 15.I inc. b) y II del Reglamento de Control de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas en las Entidades Públicas (RE/CI-010); 9 incisos a), b) y c), y 48 inc. c) del Reglamento Interno de Personal de la Aduana Nacional, aprobado mediante Resolución de Directorio RD 02-020-13; asumiéndose en un inicio como infracción administrativa leve, conforme el inc. g) del subnumeral 12.1 del numeral 12 del Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante RA-PE 02-047-18, que establece “Se entenderán como faltas leves aquellas que vulneren los valores y normas aduaneras, las que afecten la eficacia y la eficiencia del servicio a la función pública. Al efecto, se tendrán como faltas leves que ameriten la sanción de multa hasta un veinte por ciento (20%) de descuento del haber mensual del servidor público, las siguientes: g) Por no presentar su Declaración Jurada de Bienes y Rentas conforme disposiciones legales vigentes" (sic); pese a ello, el auto inicial de proceso sumario interno, agregó sin fundamentación alguna otra supuesta infracción administrativa con sanción grave, prevista en el inc. a) del subnumeral 12.2 del numeral 12 del Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa (RA-PE 02-047-18), refiere que: “a) La reincidencia de alguna de las faltas previstas en el numeral precedente" (sic), cuando en el proceso interno no se encuentra discutiendo ninguna reincidencia cometida por su persona, pretendiéndose que se asuma como tal, cinco resoluciones anteriores a la promulgación de la Resolución de Presidencia que aprueba el referido Instructivo, justificando su proceder recién en la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 007/2020, aduciendo que de la revisión de su base de datos, existirían procesos previos sumarios administrativos con resoluciones firmes en sede administrativa -Resoluciones Finales
AN-GEGPC-SM 026/2016 de 25 de febrero, AN-GEGPC-SM 085/2016 de 3 de mayo, AN-GEGPC-SM 05/2018 de 8 de enero, AN-GEGPC-SM 058/2018 de 2 de marzo y AN-GEGPC-SM 95/2018 de 12 de marzo-, dos de ellas con fecha anterior a la vigencia de la Resolución
RA-PE 02-047-18 (gestiones 2016 y 2018).

Al respecto, el pronunciamiento jerárquico con sustento en el inciso f) del art. 21 del DS 26237, que modifica el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante
DS 23318-A y el art. 29 de la LACG, que otorga a la autoridad disciplinaria la facultad de acumular, evaluar pruebas y pronunciar Resolución fundamentada, incluyendo un análisis de los elementos de cargo y de descargo imponiendo una sanción, finalmente concluye que la recurrente al conocer los antecedentes del proceso que se le inició mediante Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 154/2019, tuvo la posibilidad de ejercer ampliamente su derecho a la defensa a través de la proposición y generación de pruebas necesarias, a fin de desvirtuar la infracción acusada; por otro lado, sobre los dos procesos previos de sumarios enunciados en los pronunciamientos dictados a mérito de la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 007/2020 y Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GEGPC-SM 043/2020, fueron enunciados como meros antecedentes que acreditaron la reincidencia o concurrencia de incumplimiento al ordenamiento jurídico administrativo en previsión del inciso d) del art. 21 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237; por otro lado, sobre la ausencia de congruencia de la tipificación y sanción, razonó que el proceso sumario se inició en base al Informe Técnico AN-DRHAC 0626/2019, emitido por el Departamento de RR.HH., que reporta el incumplimiento de presentación oportuna de Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas -tercer trimestre de la gestión 2019-; por cuanto, no presentó a tiempo dicha declaración jurada, conforme el certificado que acredita este extremo data de 7 de octubre de 2019; es decir, un mes posterior a la fecha establecida, coligiéndose que al momento del inicio del sumario a través del Auto Inicial de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 154/2019 y la emisión de la Resolución Final de Proceso Sumario Interno AN-GEGPC-SM 007/2020, el Instructivo para Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante Resolución RA-PE 02-047-18, se encontraba en vigencia; en cuyo desarrollo -etapa sumarial e impugnación- tuvo la posibilidad de desvirtuar el hecho denunciado probándose la proporcionalidad de la sanción impuesta dada la falta de presentación oportuna de la actualización de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas ante la Contraloría General del Estado que fue hallada como contravención disciplinaria grave, de modo que, la sanción de destitución resulta coherente en relación al hecho evidenciado y la normativa contravenida.

Ahora bien, bajo ese necesario contexto, se tiene que a partir de tales entendimientos, se tiene que contrariamente a lo manifestado por la impetrante de tutela, la autoridad accionada respondió al respecto con la suficiente fundamentación y motivación, por cuanto en principio identificó las pretensiones de la peticionante de tutela, para luego centrar su fundamentación legal en las normas básicas que regulan y estructuran los reglamentos específicos de las entidades públicas respecto a la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos en base a los arts. 21 del DS 26237, que modifica el Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A y 29 de la LACG, que faculta al sumariante acumular, evaluar pruebas y pronunciarse mediante un análisis de los elementos de cargo y de descargo, imponiendo la sanción correspondiente, puntualizando que la hoy accionante tuvo la posibilidad de ejercer su derecho a la defensa a través del ofrecimiento y producción de prueba a fin de desvirtuar la infracción acusada, coligiendo que los dos procesos sumarios que acreditaron la reincidencia o concurrencia de incumplimiento al ordenamiento jurídico administrativo, fueron considerados en aplicación del inciso d) del art. 21 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237, disposición legal que se entiende fue aplicada al ser parte del sistema de control gubernamental que en definitiva se constituye en una norma básica que define las condiciones operativas del procedimiento interno específico sobre responsabilidad administrativa de los servidores que cumplen funciones en las entidades públicas, para finalmente aludir respecto a la denuncia de incongruencia entre la tipificación y la sanción impuesta, que el proceso sumario se inició en base al Informe Técnico AN-DRHAC 0626/2019, que reporta el incumplimiento de presentación oportuna de Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas -tercer trimestre de la gestión 2019- concluyendo con la emisión de la Resolución Final de Proceso Sumario Interno
AN-GEGPC-SM 007/2020, evidenciándose que el Instructivo de Procesos Internos por Responsabilidad Administrativa, aprobado mediante Resolución RA-PE 02-047-18, se encontraba en plena vigencia durante su desarrollo; de modo que, la sanción de destitución resultaría coherente en relación al hecho evidenciado y la normativa contravenida, comprendiéndose de esta manera que no se aplicó de forma retroactiva en su caso, la facultad de valorar procesos sumarios internos tramitados con carácter anterior a la vigencia de la norma específica de la AN, a fin de sustentarse la agravante de reincidencia sino que se adoptó la norma básica ya vigente antes del inicio de dichos sumarios a fin de cumplir con dicha labor.

Por otro lado, sobre la denuncia de que las Resoluciones Jerárquicas se sustentan en una valoración probatoria apartada de los marcos de razonabilidad y equidad; toda vez que, si bien las Resoluciones Finales de Procesos Sumarios Internos AN-GEGPC-SM 251/2019 y AN-GEGPC-SM 007/2020 apeladas, se respaldan en los cinco procesos previos de sumarios en sede administrativa que acreditarían la "reincidencia" de incumplimiento o inobservancia al ordenamiento jurídico administrativo, las primeras a tiempo de su pronunciamiento ya no hicieron referencia en sus fundamentos a la llamada "reincidencia" por las que inicialmente se sancionó. En relación a ese tópico, debe dejarse claro que, en atención al principio de inmediación, la jurisdicción constitucional no puede valorar los elementos probatorios aportados durante el proceso, por concernir dicha labor a las autoridades jurisdiccionales o administrativas ordinarias y no así al Tribunal Constitucional Plurinacional el de ingresar directamente a otorgar la asignación valorativa correspondiente o revalorizar cada uno de los elementos de prueba ofrecidos dentro un proceso, criterio que se halla establecido en la SCP 1916/2012 de 12 de octubre -entre otras-, cuando refiere: “…se admite injerencia de la jurisdicción constitucional, únicamente cuando se evidencian dichas vulneraciones; empero, dicha competencia se reduce únicamente a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa, o bien, si existió una actitud omisiva en esta tarea, ya sea parcial o total; o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, al que posee en realidad, distorsionando la realidad y faltando al principio de rango constitucional, como es la verdad material, pero en ningún caso podrá pretender sustituir a la jurisdicción ordinaria, examinando directamente la misma o volviendo a valorarla, usurpando una función que no le está conferida ni legal ni constitucionalmente” (las negrillas son nuestras). Dentro ese orden y de acuerdo al contenido de la denuncia invocada por la impetrante de tutela, no se observa el cumplimiento de los elementos exigidos por la jurisprudencia citada precedentemente, a efecto de que la jurisdicción constitucional verifique la labor valorativa realizada por la autoridad accionada; toda vez que, se limitó a señalar que las Resoluciones Jerárquicas ahora cuestionadas ya no hicieron referencia en sus fundamentos a los cinco procesos previos de sumarios en sede administrativa que acreditarían la "reincidencia", sin señalar o indicar concretamente cómo o en qué medida la supuesta omisión valorativa de dicha prueba incidió en los pronunciamientos administrativos con vulneración en sus derechos y garantías constitucionales, lo cual impide a este Tribunal Constitucional Plurinacional pronunciar un criterio de fondo respecto a esa problemática.

Finalmente, al establecerse que no es evidente la denuncia de la vulneración del derecho al debido proceso en los referidos elementos, tampoco corresponde conceder la tutela respecto a los derechos a la defensa y al trabajo, al constatarse que la peticionante de tutela recurrió a todas las instancias que le proporcionó la vía administrativa, sin habérsele negado la posibilidad de ejercerlos y haber sido sometida a procesos internos dentro los cuales se determinó su destitución, por lo que no existe vulneración de los mismos; en consecuencia, corresponde denegar la tutela invocada.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, efectuó una correcta evaluación de los datos del proceso.