SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0059/2021

La accionante, Concejala del Gobierno Autónomo Municipal del Bermejo, demanda la inconstitucionalidad por la forma de la Ley Municipal Autónoma 057/2016 de 5 de diciembre, que hubiera sido aprobada sin la mayoría absoluta exigida por el procedimiento constitucional, y por lo tanto, sería contraria a los arts. 7; 11.II; 108.1; 163.6; 235.1 y 410 de la CPE.

En consecuencia, corresponde realizar el control de constitucionalidad, a fin de determinar si las infracciones alegadas son evidentes.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad abstracta

El art. 202.1 de la CPE, confiere al Tribunal Constitucional Plurinacional la facultad de ejercer el control normativo de constitucionalidad sobre “leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales”, a efectos de velar por la supremacía constitucional y la coherencia del ordenamiento jurídico en su integridad, contrastando aquellas normas cuya constitucionalidad se cuestiona con los preceptos que emanan de la Ley Fundamental y del llamado Bloque de Constitucionalidad, en virtud a lo dispuesto por el art. 410.II de la Norma Suprema.

Así, en el nuevo paradigma constitucional, la SC 0034/2010 de 20 de septiembre, asumió que: “…el control normativo de constitucionalidad , es el mecanismo encomendado al órgano contralor de constitucionalidad, para que en caso de ser activado, verifique la observancia y respecto a la Constitución de todas las normas infra-constitucionales caracterizadas por su generalidad, encontrándose dentro de este plexo normativo las leyes, los decretos supremos, las resoluciones de carácter general y otras normas que no tengan efectos particulares”.

Ahora bien, las leyes de desarrollo del Tribunal Constitucional Plurinacional, han dispuesto que el control de constitucionalidad se ejerce por medio de dos acciones específicas, dotando así de mecanismos procesales a esta garantía jurisdiccional de rango constitucional.

Así, las normas del art. 73 del CPCo, disponen lo siguiente:

“ARTICULO 73. (TIPOS DE ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD). Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser:

1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales.

2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

En cuanto a la naturaleza jurídica de la acción abstracta de inconstitucionalidad, la jurisprudencia constitucional en la SCP 0048/2010 de 6 de diciembre, señaló lo siguiente: “…es una de las vías o medios jurisdiccionales de rango constitucional de control normativo correctivo o a posteriori; es decir, de normas vigentes, acción a través de la cual el Tribunal Constitucional analiza la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas, de diferentes jerarquías y ámbitos jurídicos, con los principios, valores y normas de la Constitución Política del Estado, de tal manera que desaparezca la duda de constitucionalidad sobre dicha norma, con la característica particular, de que no es un requisito que exista un caso concreto para su interposición, de ahí porque el nomen juris de ser una acción 'abstracta'; y como lógica consecuencia, es un medio depurador del ordenamiento jurídico”.

Por lo tanto, la acción directa o abstracta de inconstitucionalidad es un mecanismo constitucional no vinculado a un caso concreto, que tiene por finalidad la de establecer la inconstitucionalidad o no de una norma jurídica preexistente (leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todos género de resoluciones no judiciales), a partir de su compatibilidad o incompatibilidad con los valores, principios, fines y derechos fundamentales contenidos en la Carta Suprema del ordenamiento jurídico, con el objetivo de disipar cualquier duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada; constituyéndose en un medio depurativo del ordenamiento jurídico, ya que si se detecta su incompatibilidad, la consecuencia será la declaratoria de inconstitucionalidad, y por ende, su expulsión o retiro del ordenamiento jurídico.

III.2. Sobre la inconstitucionalidad en la forma. Jurisprudencia reiterada

A través de la SC 0009/2003 de 3 de febrero, el entonces Tribunal Constitucional, estableció que: “…conforme a la doctrina del Derecho Constitucional, ha establecido en su jurisprudencia que una norma puede ser inconstitucional por la forma o por el fondo. En el primer caso cuando en su elaboración, sanción y promulgación se infringe el procedimiento legislativo previsto en la Constitución; y en el segundo cuando su contenido es el que vulnera los mandatos de la Ley Fundamental. Así se ha entendido a partir de la SC 082/2000 de 14 de noviembre que dice: ‘...conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contiene normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado’

Que, en un Estado Democrático de Derecho, el procedimiento legislativo que da validez constitucional a una Ley material no se reduce a las diferentes fases o etapas que el legislador debe seguir para la formación de una Ley, desde la presentación del proyecto hasta la promulgación y publicación, que en el Sistema Constitucional boliviano están previstas en el Título IV, Parte Segunda, Capítulo V, arts. 71 al 81 de la Constitución, al contrario comprende también las condiciones de validez del acto legislativo, es decir, que el órgano emisor de la Ley sea competente y desarrolle el procedimiento de elaboración de una determinada Ley, como en el presente caso, en el marco de las normas previstas para su legal funcionamiento”.

Dicho razonamiento, acogido entre otras, en la SCP 0087/2017 de 29 de noviembre, fue acotado respecto a lo siguiente: “Para una mejor comprensión sobre la inconstitucionalidad de la ley por la forma, acudimos a la doctrina citando al profesor español Jesús González Pérez, quien se ha pronunciado a favor de la inconstitucionalidad por la forma al expresar[1]: ‘...Cuando una norma constitucional exige unos trámites formales para que adquiera fuerza obligatoria una ley, establece, nada menos, que el cauce de una fuente del Derecho, la vía para que pueda nacer una norma jurídica. De ahí que la infracción de estos trámites puede hacerse valer en cualquiera de los procesos, procedimientos o controles que se prevén, precisamente, para verificar la inconstitucionalidad. Agrega el profesor González Pérez que: ‘...Una ley que haya nacido con omisión o con infracción de alguno de los trámites previstos en la Constitución o en las normas dictadas dentro del marco constitucional es tan inconstitucional como aquellas que contuvieren una regulación contraria a la Constitución’".

III.3. Principio de legalidad

Sobre el principio de legalidad la SC 0676/2010-R de 19 de julio, estableció: “…Debemos hacer referencia con carácter previo a un principio importante, cual es el de legalidad; entendiéndose el mismo como fundamental, especialmente para el Derecho Público, pues mediante éste principio, es que el ejercicio del Poder Público, se somete al imperio de la Constitución Política del Estado y a las leyes; solo un verdadero Estado de Derecho, es respetuoso de la ley fundamental, encontrando en ellas su límite. Ningún poder público puede estar excluido del respeto y sometimiento a la Constitución.

El principio de legalidad, es cimiento de la seguridad jurídica, por ello su importancia; asimismo, su asidero constitucional en la Constitución Política del Estado actual, se encuentra en el art. 410, refrendando la supremacía constitucional como la cúspide del ordenamiento jurídico boliviano y la jerarquía normativa correspondiente, a la cual todos los órganos o poderes del Estado deben someterse. En tal sentido, el principio de legalidad, es la aplicación objetiva de la ley, propiamente dicha, a los casos en que deba aplicarse; evitando así una libre interpretación o aplicación caprichosa de la norma” (las negrillas nos pertenecen).

Por su parte la SC 0258/2011-R de 16 de marzo en su Fundamento Jurídico III.1.2, con relación al principio de legalidad refirió que: “La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad.

Es su carácter esencial y generador el que condiciona la cobertura y relación respecto:

1. A otros principios constitucionales informadores -ya sean generales o específicos-;

2. A las normas fundamentales -incluidas las del bloque de constitucionalidad- y leyes constitucionales;

3. A principios infra constitucionales; y

4. A las normas legales infra legales” (las negrillas noscorresponden).

A su vez la SCP 401/2012 de 22 de junio, estableció “En lo relacionado al principio de legalidad, el Tribunal Constitucional en la SC 0982/2010-R de 17 de agosto, determinó: 'El principio de legalidad en su clásica concepción implica el sometimiento de gobernantes y gobernados a la ley; significa, entonces, el reconocimiento al legislador como único titular de la facultad normativa, a la cual debe estar sometida la administración. Sin embargo, actualmente dicha definición resulta insuficiente en el marco del estado constitucional de derecho y el sistema constitucional boliviano vigente; por ello debe entenderse que dicho principio supone, fundamentalmente, el sometimiento de los gobernantes y gobernados a la Constitución Política del Estado, la vigencia de derecho y el respeto a la norma.

(…)

De lo señalado, se colige que en un Estado Constitucional de Derecho, tanto gobernantes como gobernados, deben someterse al imperio de la ley, a fin que no sean los caprichos personales o actuaciones discrecionales, las que impongan su accionar, desconociendo lo anteladamente establecido por la norma positiva, vulnerando el principio de seguridad'” (las negrillas son nuestras).

En síntesis, el principio de legalidad impele a todos los órganos estatales su sujeción a la ley, por lo que todo acto o procedimiento jurídico que se realice por las autoridades públicas debe tener asidero estricto en una norma jurídica, la cual, a su vez, debe guardar concordancia con la Ley Fundamental, respecto tanto a su contenido como a su forma; caso contrario, decanta su inconstitucionalidad.

En nuestro Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario y con autonomías, el respeto a la legalidad se consolida como un requisito indispensable para garantizar la convivencia democrática, en el marco del acatamiento de las competencias otorgadas a cada nivel del Estado, así como de las atribuciones y funciones conferidas a los órganos del poder público que los integran, los que a su vez, han ido contribuyendo a perfeccionar los instrumentos jurídicos que afianzan el ejercicio de sus potestades autonómicas y que ponen un límite a las actuaciones de la administración en todas sus instancias.

Por lo que el principio de legalidad, dictamina la conformidad y coherencia entre toda norma respecto a su superior, la misma que es su fundamento de validez y opera en todos los niveles de la estructura jerárquica del sistema jurídico; de modo que, no solo es exigible en los actos materiales de ejecución de facultades competenciales, administrativas o jurisdiccionales, sino también en las relaciones formales entre el reglamento y la ley, así como entre la ley y la Constitución.

III.4. Juicio de constitucionalidad

Como se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la inconstitucionalidad por la forma radica en el cuestionamiento de una norma, por su elaboración, sanción y promulgación; es decir, por la infracción de su procedimiento legislativo que da validez constitucional a una Ley material, que no se reduce al cumplimiento de sus fases o etapas, sino también de las condiciones de validez del acto legislativo; es decir, en la competencia del órgano emisor de la norma y en el desarrollo del procedimiento de su elaboración.

En ese orden, tomando en cuenta que la accionante, Concejala del Gobierno Autónomo Municipal del Bermejo, demanda la inconstitucionalidad por la forma de la Ley Municipal Autónoma 057/2016 de 5 de diciembre, por haberse aprobado sin la mayoría absoluta exigida por el “procedimiento constitucional”; la inconstitucionalidad por la forma demandada, comprende el análisis del cumplimiento de las condiciones de validez del acto legislativo, es decir, la observancia del principio de legalidad en la formación de la norma impugnada, con relación al cumplimiento del procedimiento legislativo para su sanción.

Dada la naturaleza de la norma impugnada, que es una ley emitida por el nivel autonómico municipal, conviene destacar que su fuente de validez formal se encuentra establecida en el Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Bermejo (Conclusión II.1), el mismo que a su vez, fue emitido en virtud a la aplicación supletoria de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales de 9 de enero de 2014, habida cuenta que el Municipio Autónomo de Bermejo no cuenta con Carta Orgánica Municipal.

En ese orden, de acuerdo a lo previsto por el art. 16.1 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), el Concejo Municipal de Bermejo, como ente deliberativo municipal, en ejercicio de sus atribuciones, elaboró y aprobó su Reglamento General; el mismo que en su Título VI “Instrumentos Legislativos, Normativos y Procedimientos para la Fiscalización por el Concejo Municipal”, Capítulo I “Leyes Municipales”, art. 114 “Procedimiento de presentación y aprobación de leyes”, establece el procedimiento legislativo para la aprobación de leyes que, en efecto, en su inc. h), prevé: “Cuando no existan observaciones, se aprobará el proyecto de ley en tres (3) instancias: en grande, en detalle y en revisión. Su aprobación requiere de la mayoría absoluta de los votos de los concejales presentes…” (las negrillas son nuestras).

Hasta este punto, se hace evidente que en mérito al principio de legalidad, el análisis de la validez formal de la Ley Municipal Autónoma 057/2016, corresponde efectuarse según lo regulado en el Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Bermejo. De allí que no sea conducente la supuesta contradicción de dicha Ley, con el art. 163.6 de la CPE –invocado por la accionante (referido al procedimiento legislativo en la Asamblea Legislativa Plurinacional, de composición bicamaral)–, no es conducente, pues el procedimiento para la aprobación de la Ley Municipal está establecido en el indicado Reglamento, acorde a la composición del Concejo Municipal y de conformidad al modelo autonómico del Estado Plurinacional y el principio de legalidad que impregna a toda la estructura jerárquica de nuestro sistema jurídico; ya que dicho Reglamento General, emerge del ejercicio de las atribuciones del Concejo Municipal de Bermejo, conferidas en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, que se aplica de forma supletoria por mandato del art. 11.II de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, que establece lo siguiente: “Los municipios que no elaboren y aprueben sus cartas orgánicas ejercerán los derechos de autonomía consagrados en la Constitución Política del Estado y la presente Ley, siendo la legislación que regule los gobiernos locales la norma supletoria con la que se rijan, en lo que no hubieran legislado los propios gobiernos autónomos municipales en ejercicio de sus competencias”; Ley marco que a su vez, se sustenta en el art. 271 de la CPE.

Ingresando en materia de la demanda de inconstitucionalidad, circunscrita al cuestionamiento de la forma de aprobación de la Ley Municipal Autónoma 057/2016 que requería de mayoría absoluta; es decir, de cuatro votos a favor de entre los seis concejales presentes; y no solo de tres votos, como concurrió; corresponde verificar la normativa establecida en el Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Bermejo, sobre el procedimiento para las votaciones, particularmente, respecto a la figura de la abstención, ya que de la relación de hechos contenida en el Acta de Sesión Extraordinaria 10/2016 (Conclusión II.2), así como de la demanda de inconstitucionalidad que se revisa, la cuestión de inconstitucionalidad radica en la cantidad de votos suficientes por los que se alcanza la mayoría absoluta para la aprobación de proyectos de ley.

En ese orden, es preciso indicar que el art. 95 “Clasificación de las votaciones” del Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Bermejo, establece: “Las votaciones en el Concejo Municipal se efectuarán bajo las siguientes modalidades:

a) Votación por signo, cuando los (as) Concejales (as) levanten la mano por las mociones a decidir. La presidencia hará constar expresamente en actas las formas de votación que adopte el Concejo por mayoría. En el acta constará los votos que reciban cada una de las mociones y las abstenciones.

b) Votación nominal, cuando se vota por lista llamada por el (la) Concejal(a), Secretario (a), los (as) Concejales (as) sólo emitirán un Sí o un No…”.

El art. 97 “Voto del (la) Presidente (a)” de dicho Reglamento, señala: “El (la) Presidente(a) votará cuando se haya producido empate en dos oportunidades…”.

Por su parte, el art. 98 “Abstención” del mismo cuerpo normativo, refiere: “I. Los (as) Concejales (as) podrán abstenerse de votar pos signo o nominal, si tuviesen que hacer abandono de la Sala por razones justificadas. El resultado de la votación será acatado por todos los miembros del Concejo sin más discusiones u observaciones de manera obligatoria.

II. Por la investidura y el trabajo del pleno del Concejo Municipal al momento de la abstención por parte de un miembro, deberá fundamentar su postura de acuerdo a las normas vigentes” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Y finalmente, el art. 100 “Categoría de Votos” del mencionado Reglamento, indica: “Las categorías de mayoría de votos, son las siguientes:

(…)

Ø MAYORÍA ABSOLUTA.- Es la aprobación por la mitad más uno del número total de votos emitidos del Concejo a favor de una propuesta, sin tomar en cuenta el número total de miembros del Concejo, sino considerando el número de Concejales asistentes a la sesión donde se trata el asunto. Esta votación se realizará en los casos expresamente señalados por el presente Reglamento General del Concejo Municipal de Bermejo, siempre que exista quorum.

(las negrillas son nuestras).

Ahora bien, tomando en cuenta lo descrito en el Acta de Sesión Extraordinaria 10/2016, habiendo sido sometido el “Proyecto de Ley de Administración y Ocupación de Espacio Público en la Canaleta de la Avenida Petrolera” para su consideración en grande entre seis Concejalas y Concejales presentes, el resultado fue de dos abstenciones, dos rechazos y dos aprobaciones; y tras repetirse el mismo en una segunda votación, dirimió el Presidente del Concejo Municipal de Bermejo, en aplicación del art. 97 del indicado Reglamento.

Similar situación se dio al someter el precitado Proyecto de Ley para su tratamiento en detalle y en revisión.

Dicha circunstancia es la cuestionada por la accionante, que considera que al haber seis concejales presentes, la mayoría absoluta de votos requeridos para la aprobación del Proyecto de Ley de Administración y Ocupación de Espacio Público en la Canaleta de la Avenida Petrolera”, era de cuatro votos a favor, conforme al cuadro de mayoría absoluta del art. 100 de su Reglamento; mas sin embargo, éste fue aprobado por tres votos, lo que a su criterio, daría lugar a la inconstitucionalidad por la forma de la Ley Municipal Autónoma 057/2016.

Al respecto, es preciso considerar la normativa reglamentaria sobre el procedimiento legislativo, y más concretamente, el procedimiento para las votaciones, contemplado en el Capítulo IV “Procedimientos para las votaciones” del Título V “Funcionamiento del Concejo Municipal” del Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Bermejo, cuyos preceptos relevantes y pertinentes a la problemática, fueron citados precedentemente. Así, conforme al art. 100 de dicho cuerpo normativo, se tiene que la mayoría absoluta es la aprobación por la mitad más uno del número total de votos emitidos, considerando el número de concejales asistentes a la sesión donde se trata el asunto.

Es decir que, habiendo asistido a la sesión seis Concejalas y Concejales –existiendo quórum respectivo–, y de acuerdo al cuadro de mayoría absoluta establecido en el indicado precepto reglamentario, la votación para la aprobación del proyecto de ley, debía alcanzar los cuatro votos a favor; sin embargo, conforme se tiene del Acta de Sesión Extraordinaria 10/2016, dos miembros de Concejo Municipal decidieron abstenerse de votar; figura que por definición del art. 98 del Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Bermejo, implica el “…abandono de la Sala por razones justificadas” y por lo mismo, no es considerada como un voto emitido, sino como la decisión voluntaria de la concejala o el concejal, de no ejercer su prerrogativa de pronunciarse a favor o en contra de una moción, en otras palabras, de no emitir su voto.

Es decir que se consignó en el Acta de Sesión Extraordinaria 10/2016 la cantidad de votos emitidos a favor de la moción de aprobación en grande, detalle y revisión, haciendo constar además las abstenciones, últimas que, como se señaló anteriormente, no implican un voto emitido, sino la decisión de la concejala o concejal, de no formularlo y de hacer abandono de la Sala del Concejo Municipal; en virtud, precisamente, de la democracia representativa por la que cada autoridad electa para dicho órgano deliberativo, debe asumir posición a favor o en contra de una moción, estando reservada la abstención para casos de imposibilidad de asistencia en la sesión, como refiere el art. 98 de su Reglamento. Por lo mismo, la constancia de las abstenciones en el Acta es únicamente referencial, más no así, determinante para el cómputo de votos emitidos, ya que su Reglamento no prevé la abstención como una forma de voto válido, sino precisamente, como la renuncia a emitirlo y el abandono de la sala de sesión.

De lo anterior y considerando que el art. 100 del Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Bermejo, prevé que la mayoría absoluta es la aprobación por la mitad más uno del número total de votos emitidos del Concejo a favor de una propuesta considerando el número de Concejales asistentes a la sesión donde se trata el asunto; habida cuenta que del Acta de Sesión Extraordinaria 10/2016, se tiene que por mérito a la abstención de dos concejales éstos optaron por renunciar a su prerrogativa de votar por el tratamiento del “Proyecto de Ley de Administración y Ocupación de Espacio Público en la Canaleta de la Avenida Petrolera”, únicamente se emitieron cuatro votos de las Concejalas y Concejales presentes en la indicada Sesión Extraordinaria, de cuya intervención, conforme se tiene del Cuadro de Mayoría Absoluta del art. 11 del Reglamento, el número de tres votos es suficiente para la aprobación en grande, detalle y en revisión del indicado Proyecto de Ley, puesto que dos miembros del Concejo Municipal se acogieron a la abstención prevista en al art. 98 del indicado Reglamento; advirtiéndose en consecuencia, que la Ley Municipal Autónoma 057/2016 fue sancionada bajo el marco del art. 98 del Reglamento, por mayoría absoluta de los votos de los concejales presentes, conforme se exhorta por el art. 11 inc. h) del mismo Reglamento, lo que da cuenta de su constitucionalidad por la forma en cuanto a la observancia del procedimiento establecido en la norma fuente de validez –Reglamento–, respecto a la categoría de votos necesarios para su aprobación.

En consecuencia, al haberse circunscrito el procedimiento legislativo de la Ley Municipal Autónoma 057/2016 a las previsiones normativas de validez formal previstas en el Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Bermejo, no se advierte lesión al principio de legalidad invocado por la accionante, y por lo mismo, no es contraria a los arts. 108.1, 163.6, 235.1 y 410 de la CPE; así como tampoco se advierte incompatibilidad alguna con los arts. 7 y 11.II de la Norma Suprema, referidos al ejercicio de la soberanía a través de la democracia representativa ostentada por el referido Concejo Municipal, pues es en dicha virtud que este ente deliberativo aprobó el Reglamento para su funcionamiento, concretamente con relación a la categoría de votos necesarios para la aprobación de proyectos de ley, conforme al marco competencial autonómico que le asiste.