SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0757/2021-S4

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso –en sus elementos de presunción de inocencia, juicio previo y seguridad jurídica–, a la defensa y a una vejez digna, con calidad y calidez, por parte del Alcalde Municipal de Cochabamba, así como de la Jefa de Mercados y Sitios de la Intendencia de dicha Gobierno Autónomo Municipal, a consecuencia de la clausura intempestiva de su puesto comercial, sin notificación ni debido proceso previo.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1. Configuración de la acción de amparo constitucional. Jurisprudencia reiterada

El art. 128 de la CPE, instituye la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra “…actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”; precepto constitucional que implica que toda persona tiene la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, señala: “El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los ‘actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’.

Del contenido del texto constitucional de referencia puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, frente a los actos u omisiones ilegales provenientes de los servidores públicos o particulares.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales y con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz actos y omisiones ilegales o indebidos y con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la Constitución que esta acción ‘(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’.

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela’”.

Características a las cuales deben adherirse los principios de inmediatez y subsidiariedad, que se hallan establecidos en el art. 129.I de la Ley Fundamental, que determina que esta acción “…se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; por lo que otorga protección inmediata de carácter preventivo y reparador destinada a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, por lo que, de no cumplirse con estos requisitos, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela solicitada.

III.2. La legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional

La SCP 0123/2012 de 2 de mayo, señala lo siguiente: “La legitimación pasiva, es la coincidencia que existe con la calidad adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que presuntamente -con actos u omisiones ilegales o indebidas- ha provocado la restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales y consecuentemente, contra quien se dirige la acción; así, la jurisprudencia y doctrina emitida por el Tribunal Constitucional anterior, que no resulta contraria al nuevo orden constitucional, señaló sobre la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional como: ‘…la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción…′ (SC 1745/2011-R de 7 de noviembre, haciendo cita de la SC 0264/2004-R de 27 de febrero).

De donde resulta que, ante la vulneración de derechos y garantías debe interponerse la acción tanto contra el servidor público, persona individual o colectiva que cometió la vulneración que se alega, así como contra la que tiene facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto; en ese entendido, la SC 0639/2010-R de 19 de julio, que hizo referencia a su vez a la SC 1445/2004-R de 7 de septiembre, manifestó que la acción de amparo constitucional debe dirigirse: ‘...no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió′.

De esa manera, la legitimación pasiva no sólo la adquiere la persona que cometió el acto ilegal y contra quien debe dirigirse la acción, a efecto que pueda responder por los supuestos actos ilegales atribuidos en su contra, sino que también en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales devengan de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recae también sobre el Juez, Tribunal u órgano que asumió la decisión y es quien además podrá modificar la supuesta vulneración; así, la SC 1761/2010-R de 25 de octubre, que se sustenta en el entendimiento asumido mediante la SC 1740/2004-R de 29 de octubre, señaló que: ‘…se establece que en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos…′” (las negrillas nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

La accionante aduce que sin notificación ni proceso previo, de manera sorpresiva e intempestiva fue clausurado su puesto de venta en el Mercado La Pampa de la ciudad de Cochabamba, por decisión de la autoridad demandada Jefa de Mercados y Sitios de la Intendencia Municipal de Cochabamba; lo que vulnera sus derechos al trabajo, al debido proceso –en sus elementos de presunción de inocencia, juicio previo y seguridad jurídica–, a la defensa y a una vejez digna, con calidad y calidez. Asimismo, dirigió la demanda de amparo constitucional también contra la Máxima Autoridad Edil de ese Gobierno Autónomo Municipal, por su actitud omisiva.

Identificada la problemática a resolver, con carácter previo, es menester hacer referencia a la legitimación pasiva de la autoridad y funcionaria codemandadas; habida cuenta que de un lado, la impetrante de tutela atribuye la comisión de hechos concretos a esta última; pero sin embargo, respecto al Alcalde Municipal, únicamente cuestiona una supuesta actitud omisiva. Así, trayendo a colación la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, es evidente que el codemandado Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, no tiene legitimación pasiva para ser demandado en esta acción tutelar; puesto que, a lo largo de la demanda principal así como de lo actuado en el verificativo del amparo constitucional, no se le acusó de ningún hecho en concreto emergente de esa supuesta “omisión”, que hubiera derivado en la lesión de los derechos invocados por la accionante por parte de esta autoridad edil; es decir, no existe relación alguna entre el acto lesivo denunciado (clausura de sitio municipal) y la supuesta omisión endilgada a esta autoridad municipal, que hubiese provocado su acaecimiento o soslayado su revisión o modificación.

Ahora bien, en lo que respecta a la codemandada Jefa de Mercados y Sitios de la Intendencia Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, la solicitante de tutela refiere que esta autoridad, acompañada de otros funcionarios sin identificación, clausuró de hecho su puesto de venta –sitio municipal–, sin notificación ni debido proceso previo.

Sobre este aspecto, de acuerdo a los antecedentes que informan la presente acción tutelar que se detallan en el apartado de Conclusiones y como fue inclusive ratificado por la ahora impetrante de tutela, es evidente que desde el 7 de octubre de 2020, Sabina Condori Pérez de Mariscal protagonizó conjuntamente otra vendedora, una disputa por la titularidad del sitio municipal del que ambas se consideran adjudicatarias; hecho que trascendió públicamente inclusive a rencillas entre terceras personas en el escenario del Mercado La Pampa, sector Locotos de la ciudad de Cochabamba. Motivo por el que, este conflicto fue atendido y mediado en esa oportunidad y por los días siguientes hasta el 10 del mismo mes y año, tanto por el Guardia de la Intendencia Municipal, como por la Jefa del Departamento de Mercados y Sitios (ahora demandada), con el propósito de frenar actos hostiles y que las partes en conflicto arriben a un acuerdo, que −al no haberse logrado− decantó en la clausura del establecimiento, como consta en el Acta de la fecha señalada (Conclusión II.4).

De allí que no es evidente que Sabina Condori Pérez de Mariscal desconozca los antecedentes por los cuales se procedió a la clausura del sitio municipal del que se considera adjudicataria, pues inclusive intervino en el proceso conciliatorio ante la Jefa de Mercados y Sitios de la Intendencia Municipal –hoy demandada–, tal como consta en los Informes emitidos por el Guardia Municipal de 7 y 9 de octubre de 2020, que se detallan en las Conclusiones II.1 y 2 de este fallo constitucional, y que no merecieron observación ni desacuerdo alguno por parte de la accionante en audiencia de esta acción tutelar; más al contrario, insistió en que el acto lesivo que acusa, es la aplicación de la sanción de clausura sin proceso previo.

Dicho esto, y habiéndose descartado que la sanción aplicada hubiera sido ejecutada de forma intempestiva o sorpresiva contra la impetrante de tutela, es menester referir que tal como consta en el Acta de Clausura de 10 de octubre de 2020, así como también se verifica de la fotografía del precinto (Conclusión II.4), la ejecución de dicha penalidad se debió a la contravención a los arts. 15.22 y 16.3 de la Ley M unicipal 0048/2014; y, 36 inc. l) de la OM 2262/98, que establecen como prohibición de los adjudicatarios de sitios municipales, el abandono por más de noventa días, a cuya consecuencia, se impuso la clausura definitiva del mismo y la reversión a dominio municipal; y de otro lado, el precepto indicado de la referida Ordenanza Municipal, estipula como infracción el prolongar en el puesto de venta escándalos o actos reñidos contra la moral y las buenas costumbres, por lo que se sancionó con una multa de Bs100.-

Hechos y normativa de los que la accionante estaba al tanto, y que inclusive le fueron expuestos en el proceso de conciliación mediado por la ahora demandada, quien además le advirtió que de no lograr un consenso, la accionante podía ser sería pasible a sanción por incumplimiento al régimen municipal de uso, adjudicación y ocupación de sitios municipales (Conclusión II.2 y 3); haciendo evidente, que Sabina Condori Pérez de Mariscal tenía pleno conocimiento tanto de las infracciones como de las sanciones sobrevinientes, al participar del intento de conciliación ante la Jefa de Mercados y Sitios de la Intendencia del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba. Asimismo, en el Acta de Clausura de 10 de octubre de 2020, consta que la ahora impetrante de tutela, se negó a firmar este actuado; no obstante, en el precinto fijado en el puesto municipal del que se dice adjudicataria, se estipula que la sanción impuesta fue de carácter temporal hasta que se regularice su situación; lo que, pese a su aludida condición de persona analfabeta, ratifica su conocimiento sobre los hechos y normativa aplicada a la sanción impuesta, ya que de la demanda de amparo constitucional, se corrobora que a fin de revertir la penalidad de clausura, se apersonó a las oficinas de la intendencia municipal del referido Gobierno Autónomo.

En lo que respecta a que la sanción impuesta (clausura) debió estar precedida de un juicio previo, cabe referir que de acuerdo al Manual de Funciones de la Jefatura de Mercados y Sitios de la Intendencia Municipal de Cochabamba, la ahora demandada tiene potestad para disponer la clausura de un sitio municipal, así como también, la multa por infracciones cometidas por vendedoras y vendedores, como se prevé en el art. 36.III inc. l) de la OM 2262/98; lo que en efecto, ocurrió.

Sobre este punto, resulta necesario aclarar que tratándose de infracciones contempladas en la indicada normativa municipal, esta misma prevé en su art. 56 inc. f) de la OM 2262/98, que es la Intendencia Municipal la Unidad de Servicio encargada de la aplicación de sanciones por infracción a disposiciones relativas a centros de abasto; y de otro lado, en su art. 62, que tanto para el pago de multas o para el cumplimiento de la sanción, el plazo es de los tres días siguientes al de la notificación de la persona infractora, la misma que por disposición del art. 63 de esa OM, tiene tres días de término para formular descargos o realizar las observaciones que creyere convenientes para su defensa, si correspondiera.

Elementos que según expuso la demandada en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, y que no fueron rebatidos por la accionante, se le comunicaron oportunamente, así como también a su hija, cuando se apersonaron a las oficinas de la Intendencia Municipal a fin de revertir la decisión de clausura temporal, que tuvo por finalidad frenar los actos hostiles entre las vendedoras en conflicto y velar por la seguridad ciudadana y orden el Mercado.

De modo que de todo lo referido, es evidente que no existió vulneración de los derechos al debido proceso –en sus elementos invocados– y a la defensa, ya que Sabina Condori Pérez de Mariscal, tuvo conocimiento pleno de las causas y la infracción incurrida que desencadenó en la clausura del sitio municipal del que se cree adjudicataria, así como de los medios y vías de reclamación ante instancias municipales, a las que no recurrió previamente a activar la jurisdicción constitucional; estando inclusive pendiente de tramitarse el proceso de reversión del referido sitio municipal, una vez que se emita el auto de apertura, de acuerdo al art. 28 de la Ley Municipal 0048/2014.

Siendo necesario aclarar que, si bien alega que por ser adulta mayor no fuera exigible la observancia del principio de subsidiariedad, dicha condición no es suficiente para hacer abstracción de los elementos reglados para la procedencia de esta acción tutelar, pues de manera concomitante, se debe verificar que en efecto hubo una afectación de los derechos invocados que ameriten dispensar de éstos por ser inminente brindar la tutela solicitada; lo que no sucede en el presente caso, ya que –se reitera– la accionante tuvo conocimiento e intervino en los antecedentes que dieron por resultado la aplicación de una sanción contravencional, así como también, fue informada de los medios y vías administrativas para hacer acreditar la supuesta titularidad sobre el sitio municipal que le fue adjudicado.

De allí que tampoco advierte lesión a los derechos al trabajo y a una vejez digna de la impetrante de tutela, quien aduce que fue privada de su fuente de ingresos principal y con ello, mermadas sus condiciones de vida en su situación de adulta mayor. Puesto que, como se acredita de la documental aparejada al expediente y lo expuesto en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, está en controversia la posesión y aprovechamiento de sitio municipal del que la accionante dice ser adjudicataria, por abandono de mismo y su uso por una tercera persona con quien tiene el conflicto del que emergió esta demanda tutelar; razones por las que no es posible que este Tribunal ingrese a efectuar la verificación de que si en efecto fue privada de realizar actividades comerciales en el mismo, ya que esta circunstancia, será dilucidada en el proceso de reversión que debía iniciarse conforme al art. 28 de la Ley Municipal 0048/2014 (Conclusión II.3).

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.