SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0809/2021-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 18, 25 y 26 de noviembre de 2020, cursantes de fs. 100 a 112, 142 a 145; y, 149 respectivamente, el accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En sesión ordinaria efectuada el 12 de diciembre de 2019, en aplicación de la normativa legal vigente, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, se le eligió como Alcalde suplente temporal de esa entidad edil, mediante la Resolución Municipal 197/2019, ejerciendo desde la citada fecha sus funciones en apego a la Constitución Política del Estado y la ley; respondiendo y atendiendo las necesidades y requerimientos de la población, ejecutando el Plan Operativo Anual (POA), enfrentando la crisis sanitaria causada por la pandemia del COVID-19.

En virtud a la nota de denuncia presentada el 9 de septiembre de 2020, por el Presidente del Comité Cívico de Quillacollo, los miembros del ente deliberante en sesión ordinaria de 8 de octubre de igual año, de forma arbitraria e ilegal, mediante Resolución Municipal 88/2020, tomaron la determinación unilateral de abrogar la Resolución Municipal 197/2019, y designar a una nueva alcaldesa suplente temporal, sin mayor fundamentación ni justificación legal; no habiendo puesto a su conocimiento esa decisión y menos convocarle a dicha sesión, destituyéndole del cargo de Alcalde que venía ejerciendo, sin previamente someterle a un debido proceso; toda vez que, de ser evidentes las denuncias planteadas en su contra, correspondía que los Concejales le hagan saber las mismas y pidan informe escrito u oral, dándole la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa para tomar la determinación legal que incumba.

Por tal motivo, presentó recurso de reconsideración al pleno del aludido órgano legislativo municipal; no obstante de ello, en lugar de reparar las arbitrariedades cometidas, en sesión de 17 de noviembre de 2020, desestimaron su impugnación aprobando el Dictamen de la Comisión Primera de 12 de similar mes y año, consumando así los hechos ilegales, infringiendo el art. 28 de la Constitución Política del Estado (CPE), al privarle de ejercer su derecho político, sin existir sentencia ejecutoriada en su contra; así como, los arts. 12 y 27 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), que establecen las causales de pérdida de mandato del cargo de alcalde o concejal y la prohibición de que el Concejo Municipal destituya a la autoridad edil, o aplique otro mecanismo por el que se prive del ejercicio de sus funciones que no se enmarque en lo dispuesto por la Norma Suprema, la aludida normativa y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”.

El Concejo Municipal no puede convertirse en una instancia de juzgamiento interno del alcalde o alcaldesa, porque se trata de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de un órgano, diferente y separado del órgano legislativo municipal; de manera que, sus labores de fiscalización o en su caso de legislación, no incumben aplicarse para dar lugar a que se destituya o suspenda a la citada autoridad edil; siendo por ello incompetente, en resguardo de los principios constitucionales de independencia y separación de funciones. Por otra parte, la Resolución Municipal 88/2020, ahora impugnada, carece de una razonable y suficiente fundamentación jurídica, no cumpliría con los estándares mínimos para satisfacer el derecho a la motivación de resoluciones al no exponer las razones jurídicas que justifiquen la determinación asumida; además, la misma no sería de carácter normativo sino administrativo; ya que, a través de ella se le designó como Alcalde suplente temporal; no podía abrogarse sin que concurran las causales establecidas en la Norma Suprema y la ley.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció como lesionados sus derechos a ejercer la función pública, y al debido proceso en sus componentes a ser oído por un juez natural, imparcial, independiente y competente, a la defensa y a la motivación de las resoluciones; citando al efecto los arts. 26.I, 115, 116 y 144.II.2 de la CPE; 8 y 23.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Se deje sin efecto la Resolución Municipal 88/2020 y los actos jurídicos constituidos con posterioridad; entre ellos, la Resolución Municipal 89/2020; por la que, se designó como alcalde suplente temporal, así como el Dictamen de 12 de noviembre de igual año, aprobado en la sesión de 17 del mismo mes y año; y, b) Se ordene a los demandados respeten y cumplan la Resolución Municipal 197/2019, restituyéndole inmediatamente a su cargo de alcalde suplente temporal.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 2 de diciembre de 2020, según consta en acta cursante de fs. 230 a 235 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos expuestos en su acción de amparo constitucional, añadiendo que la SC “0095/2001”, estableció que los actos administrativos -como es la Resolución Municipal 197/2019- no pueden ser dejados sin efecto de manera unilateral, sino deben seguir un procedimiento de acuerdo al art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), además tendría que ser por la vía judicial, “…por tanto los accionados violaron el derecho al debido proceso y lo admitieron” (sic). Asimismo, no existen los actos consentidos alegados en los informes de los demandados, respecto a la Resolución Municipal 88/2020 y la determinación de 17 de noviembre de igual año; máxime si no volvió a su cargo de Concejal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, precisamente para no incurrir en actos libremente consentidos; por lo que, no existiría ninguna causal de improcedencia; reiterando se conceda la tutela invocada.

I.2.2. Informe de los demandados

Valerio Ramos Chipana, Antonio Remigio Montaño Gonzáles, María Juany Veizaga Mariaca, Plácido Molina Jove y Ximena Maldonado Villarroel, Concejales del Gobierno Autónomo Municipal del Quillacollo del departamento de Cochabamba, el 2 de diciembre de 2020, presentaron informe escrito, cursante de fs. 183 a 187 vta., manifestando lo siguiente: 1) La nota de denuncia de 9 de septiembre de igual año, fue remitida a la Comisión Quinta para su análisis y tratamiento, en cumplimiento a lo dispuesto en el art. 38.b del Reglamento General del Concejo Municipal de Quillacollo, la cual emitió el Dictamen de 6 de octubre del citado año, recomendando abrogar la Resolución Municipal 197/2019; 2) En consecuencia, la Resolución Municipal 88/2020, fue dictada con base en los fundamentos y recomendación de dicho Dictamen, no pudiendo alegarse incumplimiento al procedimiento establecido en el indicado Reglamento, tampoco falta de motivación; más aún cuando el accionante no interpuso recurso de reconsideración contra el citado Dictamen; 3) En el art. 4 de la Ley del Régimen Electoral (LRE), se tiene identificado con precisión cuáles son considerados derechos políticos como tal, y en esa medida, es evidente que los hechos fácticos referidos por el peticionante de tutela no se adecúan a ninguno de ellos; en tal sentido, no podría existir ninguna vulneración a los indicados derechos; 4) El prenombrado no concurrió a un proceso electoral para ser elegido alcalde municipal, sino tiene la condición de Concejal titular electo; por tanto, el derecho a ejercer una función pública se circunscribe a su cargo obtenido en las elecciones sub nacionales de 2015; 5) El Concejo del aludido Gobierno Municipal tiene la atribución de sustituir al alcalde, designando un suplente temporal, dentro los parámetros previstos en el art. 16.30 de la LGAM; facultad que será materializada a través de resolución municipal, teniendo asimismo la prerrogativa de abrogarla, conforme a la citada normativa; 6) El ejercicio de la función pública en ningún momento fue suspendido o restringido al impetrante de tutela; por el contrario, está incumpliendo un mandato otorgado por la ciudadanía; así, al no tener condición de alcalde electo, no podría invocar la suspensión de un derecho político que no lo tiene; 7) El instituto de la destitución no es aplicable al ámbito municipal, sino a la pérdida de mandato, regulado en el art. 12 de la referida Ley; en virtud a dicha norma, ningún alcalde o concejal electo puede ser objeto de destitución, podrán perder su mandato si concurre alguna de las causales señaladas en el mencionado artículo; 8) El accionante sólo ejerció temporalmente el cargo de alcalde suplente en ausencia del titular por designación, no habiendo cumplido con sus responsabilidades encomendadas, tal como señaló el aludido Dictamen, hecho que sirvió de base y fundamento para emitir la Resolución Municipal 88/2020; 9) El indicado Concejo mediante Resolución Municipal 101/2019 de 4 de junio, determinó abrogar la Resolución Municipal 018/2019 de 1 de febrero, por el cual se designó como Alcalde suplente temporal a Antonio Remigio Montaño Gonzáles -Concejal-; decisión esta última que fue aprobada por el peticionante de tutela, según se acreditó del acta de la sesión ordinaria de 4 de igual mes y año; lo que, significa que el nombrado consintió los actos ahora cuestionados en esta acción de defensa; 10) El órgano deliberante no inició un proceso para la destitución y suspensión de su condición del alcalde suplente temporal, dictó la Resolución Municipal 88/2020 dentro de sus facultades legislativas, siguiendo todos los procedimientos para su emisión; por ello, el accionante no puede alegar transgresión al derecho a un juez imparcial, porque jamás fue juzgado ni sancionado; 11) Previo a dictar la precitada Resolución Municipal, por decisión del pleno del Concejo Municipal, fue remitida a la Comisión Quinta (jurídica) para su análisis y tratamiento; en ese mérito, mediante informe circunstanciado recomendó la abrogación de la Resolución Municipal 197/2019; en consecuencia, se pronunció un fallo fundamentado y motivado, cumpliendo con el procedimiento legislativo; por lo que, no podría invocar falta de motivación; y, 12) Se notificó personalmente al impetrante de tutela con la citada Resolución Municipal, quien interpuso recurso de reconsideración, conforme al art. 102 del Reglamento General del Concejo Municipal, siendo tratada y respondida al nombrado, no pudiendo alegar la lesión de algún derecho; pidiendo se deniegue la tutela demandada.

Asimismo, en audiencia a través de su abogado, reiteraron los argumentos esgrimidos en su informe supra.

Aydee Marlene Mamani García y Roberto Carlos Vargas Ríos, Concejales del aludido Gobierno Autónomo Municipal, el 2 de diciembre de 2020, presentaron informe escrito, cursante a fs. 228 y vta., indicando que, en sesión efectuada el 8 de octubre del mismo año, rechazaron la abrogación de la Resolución Municipal 197/2019, de designación de Alcalde al accionante; ya que, la nota motivante de 9 de septiembre de 2020, referida a la denuncia y pedido de abrogatoria de la misma, no ingresó para su tratamiento en asuntos de mesa de la indicada sesión, incluida a última hora sin cumplir los procedimientos; por ello, señalaron que los demás Concejales estarían vulnerando el mencionado Reglamento General, y los derechos y garantías constitucionales del nombrado, acarreando responsabilidades a futuro.

Angelina Zeballos Corani, Concejal del Gobierno Autónomo Municipal del Quillacollo del departamento de Cochabamba, a través de su representante, el 2 de diciembre de 2020, presentó informe escrito, cursante de fs. 226 a 227, refiriendo lo siguiente: i) La Resolución Municipal 88/2020, contiene una decisión legislativa fundamentada, manifestando que los alcaldes suplentes no son definitivos, siendo por el contrario temporales, acorde al art. 286.I de la CPE, así como el art. 16 de la LGAM, indicando que es viable una suplencia temporal en caso de impedimento al cargo; en el presente caso, existe dicha imposibilidad del alcalde electo, que no es lo mismo uno suplente temporal; ii) La aludida Resolución establece de manera clara y concreta los motivos por los que de forma legal y jurídica el accionante siendo Concejal y designado posteriormente como Alcalde temporal suplente, se sometió a las normas señaladas en la referida Ley; asimismo, no es una autoridad edil titular elegida por voto popular, sino designado de manera provisional; por lo que, la motivación se encuentra debidamente sustentada; iii) Respecto al informe sobre el petitorio a la reconsideración de la Comisión Quinta (jurídica) de 12 de noviembre de 2020, describe de forma detallada y cronológica los motivos de su suspensión, cumpliendo con los requisitos de una debida fundamentación y motivación de los elementos fácticos, por los cuales se respaldó la Resolución Municipal 88/2020, pues se identificaron las razones jurídicas de la decisión del mencionado Concejo, citando normas y detallando cada conducta asumida por el impetrante de tutela, al momento de ejercer el cargo de alcalde suplente temporal que no ostenta los privilegios de un alcalde electo designado por voto popular; y, iv) Fue elegida como Alcaldesa suplente temporal por Resolución Municipal 89/2020, bajo los mismos motivos, lineamientos y fundamentos del Acta 38/2019 de 4 de junio y posterior Resolución Municipal 101/2019; pidiendo se deniegue la tutela solicitada, sea con costas.

En audiencia, mediante su abogado, acotó que el accionante anteriormente fue quien motivó la destitución de Antonio Remigio Montaño -Alcalde suplente temporal-, participando además en su designación; máxime, si las resoluciones municipales emitidas por el Concejo Municipal están amparadas por el art. 27 de la LGAM; en ese sentido, las acciones de amparo constitucional no pueden ser tuteladas cuando existen actos consentidos; ratificándose en su informe presentado.

René Fernández Céspedes, Concejal del citado Gobierno Autónomo Municipal, en audiencia a través de sus abogados, manifestó lo siguiente: a) El impetrante de tutela no fue electo como alcalde, sino elegido por el citado Concejo, así como designó otro burgomaestre; b) Desconoce cómo se habrían vulnerado sus derechos y tampoco precisaron los elementos del debido proceso; asimismo, la acción de amparo constitucional no es la vía idónea para hacer cumplir resoluciones, tal vez podría haber sido la acción de cumplimiento o el recurso directo de nulidad, si ignora la competencia del Concejo Municipal; c) De acuerdo a los arts. 4 y 16 de la LGAM, el ente deliberante tiene toda la atribución y competencia para instar leyes municipales y resoluciones, y por tanto, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas o modificarlas, lo cual se hizo en este caso; y, d) El peticionante de tutela en su condición de Concejal titular, podría asumir su cargo en el momento que el prefiera, conforme prevé el Reglamento General del Concejo Municipal; por lo que, no se estaría vulnerando sus derechos políticos, pues fue elegido como Concejal y no como alcalde; consiguientemente, se trataría de un derecho no consolidado, hecho que no tendría relevancia constitucional para que se dicte resolución concediendo la tutela demandada, porque no existiría el mínimo sustento.

Willy Ronald López Mamani, Concejal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, en audiencia refirió que, no fue parte de las sesiones anteriores en las que se hubiera emitido la Resolución Municipal 88/2020, y mucho menos del nombramiento del accionante como Alcalde suplente, tampoco participó en la abrogación de la Resolución Municipal 197/2019; por lo que, de manera errónea fue dirigida esta acción de defensa en su contra, debiendo interponer hacia quienes habrían dejado sin efecto la citada Resolución o hayan designado como alcalde a su persona, no teniendo por ello legitimación pasiva.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución AAC-0074/2020 de 2 de diciembre, cursante de fs. 235 a 238 vta., denegó la tutela solicitada; con base en los siguientes fundamentos: 1) La abrogación de la Resolución Municipal 197/2019, a través de su similar 88/2020, fue aplicada dentro de las facultades que tiene el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, amparada en el art. 16.4 de la LGAM; razón por la que, no advirtió la vulneración del derecho al debido proceso; 2) Ante la citada abrogación, el accionante interpuso recurso de reconsideración, reconociendo de manera tácita la competencia del ente deliberante como juez natural a efectos de poder modificar la decisión 88/2020; 3) El prenombrado, al haber interpuesto dicho recurso, hizo uso de la impugnación, bajo el fundamento de solicitar se reconsidere la Resolución, a través de un memorial que mantiene una fundamentación, denunciando la transgresión de determinados derechos; por lo que, no se evidenció la lesión de los derechos al juez natural y a la defensa; 4) El art. 12 de la indicada Ley sostiene sobre la pérdida de mandato, aplicable solo para alcaldes titulares elegidos por sufragio universal por medio de voto ciudadano y no así para alcaldes suplentes, y empleando con anterioridad por el peticionante de tutela como un procedimiento legal, en los casos en que existan denuncias contra estos últimos; en tal sentido, al haberse anulado su designación como alcalde suplente, aún mantiene su condición de Concejal titular, no advirtiendo la conculcación de los derechos políticos y a la función pública; 5) No se aplica dentro del presente caso los actos consentidos; toda vez que, el acto presuntamente transgresor de derechos y garantías constitucionales, es de 8 de octubre de 2020; en consecuencia, el accionante al interponer esta acción tutelar y no haberse constituido en su asiento de Concejal titular, no consintió ningún acto; y, 6) La Resolución Municipal 88/2020, así como el Dictamen de 12 de noviembre de igual año, contienen la debida fundamentación y motivación, referida a la normativa que aplicaron a efectos de abrogar la Resolución Municipal 197/2019; por ello, no se advirtió la lesión de los derechos invocados por el impetrante de tutela.