DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0036/2021

Los representantes de la AIOC de Huacaya, en observancia del art. 275 de la Constitución Política del Estado (CPE), presentaron el proyecto de Estatuto aprobado en grande y en detalle por la Asamblea Constitutiva, solicitando el control previo de constitucionalidad, labor que será desarrollada por este Tribunal, de conformidad al art. 116 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que establece que el objeto del control previo de constitucionalidad de los proyectos de estatutos autonómicos y cartas orgánicas es confrontar el contenido de éstos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado, garantizar la supremacía constitucional y de esta manera determinar la compatibilidad o incompatibilidad con la Norma Suprema de la totalidad de disposiciones del proyecto de Estatuto referido, conforme el AC 0038/2021-CA.

En este sentido, con la finalidad de establecer los parámetros para realizar el control previo de constitucionalidad, corresponde desarrollar fundamentos de relevancia constitucional.

III.1. Estructura y organización territorial del Estado, jurisprudencia reiterada

En control previo de constitucionalidad de la AIOC de Salinas del departamento de Oruro, la DCP 0064/2018 de 3 de agosto, respecto a la estructura y organización territorial del Estado, este Tribunal señaló que:

“El art. 269 de la Constitución Política del Estado (CPE) expresa que: ‘I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos. II. La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la ley. III. Las regiones formarán parte de la organización territorial, en los términos y condiciones que determinen la ley’; previsión constitucional que define la organización territorial del nuevo Estado en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos (TIOC), además otorga la posibilidad a que las regiones formen parte de la organización territorial conforme los lineamientos que determine la ley; a dicha organización territorial, debe agregarse el reconocimiento que realiza la Norma Suprema a las autonomías departamentales, municipales, indígena originario campesinas (IOC) y regionales, mismas que desplegarán todo su accionar competencial en sus respectivas jurisdicciones territoriales que integran la organización territorial del Estado Plurinacional con autonomías.

Por su parte, el art. 270 de la CPE describe que: ‘Los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas son: la unidad, voluntariedad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno, igualdad, complementariedad, reciprocidad, equidad de género, subsidiariedad, gradualidad, coordinación y lealtad institucional, transparencia, participación y control social, provisión de recursos económicos y preexistencia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en los términos establecidos en esta Constitución’; de ello se desprende, que la nueva organización territorial del Estado se halla sujeta a principios rectores reconocidos por la Norma Suprema, mismos que son desarrollados con amplitud en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’, que por mandato constitucional del art. 271, tiene como objeto regular el régimen de autonomías y las bases de la organización territorial del Estado, previsto por los arts. 269 al 305 de la CPE.

Bajo ese marco, podemos afirmar que la distribución territorial de poder se efectiviza a partir del reconocimiento del régimen autonómico previsto por los arts. 1 y 2 de la CPE; ello implica que dicha distribución conlleva cambios en cuanto a las atribuciones y competencias del otrora gobierno central, ya no de manera simbólica; sino que, con el nuevo diseño constitucional efectivamente se abandona el Estado centralista caracterizado por la concentración y centralización del poder; en mérito a ello, se puede afirmar que existen motivaciones técnico-administrativas, democráticas e histórico-políticas que llevan a los Estados modernos a replantear la distribución territorial del poder; así, las causas técnico-administrativas buscan la eficacia en la gestión, toda vez que el centralismo logra poca satisfacción promoviendo la burocracia; en cambio, la distribución territorial de poder basada en las causas democráticas, acercan a la ciudadanía a la toma de decisiones y su correspondiente control, puesto que si las instancias decisorias están más próximas a la población y a la problemática se abre la posibilidad de ejercer un mayor control por parte de la ciudadanía; finalmente, la distribución territorial de poder basado en los motivos histórico-políticos encuentra su sustento en la existencia de colectividades que reivindican su reconocimiento al considerarse relegadas o excluidas por los centros decisorios del poder.

En el caso boliviano, de cierta forma convergieron los tres tipos de motivaciones para la redistribución territorial de poder hacia el actual modelo autonómico sustentado en la Ley Fundamental; así, de acuerdo a los antecedentes históricos las causas técnico-administrativas y democráticas influyeron en el reconocimiento de la autonomía departamental y municipal; y las histórico-políticas influyeron en el reconocimiento sobre la AIOC; extremo que así lo entendió la DCP 0013/2013 de 8 de agosto, al expresar que: ‘…No puede perderse de vista que la estructura y organización territorial del Estado se funda en los anhelos forjados por dos corrientes autonomistas que se distinguen en el trayecto histórico boliviano; una liderada por los pueblos indígenas y otra liderada por determinadas regiones. La primera corriente estimulada por la reivindicación de la territorialidad, identidad y libre determinación de los pueblos indígenas que se vieron afectados por las estructuras de la colonia y la República; y, la segunda corriente estimulada por la reivindicación de mayor descentralización política, económica y administrativa a favor de las regiones (departamentos y municipios).

La corriente demandada por los pueblos indígenas, se consagran sobre la base jurídica del derecho a la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas proclamados por los tratados e instrumentos internacionales, como el Convenio 169 de la OIT y/o la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, pero sobre todo se basa en el reconocimiento formal de una realidad preexistente a la conformación misma del Estado boliviano, que se plasma de manera transversal en el texto constitucional…’.

Asimismo, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre expresó que: '…Cabe precisar que en el caso de Bolivia, la orientación a este nuevo Estado compuesto emerge; por un lado, de las demandas históricas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los pueblos indígenas, dada su existencia pre colonial; por otro, de las demandas de una mayor descentralización administrativa, política y financiera de los Departamentos, con el objetivo de una efectiva materialización de políticas públicas para la provisión y prestación de los servicios públicos y de mayor acercamiento de las instancias gubernativo administrativas al ciudadano para la respuesta de sus necesidades.

En efecto, los Departamentos y municipios por motivos que responden a una necesidad de descentralización administrativa más profunda, y los pueblos indígenas y los sectores campesinos por motivos que responde a un aislamiento y desconocimiento de sus diferentes culturas y sus estructuras organizativas y normativas generaron la necesidad de un nuevo pacto territorial que se refleja en toda la Tercera Parte de la Ley Fundamental, «Estructura y Organización Territorial del Estado», configurando el modelo de un Estado Plurinacional Unitario y con Autonomías, con un componente de división territorial del Poder, donde los órganos ejecutivos y los órganos legislativos de los gobiernos subnacionales, forma parte de la distribución y ejercicio del Poder Público, porque se les reconoce cualidad gubernativa…’.

Finalmente, en función a la organización territorial dispuesta por el art. 269 de la CPE y conforme al modelo de Estado Plurinacional con autonomías previsto también por la Norma Suprema a través de sus arts. 1 y 2, se pueden deducir dos tipos de estructura y organización que forman parte de la estructura organizacional territorial del Estado y que son plasmados en la Tercera Parte del Texto Constitucional, una con base territorial (departamentos, provincias, municipios, TIOC, y regiones sujeto a ley), y la otra con base administrativa (autonomías departamental, regional, municipal, e IOC), que se rigen por los principios previstos por el art. 270 de la CPE y que son desarrollados por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibáñez’ como ya se dijo líneas arriba a ello debe enfatizarse el hecho que la nueva característica organizacional territorial del Estado y el reconocimiento de las autonomías se encuentran instituidas en el marco del principio de unidad del Estado consignado en los arts. 1, 2 y 270 de la Ley Fundamental” (las negrillas y el subrayado pertenecen al texto original).

III.2. Las autonomías indígenas originario campesinas, jurisprudencia reiterada

Respecto a las AIOC, la citada DCP 0064/2018, refirió que:

“El reconocimiento de la AIOC en nuestro país, siguió un proceso histórico que se originó muchos años atrás, de donde se puede extraer algunos de los hitos más importantes que marcaron la reivindicación de los derechos de los pueblos indígenas que se traducen en la lucha por las tierras colectivas y la lucha por la autodeterminación; en ese sentido, Carlos Romero Bonifaz, a través de su texto ‘Autonomía Indígena’[1], en sus páginas 8 al 11, describe varios sucesos referidos a la lucha por las tierras colectivas protagonizados por una serie de acciones de resistencia de los pueblos indígenas contra iniciativas estatales dirigidas a liquidar sus tierras de comunidad; de dicho trabajo, se compendia los hechos más significantes en los siguientes términos: El año 1842, durante el gobierno de José Ballivián Segurola se aprobó la llamada ‘Ley de Enfiteusis’, mediante la cual los indígenas perdían la propiedad de sus tierras colectivas y se convertían en una suerte de arrendatarios que debían pagar un canon de alquiler de arrendamiento por la tierra para poder detentar la misma; es decir, no tenían derechos sobre la tierra, sólo acceso a ella para producirla; posteriormente en 1878, durante el gobierno de los denominado conservadores, que expresaban los intereses de los mineros de La Plata del sur del país, se emitió la ‘Ley de ex-vinculación de tierras de comunidad’, cuyo objetivo central fue la extinción de las tierras de comunidad debido a que se pensó que la comunidad era un factor de entrabamiento del desarrollo, y los indígenas debían perder sus tierras para ser traspasadas a los hacendados; ligado a este hecho, se presenta lo protagonizado por el líder y caudillo indígena Pablo Zárate Willca, que a decir de Romero, Willca se unió a los liberales en la lucha contra los conservadores en la guerra civil, también denominada guerra federal de 1898-1899, esto debido a que los liberales prometieron a los indígenas restituirles sus tierras de comunidad que los conservadores les habían despojado, bajo esa premisa los indígenas se constituyeron en el brazo fundamental del ejército liberal para derrotar a los conservadores en dicha conflagración, que posteriormente como fruto de una alianza entre liberales y terratenientes, se retractaron de su compromiso y los liberales no devolvieron las tierras comunitarias a los indígenas, ordenando apresar y perseguir a Pablo Zárate Willca, y en definitiva seguir aplicando la ‘Ley de ex-vinculación de tierras de comunidad’.

En lo que respecta a la lucha por la autodeterminación, según lo expresado por el citado autor, la historia refleja el levantamiento de Jesús de Machaca el año 1921, que como fruto del abuso de las autoridades, pidieron al Estado el reconocimiento de sus autoridades tradicionales, constituyéndose este hecho en una verdadera bandera de autonomía ya que con ello empezaron a emerger ideas revolucionarias sobre la tierra, la libertad y el derecho de formar sus gobiernos propios; posteriormente, en 1973, como fruto de la aplicación de la Reforma Agraria, se parcelaron las tierras de las comunidades; es decir, que se rompió el carácter de colectividad de pueblo, ante dicho escenario se reunieron los pueblos indígena originarios articulados por la confederación campesina y emitieron el ‘Manifiesto de Tiwanaku’ de 30 de julio del referido año, que en esencia proclama su autodeterminación; a raíz de ello, en muchos eventos de los indígenas apareció la consigna ‘territorio y poder’, que conlleva la defensa de sus tierras colectivas y la defensa de sus autoridades propias; dicha bandera de la autodeterminación, en la región andina aparece en el proyecto de Ley de Reforma Agraria -Ley Agraria Fundamental-, el año 1984, que planteaba la restitución de tierras de comunidad y la autogestión campesina en ésas; así en 1990, los indígenas de las tierras bajas se movilizaron desde Trinidad a La Paz en la marcha por el territorio y la dignidad, denunciando que las empresas madereras afectaban su territorio y su hábitat, por lo que, demandaron el reconocimiento de sus territorios colectivos, de sus organizaciones propias y sus autoridades originarias ancestrales.

La corriente demandada a lo largo de la historia por los pueblos indígenas, se consagra a partir de los tratados e instrumentos internacionales, como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; así, el referido Convenio tiene postulados básicos referidos al derecho de los pueblos indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias; y, su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que puedan afectar sus creencias, instituciones, tierras que ocupan o su propio desarrollo económico social y cultural.

Asimismo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 13 de septiembre de 2007, en su art. 3 refiere: ‘Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural’; de igual forma, el art. 4 de la misma disposición internacional establece: ‘Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas a sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas’.

Por su parte la Constitución Política del Estado en su art. 1 prevé que: ‘Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país’; mientras que el art. 2 de la Norma Suprema establece que: ‘Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, de garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley’.

De las previsiones descritas se puede colegir que, la autonomía indígena se encuentra prevista en la Norma Suprema, a partir del reconocimiento efectuado por la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; así, la nueva Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, cimentado sobre bases elementales como la independencia, la soberanía o lo intercultural entre otros; pero además, se constituye en un Estado con autonomías, al establecerse el régimen autonómico como uno de los pilares fundamentales de la nueva arquitectura estatal, y bajo ese marco se reconoce el derecho a la autonomía y autogobierno de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos (NPIOC), como pueblos diferenciados, como pueblos y naciones, es decir como sujetos colectivos; toda vez que, en los primeros tiempos de la historia, a los indígenas se los denominaba salvajes o bárbaros, posteriormente poblaciones atrasadas, y recién a través del Convenio 169 de la OIT, se los denomina pueblos, entendiendo que pueblo no es lo mismo que población, ya que este último es un conglomerado de gente proveniente de diferentes regiones, orígenes y culturas; mientras que pueblo es una sociedad organizada denominada también nación; en ese sentido la Ley Fundamental los reconoció como sujetos colectivos con derechos colectivos.

Así, se puede colegir que las NPIOC son titulares de derechos colectivos en las siguientes categorías:

a) Derechos territoriales, referido a la potestad que tiene un pueblo a gozar de una tierra comunitaria, es decir, de un territorio colectivo en propiedad del pueblo o de alguna nación originaria.

b) Derechos culturales, que reflejan no solamente el respeto a sus bailes, a sus danzas, a sus trajes típicos como se lo concebía desde la visión occidental, dado que en realidad la cultura es la expresión de todas sus manifestaciones, es la construcción material y espiritual de las personas en colectividad, así forman parte de su cultura, su medicina tradicional, su justicia originaria, sus normas y procedimientos propios, sus descubrimientos científicos, su arte, sus creencias, sus sistemas económicos, en realidad toda manifestación propia de los pueblos indígenas.

c) Derechos de libre determinación, relacionado a su organización conforme a sus propias formas de vida, de acuerdo a su propia cultura y a su propia concepción del mundo, en realidad la médula de su organización descansa en la comunidad; por consiguiente, lo comunitario, lo colectivo, se constituye en el núcleo de su organización social que se traduce en su libre determinación como una posibilidad de organizar su vida colectiva de acuerdo a sus propias concepciones del mundo. En consecuencia, esa forma de organizar su vida colectiva respetando la cultura diferente, es lo que en última instancia se denomina autonomía indígena, debido a que tiene como referencia: el ejercicio de autoridad, la organización en comunicad, el territorio del pueblo o de la nación originaria; es decir que, tienen como formas de organización la vida colectiva, la medicina tradicional, las autoridades que imparten justicia, las autoridades políticas, los sistemas económicos de esa nación o pueblo; entonces, en eso consiste la libre determinación.

d) Derecho a la gestión territorial, referido a la práctica ancestral de los pueblos indígenas, como una forma permanente de interacción, reproducción cultural, social, política y económica, que permite controlar, planificar, manejar y decidir sobre su espacio territorial, en articulación con el Estado, la comunidad y la Madre Tierra, que implica el fortalecimiento y desarrollo de capacidades de gestión, negociación y proposición, así como el fortalecimiento del gobierno originario orientado al desarrollo con identidad.

La AIOC, se encuentra prevista en nuestra Norma Suprema a través del art. 289, que dispone: ‘La autonomía indígena originaria campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias’.

En mérito a lo expresado, se puede afirmar que la autonomía o autogobierno se traduce en la libre determinación de los pueblos indígenas originario campesinos (PIOC), según el cual, dadas sus diferencias culturales, estructurales y organizativas con el resto de la sociedad, se sujetan a sus modos distintos de organizar su vida colectiva, sus estructuras, sus normas y procedimientos, enmarcado a su propia visión del mundo, de acuerdo a sus propias particularidades; asimismo, conviene recordar que el art. 2 de la CPE reconoce a las NPIOC como preexistentes al Estado, advirtiéndose el principio de preexistencia como un pilar fundamental para el reconocimiento de los derechos indígenas y que está plasmado también en el art. 270 de la CPE, como un principio que rige la organización territorial y las entidades territoriales autónomas (ETA) descentralizadas y autónomas; por lo que, se puede afirmar que nuestra Norma Suprema es la única en otorgar dicho reconocimiento de preexistencia a los pueblos indígenas, siendo la más cercana la Constitución Mexicana, al referir que los indígenas son descendientes de poblaciones preexistentes al Estado; no obstante, dicha previsión no otorga el reconocimiento a su condición de preexistentes a ellos mismos, sino a sus ancestros, mientras que en el caso boliviano se les reconoce la condición de preexistencia a las naciones y pueblos indígenas mismos; en esa línea, Gonzalo Vargas Rivas en su obra ‘Las Autonomías Indígena Originario Campesinas en el Estado Plurinacional Boliviano «Territorio y Autogobierno»’[2], con referencia a la preexistencia afirma que:

‘…Es un tema antiguo de las NPIOC que han reclamado, como parte de sus derechos, el reconocimiento de su preexistencia, es decir, establecer con nitidez que estos pueblos ya existían con sus territorios, su organización social y económica, antes de la invasión española. En Latinoamérica no se conoce una sola Constitución que haya declarado el tema de la preexistencia de manera abierta y directa, como lo hace nuestra actual Constitución.

Entre las constituciones latinoamericanas que más han desarrollado el tema de los derechos indígenas se puede señalar, por ejemplo, a México, una nación con una importante composición pluricultural en la que más se ha avanzado en el reconocimiento constitucional de sus pueblos indígenas. En su texto constitucional han puesto una redacción en la que pretende mantener un equilibrio con el conjunto de su población. Dice que la Nación Mexicana (Art. 2°) tiene: Una composición pluricultural sustentada, originalmente en sus pueblos indígenas que ellos descienden de poblaciones que habitaban el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas’.

Por lo descrito se puede señalar que la Norma Suprema en su art. 1 prevé que Bolivia se constituye en un Estado Plurinacional, al estar conformado por numerosas naciones y pueblos en el marco del principio de unidad de nuestro Estado; bajo ese marco, y concordante con su art. 2 que sienta sus bases sobre la existencia precolonial se garantiza la libre determinación de las NPIOC, que consiste en su derecho a la autonomía y autogobierno en sujeción al marco competencial asignado por la Norma Suprema; a ello debe adicionarse el reconocimiento efectuado a sus propios sistemas de justicia, en cuyo ejercicio debe considerarse los límites constitucionales previstos en el art. 191.II de la Ley Fundamental.

En nuestro país, debido a la diversidad histórica y cultural, algunos pueblos y naciones se reconocen a sí mismos como indígenas, en cambio otros como originarios; o en su caso, también se fueron organizando territorial y sindicalmente como campesinos sin perder la raíz de su identidad cultural como NPIOC; al respecto resulta importante remitirnos a Xavier Albó y Carlos Romero que en su obra ‘Autonomías Indígenas en la realidad boliviana y su nueva Constitución’[3], expresaron que:

‘El concepto aparece casi siempre amarrado como una unidad: naciones y pueblos indígena originario campesinos [NyP IOC], con sólo unas plural al final de las tres últimas palabras, para resaltar que se debe tomar como una unidad. En esa forma, quizás con variantes menores, se repite 69 veces en la CPE. Las tres últimas palabras –indígena originario campesino/a[s] [IOC] – aparecen también como una unidad en bastantes otras expresiones, como una clase específica de pueblo, comunidad, autonomía, jurisdicción, etc.

Cuando aparece de esta forma conjunta, como una unidad de cinco (o tres) palabras complementarias, no tiene mayor sentido pretender diferenciar en qué casos se trata de un «pueblo» y en cuáles de una «nación»; o si se trata de «indígenas», de «originarios» o de «campesinos». Tales distinciones sólo podrían tener sentido en los pocos casos en que alguno de estos términos aparece de manera aislada.

Lo central entonces, de la expresión [NyP] IOC, es su referencia a las naciones y pueblos o grupos humanos –cuya existencia es anterior al Estado Boliviano e incluso a la Colonia– aludidos en el art. 2 de la CPE y cuyos descendientes forman hasta ahora grupos socio culturales reconocidos como tales; aunque ahora, por razones históricas, prefieran utilizar uno u otro de los tres términos así unidos en un conjunto’.

En mérito a ello, así se denominen indígenas, originarios o campesinos, o se organicen de una u otra forma todos ellos pueden acceder en igualdad de condiciones al ejercicio de los derechos previstos por la Norma Suprema que define a lo IOC como una sola idea, mientras su existencia sea anterior a la invasión colonial española.

En Bolivia para acceder a la AIOC, según el art. 291.I de la CPE, existen tres caminos: primero, convertir un territorio colectivo en autonomía indígena; el segundo, convertir un municipio en autonomía indígena y el tercero, articular a varios municipios o territorios indígenas en una región indígena; así se puede decir:

1) Con referencia al acceso a la AIOC vía TIOC, la Norma Suprema en su art. 293.I dispone que: ‘La autonomía indígena basada en territorios indígenas consolidados y aquellos en proceso, una vez consolidados se constituirá por voluntad expresada de su población en consulta en conformidad a sus normas y procedimientos propios como único requisito exigible’, por su pare el art. 50.IV de la Ley Marco de Autonomías ‘Andrés Ibáñez’ (LMAD) expresa: ‘El acceso a la autonomía indígena originaria campesina en territorios indígena originario campesinos se activa mediante consulta según normas y procedimientos propios, realizada por los titulares del territorio indígena originario campesino, en el marco de la Ley del Régimen Electoral y los requisitos establecidos en la presente Ley’.

2) Con referencia al acceso a la AIOC vía conversión, la Norma Suprema en su art. 294.II señala: ‘La decisión de convertir un municipio en autonomía indígena originario campesina se adoptará mediante referendo conforme a los requisitos y condiciones establecidos por ley’; en esa línea el art. 50.II de la LMAD, también expresa que: ‘La conversión de municipio en autonomía indígena originaria campesina se activa por iniciativa popular para referendo, impulsada por las autoridades indígena originario campesinas respectivas, y según procedimiento establecido en la Ley del Régimen Electoral. La iniciativa popular es de carácter vinculante para el Concejo Municipal’.

(…)

3) Sobre el acceso a la AIOC vía región, la Norma Suprema a través de su art. 295 establece: ‘I Para conformar una región indígena originario campesina que afecte límites municipales deberá previamente seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional cumpliendo los requisitos y condiciones particulares señalados por Ley. II. La agregación de municipios, distritos municipales y/o autonomías indígena originario campesinas para conformar una región indígena originario campesina, se decidirá mediante referendo y/o de acuerdo a sus normas y procedimientos de consulta según corresponda y conforme a los requisitos y condiciones establecidos por la Constitución y la Ley’; por su parte, el art. 50.V de la LMAD expresa que: ‘La conformación de una autonomía indígena originaria campesina regional se activa mediante iniciativa de los gobiernos autónomos indígena originario campesinos, de acuerdo a normas y procedimientos propios, y si corresponde, en las autonomías municipales, mediante iniciativa popular para referendo según procedimiento establecido por la Ley del Régimen Electoral y los requisitos establecidos en la presente Ley’.

De las previsiones descritas, se advierte un común denominador, que es lo referido a la voluntad del ciudadano, ya que para acceder a la AIOC por cualquiera de las vías previstas, es necesario contar con la aprobación del soberano que necesariamente deberá ser expresada a través de un referendo o una consulta según sus normas y procedimientos propios cuando corresponda.

Por todo lo anteriormente expresado, se puede concluir que las AIOC en Bolivia se encuentran plenamente garantizadas desde la Norma Suprema y el bloque de constitucionalidad, en respuesta a la reivindicación de sus derechos por parte de estos colectivos sociales; en ese sentido, ahora pueden ejercer libremente su autonomía y autogobierno en el marco del principio de unidad del país previsto por los art. 1 y 2 de la CPE. En esa línea los PIOC, en el ejercicio de su autonomía, deberán respetar y garantizar el derecho de las minorías existentes en su jurisdicción; es decir, en la materialización de su autogobierno o autodeterminación habrá casos de minorías ya sea pertenecientes a las NPIOC o que al no ser parte de ellas, habiten en su jurisdicción; consecuentemente, ello impone a las AIOC el deber de garantizar desde su autogobierno el ejercicio pleno de sus derechos, que conforme la Norma Suprema sus derechos están reconocidos y garantizados; no obstante, las AIOC deben garantizarlos desde la materialización de sus facultades, atribuciones, políticas y acciones emergentes del ejercicio de su autonomía en sujeción a la Ley Fundamental, que como Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano, todas las personas naturales y jurídicas, órganos del Estado e instituciones se encuentran sometidas a su mandato” (las negrillas corresponden al texto original).

III.3. Competencias de las autonomías indígena originario campesinas

Con relación a las competencias de las AIOC, la referida DCP 0064/2018, indicó que:

“Al respecto de las competencias y su distribución prevista por la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional desarrolló una extensa jurisprudencia a partir de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1714/2012 de 1 de octubre y 2055/2012, mismas que se han mantenido de forma uniforme en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales emitidas por esta instancia constitucional como fruto del control previo de constitucionalidad sobre los proyectos de normas institucionales básicas sometidas a su conocimiento; en mérito a ello, en el presente apartado se hace mención en lo pertinente a dicha jurisprudencia.

En el nuevo modelo de Estado Plurinacional comunitario con autonomías se reconocen cuatro tipos de autonomías, mismas que cuentan con un catálogo de competencias previstas desde la Norma Suprema; así, el art. 297 de la CPE define las competencias, al señalar que: ‘I. Las competencias definidas en esta Constitución son: 1. Privativas, aquéllas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado; 2. Exclusivas, aquéllas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas; 3. Concurrentes, aquéllas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva; 4. Compartidas, aquéllas sujetas a una legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales autónomas’.

Al respecto la SCP 2055/2012, a momento de realizar el análisis al artículo constitucional referido, expresó que: ‘Así, de conformidad con el art. 297 de la CPE se establecen cuatro tipos de competencias, que se encuentran definidas en el parágrafo I de dicha norma constitucional, conforme a lo siguiente:

a) Competencias privativas. «Aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado».

De acuerdo con el mandato constitucional, en las competencias privativas únicamente el nivel central del Estado es el titular de las tres facultades; es decir, el nivel central: elabora la ley, a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, reglamenta la ley y ejecuta la competencia a través del Órgano Ejecutivo. Ninguna de las facultades puede ser transferida ni delegada a otro nivel de gobierno.

b) Competencias exclusivas. «Aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas».

Lo precedentemente definido por la Constitución, supone que un nivel de gobierno, ya sea el nivel central del Estado o las entidades territoriales autónomas, tienen la titularidad de todas las facultades: legislativa, ejecutiva y reglamentaria, es decir, elabora la ley (órgano deliberativo), reglamenta la ley (órgano ejecutivo) y ejecuta la competencia (órgano ejecutivo), pudiendo transferir o delegar la reglamentación y la ejecución a otro nivel de gobierno.

c) Competencias concurrentes. «Aquellas donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva». Esto supone que el nivel central del Estado tiene la titularidad sobre la facultad legislativa, por lo tanto, elabora la ley a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en tanto que la titularidad de la facultad reglamentaria y la facultad ejecutiva corresponde a las entidades territoriales autónomas.

d) Competencias compartidas. «Aquellas en las que el nivel central del Estado elabora una ley básica (Asamblea Legislativa Plurinacional), sobre la cual las entidades territoriales autónomas elaboran la legislación de desarrollo (órganos deliberativos) de acuerdo a su característica y naturaleza…», ley que debe estar sujeta a los preceptos que establece la ley básica, porque ésta contiene, los principios y regulación general sobre la materia, es decir, que este tipo de competencia tiene una titularidad compartida sobre la facultad legislativa, pues tanto el nivel central del Estado como las entidades territoriales autónomas son corresponsables de la legislación integral de este tipo de competencia. La reglamentación y ejecución es titularidad de las entidades territoriales autónomas, las mismas que deberán ejercerse bajo el marco legislativo desarrollado...’.

La Norma Suprema en sus arts. 298 al 304, distribuye las competencias entre el nivel central de Estado y las ETA, al respecto la referida SCP 2055/2012 expresó que: ‘…de la distribución de competencias realizadas en la Constitución Política del Estado entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, corresponde precisar que el Constituyente boliviano, ha preferido, a diferencia de otros modelos, establecer un catálogo competencial para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, las mismas que se encuentran determinadas en nueve listas distribuidas a partir del art. 298 al 304 de la CPE, de acuerdo a la siguiente estructura:

1. Competencias privativas del nivel central (art. 298.I de la CPE, con veintidós competencias).

2. Competencias exclusivas del nivel central del Estado (art. 298.II de la CPE con treinta y ocho competencias).

3. Competencias compartidas entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas (art. 299.I de la CPE, con siete competencias).

4. Competencias concurrentes ejercidas por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autonómicas (art. 299.II de la CPE, con dieciséis competencias).

5. Competencias exclusivas de los gobiernos autónomos departamentales (art. 300.I de la CPE, con treinta y seis competencias).

6. Competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos (art. 302.I de la CPE, con cuarenta y tres competencias).

7. Competencias exclusivas de las autonomías indígena originario campesinas (art. 304.I de la CPE, con veintitrés competencias).

8. Competencias compartidas de las autonomías indígena originario campesinas (art. 304.II de la CPE, con cuatro competencias).

9. Competencias concurrentes de las autonomías indígena originario campesinas (art. 304.III de la CPE, con diez competencias).

De este catálogo competencial, cabe advertir que la Constitución no establece competencias para las autonomías regionales pues de conformidad con lo previsto en el art. 280 de la CPE: «Sus competencias deben ser conferidas por dos tercios de votos del total de los miembros del órgano deliberativo departamental».

Asimismo, del análisis de la distribución de competencias efectuada por el Constituyente, se advierte que ésta es de carácter cerrado, esto implica, que ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a través de la asunción competencial en sus estatutos y cartas orgánicas sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros niveles de gobierno, sino únicamente deben circunscribirse al ejercicio de las competencias expresamente establecidas en el listado competencial para su correspondiente nivel de gobierno, lo que ciertamente supone una obligatoriedad en la asunción de las competencias, sin que ello implique, tratándose de las competencias exclusivas, que éstas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud del cual las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades…’.

A lo expresado por la jurisprudencia constitucional, resulta pertinente añadir lo dispuesto por el art. 303.I de la CPE, que establece: ‘La autonomía indígena originario campesina, además de sus competencias, asumirá las de los municipios, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las características culturales propias de conformidad a la Constitución y a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización’.

Al respecto, la DCP 0029/2015 de 29 de enero señaló que: ‘…En ese sentido, se observa que la Ley Fundamental genera la posibilidad de que las autonomías indígena originario campesinas se conviertan en titulares del ejercicio competencial de seis de los nueve listados competenciales constitucionales -en el marco de alguna o todas las facultades-, cuestión que se constituye en una ventaja para que este tipo de autonomías ejerza sólidamente su autogobierno.

La autonomía indígena originario campesina, al estar en posibilidad de ejercer las competencias compartidas del art. 299.I, las competencias concurrentes del art. 299.II, las competencias exclusivas municipales del art. 302.I, las competencias exclusivas de las autonomías indígena originario campesinas del art. 304.I, las competencias compartidas del art. 304.II y las competencias concurrentes del art. 304.III de la CPE, deberá hacerlo en el marco del principio de gradualidad, y en un proceso de acompañamiento interinstitucional impregnado de interculturalidad que permita al ejercicio competencial afianzar sus instituciones, autoridades, cultura y cosmovisión propia del pueblo indígena originario campesino.

Es así que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, prevé en el art. 67.II que: «En caso de necesidad las autonomías indígena originaria campesinas constituidas en los territorios indígena originario campesinos, mediante un proceso concertado con los gobiernos municipales que correspondan y a través de la suscripción de un convenio refrendado por los respectivos órganos deliberativos, determinarán el ejercicio de las competencias relativas a la provisión de servicios públicos a la población del territorio indígena originario campesino de conformidad a lo establecido en el Parágrafo I del Artículo 303 de la Constitución Política del Estado…»’.

Finalmente corresponde hacer referencia sobre los ámbitos del ejercicio competencial; en ese sentido el Tribunal Constitucional Plurinacional desarrolló la jurisprudencia uniforme a partir de la citada SCP 2055/2012, que expresó: ‘…De acuerdo con la Constitución la competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente y compartida (art. 297 de la CPE), y conforme se infiere del diseño constitucional efectuado para las diferentes autonomías (arts. 272, 298 y ss. de la CPE), el ejercicio competencial se desarrolla a partir de tres ámbitos de identificación: i) El ámbito jurisdiccional; ii) El ámbito material; y, iii) El ámbito facultativo.

i) El ámbito jurisdiccional. Se refiere a que la competencia que le haya sido asignada a un nivel de gobierno por el sistema de distribución competencial de la Constitución, deberá ser ejercido únicamente en la jurisdicción que dicho nivel de gobierno administra y gobierna. Así lo establece la Constitución en su art. 272, al señalar que los órganos de gobierno autónomo ejercerán las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.

ii) El ámbito material. La distribución de competencias realizada por el Constituyente se encuentra diseñada en función de materias, como por ejemplo, salud, educación, medio ambiente, transporte, etc., sobre las que los niveles de gobierno deberán circunscribir su ejercicio competencial.

Sobre este particular cabe precisar que el Constituyente boliviano usó una técnica de distribución mucho más compleja que un mero reparto de materias, pues algunas competencias son imbricaciones y superposiciones de varias materias sobre las cuales el nivel de gobierno titular deberá circunscribir sus actuaciones o su ejercicio competencial.

iii) El ámbito facultativo. Este ámbito recae en los órganos ejecutivos y legislativos de los niveles de gobierno. De acuerdo con la Constitución, son cinco facultades mediante las cuales ejercerán sus atribuciones: facultad legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora. Las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa son de titularidad de los órganos deliberativos. En tanto, que las otras dos facultades: reglamentaria y ejecutiva, son de titularidad de los órganos ejecutivos...’.

La citada jurisprudencia, en su propósito de ampliar el análisis sobre el ámbito facultativo de los órganos de los gobiernos autónomos, se remitió a lo expresado por la SCP 1714/2012, la cual concluyó que: ‘…1. Facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa Plurinacional o en su caso, los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales -con excepción de la autonomía regional- no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias. Precisamente este es el cambio establecido por la Constitución cuando en su art. 272, otorga a las entidades territoriales autónomas el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de su jurisdicción, competencias y atribuciones a través de sus gobiernos autónomos. Así, en el caso de la autonomía departamental, la facultad legislativa es la potestad de la asamblea departamental para emitir leyes departamentales en el marco de sus competencias exclusivas y leyes de desarrollo departamental en el marco de sus competencias compartidas.

2. Facultad reglamentaria. Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación. En el caso de las entidades territoriales autónomas, esta facultad reglamentaria es ejercida por el órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma respectiva con relación a las leyes que se emitan. Esta facultad se justifica porque el órgano ejecutivo, es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley.

3. Facultad ejecutiva. Referida a la potestad de administrar la cosa pública, en el caso de las entidades territoriales autónomas será en el marco de las competencias exclusivas, compartidas o concurrentes. Esta facultad requiere de funciones técnicas y administrativas, para ejecutar la ley y las normas reglamentarias. Entonces, respecto de esta facultad el órgano ejecutivo ya sea del nivel central como de los gobiernos autónomos está encargado de toda la actividad administrativa, de la gestión pública en el ámbito de sus competencias.

4. Facultad fiscalizadora. Esta facultad se encuentra introducida por el art. 272 de la CPE, cuando confiere a los gobiernos autónomos las facultades legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizadora. Esta facultad tratándose de las entidades territoriales corresponde a la asamblea legislativa del gobierno autónomo correspondiente para controlar al órgano ejecutivo del mismo. Así en la autonomía departamental es ejercida por la asamblea departamental respecto del órgano ejecutivo en la gestión pública y el manejo de los recursos departamentales.

5. Facultad deliberativa. Es la capacidad de debatir y tomar decisiones sobre asuntos de interés de forma consensuada por los miembros de los entes legislativos correspondientes, es decir, respecto de la autonomía departamental por los miembros de la Asamblea departamental respecto de asuntos de interés departamental’.

Seguidamente la precitada SCP 2055/2012 concluyó expresando que: ‘…En el contexto señalado, es posible concluir que la distribución de competencias realizada por la Constitución se efectúa en relación a materias como salud, educación, transporte, etc., pero también con relación a las facultades (legislativa, reglamentaria, ejecutiva) que los niveles de gobierno deben ejercer en función de cada tipo de competencia (privativa, exclusiva, compartida y concurrente) y dentro de su jurisdicción, ello supone que la distribución competencial, sustentada en los principios rectores del régimen autonómico señalados supra, lleva consigo un alto grado de corresponsabilidad, teniendo en cuenta que la cesión de atribuciones y competencias del nivel central hacia los gobiernos autonómicos o subnacionales se encuentra orientada a beneficiar a los ciudadanos con una administración pública más efectiva y más cercana…’.

En resumen, el ejercicio de las competencias de los diferentes niveles de gobierno se sujeta a los ámbitos jurisdiccional, material y facultativo; pero además dicho ejercicio es a través de su gobierno autónomo o institucionalidad que administra la cosa pública en su respectiva jurisdicción; así, los órganos que conforman el gobierno ejercen sus facultades, es decir, el órgano legislativo ejerce sus facultades legislativa, deliberativa y fiscalizadora, mientras que el órgano ejecutivo ejerce sus facultades reglamentaria y ejecutiva.

A manera de conclusión, se puede afirmar que la distribución competencial prevista en la Norma Suprema, conlleva una característica importante, y es el hecho de tener un carácter cerrado debido a que ningún nivel de gobierno puede ampliar sus competencias, por lo que, cada nivel de gobierno debe circunscribirse sólo a las competencias que le fueron otorgadas constitucionalmente; así, en el caso de la AIOC, su gobierno autónomo debe ejercer las competencias compartidas previstas en el art. 299.I de la CPE, las competencias concurrentes descritas en el art. 299.II del mismo cuerpo legal, las competencias exclusivas reguladas por el art. 304.I, las competencias compartidas del art. 304.II, las competencias concurrentes del art. 304.III, y las competencias exclusivas municipales dispuestas en el art. 302.I en aplicación al art. 303.I de la CPE.

A ello debe sumarse el hecho de que el gobierno IOC a momento de ejercer sus competencias debe sujetarse a los ámbitos competenciales, es decir; al ámbito jurisdiccional, referido a regular para su jurisdicción; al ámbito material, o sea regular sobre las materias competenciales otorgadas; y, al ámbito facultativo, es decir que a través de sus órganos deberá ejercer sus facultades”.

III.4. Del control previo de constitucionalidad, jurisprudencia reiterada

Respecto al control previo de constitucionalidad, la señalada DCP 0064/2018, precisa que:

“En líneas generales se puede decir que el control previo de constitucionalidad se constituye en un control jurisdiccional concentrado de constitucionalidad ejercido por el Tribunal Constitucional Plurinacional cuando es sometido a su conocimiento un texto normativo con anterioridad a su entrada en vigor, y que una vez sometido al test de constitucionalidad, por un lado se depura el mismo por ser contrario a la Norma Suprema, y por otro merece su validación al estar sujeta a los principios y valores previstos en la Norma Suprema; en esa línea debe tenerse en cuenta que las cartas orgánicas y estatutos autonómicos se constituyen en las normas institucionales básicas que expresan la voluntad de sus habitantes y definen sus derechos y deberes, establecen sus instituciones políticas y sus competencias entre otros, mismas que deben estar sujetas a la Constitución Política del Estado como una garantía de estabilidad y no de fricción en la diseño jurídico institucional prevista constitucionalmente.

En definitiva, se hace necesario garantizar el equilibrio entre la especial legitimidad que tienen los estatutos y cartas orgánicas como norma institucional básica de las ETA, en cuya aprobación interviene la población

y sus instancias respectivas; por lo que, resulta necesario que dichos instrumentos normativos estén construidos conforme la Constitución como Norma Suprema del Estado y de nuestro ordenamiento jurídico.

Al respecto, el art. 275 de la CPE refiere que: ´Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción´; del mismo modo, y de manera concordante la Ley Fundamental en el art. 292 refiere que: ´Cada autonomía indígena originario campesina elaborará su Estatuto de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, según la Constitución y la Ley´; de los preceptos constitucionales transcritos, se puede colegir que dentro el régimen autonómico previsto en la parte orgánica de la Norma Suprema, las ETA deben elaborar su proyecto de estatuto o carta orgánica, aclarando que en el caso de las ETA municipales su elaboración es potestativa conforme el art. 284.IV de la CPE; asimismo, se evidencia que en el caso de las AIOC, su elaboración es de acuerdo a sus normas y procedimientos propios; en ese orden, también se puede afirmar que en todos los casos luego de la aprobación del proyecto de estatuto o carta orgánica de cada ETA, la cual debe ser sometida a control previo de constitucionalidad, para luego ser sometida a la voluntad del soberano que en definitiva expresará su aprobación o rechazo a través del referendo.

En concordancia con las normas constitucionales citadas la Ley Marco de Autonomía y Descentralización ´Andrés Ibáñez´, que por mandato del art. 271 de la CPE, tiene por objeto regular el régimen de autonomías y las bases de la organización territorial del Estado previstos por los arts. 269 al 305 de la Ley Fundamental; a través de su art. 54, la citada Ley expresa que: ´(APROBACIÓN DEL ESTATUTO AUTONÓMICO O CARTA ORGÁNICA) I. En resguardo de la seguridad jurídica de las autonomías, sus estatutos autonómicos y cartas orgánicas deberán ser aprobadas por referendo. II. El órgano deliberativo correspondiente que aprobó el proyecto de estatuto autonómico o carta orgánica solicitará al Órgano Electoral Plurinacional la convocatoria a referendo en la jurisdicción respectiva para su aprobación, siendo requisitos para ello:1. Contar con declaración de constitucionalidad del Tribunal Constitucional Plurinacional sobre la constitucionalidad del proyecto de estatuto o carta orgánica…´; de ello se extrae la obligatoriedad de someter los proyectos de norma institucional básica al control previo de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional, toda vez que dichos instrumentos normativos no podrían entrar en vigencia sin haber pasado por el control previo de constitucionalidad.

Asimismo, es importante enfatizar que conforme el art. 275 de la CPE, una vez aprobado el proyecto de norma institucional básica por su órgano deliberativo o su equivalente en el caso de las AIOC, esta no entra en vigencia automáticamente, puesto que la Ley Fundamental en base al principio de unidad normativa y estatal ha previsto dos pasos posteriores fundamentales para su aprobación, y es lo referido al control previo de constitucionalidad y el referendo aprobatorio en sus respectivas jurisdicciones.

Lo descrito precedentemente, demuestra que la tarea otorgada al Tribunal Constitucional Plurinacional sobre el control previo de constitucional de los proyectos de estatutos y cartas orgánicas de las ETA, es de suma importancia, toda vez que se trata de la única instancia de revisión previa al sometimiento de aprobación vía referendo por parte del soberano, para luego entrar en vigencia, por ello la labor de control previo de constitucionalidad por parte de este Tribunal sigue un riguroso proceso que se encuentra normado en el Capítulo Cuarto del Título V del Código Procesal Constitucional, cuyo art. 116 refiere que: ´(OBJETO). El control previo de constitucionalidad de Estatutos o Cartas Orgánicas tiene por objeto confrontar el contenido de dichos instrumentos normativos con la Constitución Política del Estado y garantizar la supremacía constitucional´.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como misión velar por la supremacía de la Norma Suprema, tal como lo prevé el art. 196 de la CPE; por lo que, al momento de confrontar el contenido de los proyectos de norma institucional básica de cada ETA con la Ley Fundamental, ejercerá su función interpretativa conforme los métodos y criterios propios de la hermenéutica constitucional, mismas a ser aplicadas sobre las particularidades de cada norma institucional básica, que como en el caso de las AIOC la elaboración de su Estatuto es de acuerdo a sus normas y procedimientos propios (art. 292 de la CPE), ello supone que el instrumento normativo reflejará los aspectos espirituales y culturales de acuerdo a sus cosmovisiones, las estructuras propias de su organización interna, el ejercicio de su propias normas y procedimientos propios a ser aplicados en su justicia, o las formas de ejercer el trabajo comunitario entre otros.

Asimismo, resulta importante señalar que los proyectos de normas institucionales básicas una vez sometidos a test de constitucionalidad podrán ser devueltos por el Tribunal Constitucional Plurinacional para su corrección, ello se desprende del art. 53.II de la LMAD que establece: ´El órgano deliberativo correspondiente remitirá el proyecto de estatuto al Tribunal Constitucional Plurinacional, que deberá pronunciarse sobre su constitucionalidad. En caso de que existan observaciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional lo devolverá para su corrección´, previsión normativa que tiene concordancia con el art. 120.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) al referir que: ´…II. Si el Tribunal Constitucional Plurinacional declara la inconstitucionalidad del Proyecto de Estatuto o Carta Orgánica o de alguna de sus cláusulas, dispondrá que el Órgano deliberante adecúe el Proyecto de acuerdo con la Constitución Política del Estado. En este caso, y cuantas veces sea necesario, antes de entrar en vigencia, el Proyecto deberá ser objeto de un nuevo control de constitucionalidad´.

En ese sentido y de acuerdo al art. 120 del CPCo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, puede declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad parcial o total del proyecto de estatuto autonómico o carta orgánica cuyas previsiones normativas sean contrarias a la Norma Suprema; la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto o de alguna de sus cláusulas, motivará a que el órgano deliberante adecúe el proyecto a los valores, principios o preceptos de la Constitución Política del Estado; por consiguiente, el proyecto de carta orgánica puede ser sometido a control previo de constitucionalidad cuantas veces sea necesario hasta lograr la declaratoria de compatibilidad total del proyecto; así, ante la eventualidad de que la compatibilidad total del proyecto resulte de un proceso paulatino y gradual que amerite la emisión de varias declaraciones de constitucionalidad, se infiere que el examen siguiente, sólo recaerá sobre aquellas regulaciones declaradas incompatibles, dado el carácter concordante de aquellas previsiones del proyecto original declaradas compatibles con la Norma Suprema.

Finalmente es importante señalar que el art. 203 de la CPE, al referir sobre la vinculatoriedad de las decisiones, señala que: ´Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno´; ello implica que las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales emitidas por esta instancia constitucional como fruto del ejercicio del control previo de constitucionalidad a los proyectos de normas institucionales básicas tienen ese carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio”.

III.5. Del control previo y examen de constitucionalidad del proyecto de Estatuto de la Autonomía Indígena Originario Campesina de Huacaya

III.5.1. Consideración previa y necesaria respecto del proyecto de Estatuto de la AIOC de Huacaya

Conforme se tiene señalado, el control previo de constitucionalidad es una atribución que ejerce el Tribunal Constitucional Plurinacional dentro del nuevo Estado descentralizado y con autonomías, que busca otorgar mayor legitimación al instrumento normativo que regirá dentro de un espacio territorial determinado, denomínese departamento, región, municipio o territorio indígena, originario o campesino; esto conforme a una forma de gobierno que el país, en toda su historia, no tenía previsto. Los fundamentos acerca de estos espacios y su construcción dentro del nuevo Estado, así como de la conceptualización de “autonomía” ya fueron expuestos en el presente fallo constitucional en el Fundamento Jurídico III.1; por lo que, no es necesaria su reiteración.

Así se tiene que, el ejercicio de la antedicha atribución constitucional, se activa cuando una Entidad Territorial Autónoma (ETA) decide gobernarse a través de un instrumento normativo de creación propia; por lo que la jurisdicción constitucional inicia un proceso destinado a verificar que el contenido de aquella norma, en el presente caso, un Estatuto Indígena Originario Campesino (IOC), no contraríe o atente contra las normas, valores o principios, establecidos en los arts. 275 concordante con el 292 ambos de la CPE.

Por otro lado, debemos establecer que el control previo también se constituye en un requisito necesario para que la norma institucional básica de una ETA alcance su vigencia dentro del ordenamiento jurídico nacional, requisito de validez previsto en el precitado art. 275 de la CPE y de manera específica en el art. 54.II.1 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) modificado por la Ley 1198 de 14 de julio de 2019, norma que conforme a la presunción de constitucionalidad prevista por los arts. 5 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) y 4 del CPCo, actualmente señala:

“Artículo 54. (APROBACIÓN DEL ESTATUTO AUTONÓMICO O CARTA ORGÁNICA).

(…)

II. El órgano deliberativo correspondiente que aprobó el proyecto de estatuto autonómico o carta orgánica solicitará al Órgano Electoral Plurinacional la convocatoria a referendo en la jurisdicción respectiva para su aprobación, siendo requisitos para ello:

1. Contar con declaración de constitucionalidad del Tribunal Constitucional Plurinacional sobre la constitucionalidad del proyecto de estatuto o carta orgánica”.

De acuerdo con los antecedentes del presente caso, tanto en la solicitud de control previo realizado por los “Mburuvichareta” (autoridades titulares del AIOC de Huacaya), como en los registros de este Tribunal, la “Autonomía Indígena Originaria Campesina de Huacaya”, en noviembre de 2013 inició el control previo de constitucionalidad de su primer proyecto de Estatuto, el que mereció el pronunciamiento por parte de este Tribunal mediante las correlativas Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0050/2014 de 25 de septiembre y 0094/2014 de 19 de diciembre, que en el último pronunciamiento determinaron la compatibilidad plena del Estatuto de referencia; procedimiento -a todas luces- concluido dentro de esta jurisdicción constitucional.

De acuerdo con las afirmaciones señaladas en la solicitud de control previo actual, refrendadas por los resultados oficiales electorales del Referendo de 9 de julio de 2017, la autoridad consultante afirmó que en dicho proceso electoral se impuso el rechazo contra el Estatuto AIOC por el 58,60% de la población asistente a las urnas[4].

Ahora bien, la solicitud actual interpuesta, además de indicar los antecedentes referidos, señala que las autoridades de las Capitanías de Huacaya, reactivaron el tratamiento de su Estatuto, sometiendo el mismo instrumento a modificaciones, en las que participaron diferentes sectores, el cual fue finalmente aprobado en grande y en detalle para ser sujeto, una vez más, a control previo de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, de conformidad a lo previsto en el art. 54.II.1 de la LMAD.

Conforme al marco jurídico señalado y los antecedentes expuestos, corresponde establecer algunas consideraciones y conclusiones sobre el tratamiento del presente caso, pues de acuerdo con el acta de sesión extraordinaria de la Asamblea Constitutiva en la comunidad de Santa Rosa de 11 de mayo de 2019 (cursante de fs. 89 a 90), se decidió emitir una Resolución: “…donde se determina por mayoría de 2/3 mantener el texto vigente del Estatuto que cuenta con declaración de constitucionalidad por el TCP N° 50/2014 y 94/2014…” (sic).

Al respecto una vez presentada la solicitud de control previo de constitucionalidad, ante este Tribunal, la Comisión de Admisión, luego de efectuar el análisis de cumplimiento de requisitos de admisibilidad, con base en los antecedentes, y la petición de los consultantes, bajo fundamentos jurídicos desarrollados y normativa constitucional pertinente, determinó: “…el proyecto de Estatuto de la ´Autonomía Indígena Guaraní Chaqueño de Huacaya´, al haber obtenido la declaratoria de constitucionalidad total a través de las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales 0050/2014 de 25 de septiembre y 0094/2014 de 19 de diciembre, y sometido a posterior referendo (desaprobado), de acuerdo a lo previsto en el art. 275 de la CPE; el mismo culminó en todas sus etapas con el control previo de constitucionalidad iniciado al efecto; en tal razón, con la presentación del proyecto de Estatuto Autonómico ´modificado´, corresponde el inicio de un nuevo proceso de control previo de constitucionalidad, en el cual, se deberá analizar la compatibilidad de cada uno de os artículos formulados en dicho proyecto con la Norma Suprema” (fs. 137).

Entonces y considerando la parte resolutiva del AC 0038/2021 que dispuso el control previo de constitucionalidad de la totalidad del Estatuto de referencia, cabe aclarar que el control previo de constitucionalidad presentado el 27 de enero de 2021, debe ser considerado como una causa nueva interpuesta por las autoridades actuales de la AIOC de Huacaya, signada con el Expediente 37758-2021-76-CEA, quiénes de forma posterior al rechazo de su Estatuto en 2017, interponen nuevamente su solicitud, en pos de la declaratoria de constitucionalidad que les permita avanzar en el proceso de implementación de la norma institucional básica y consolidar su proceso autonómico. En el mismo sentido, se tiene que la causa signada bajo el Expediente 05355-2013-11-CEA, fue concluida en todas las fases de revisión ante este Tribunal; por lo que, la misma se encuentra archivada, a esto puede añadirse la circunstancia especial de que la presente consulta se realiza luego de que la anterior fuese concluida, (tal como se señala líneas arriba no tuvo apoyo en Referendo) en otras palabras, es un proceso nuevo cuyo antecedente corresponde a una causa de control previo de constitucionalidad concluida.

Ante tal rechazo, es lógico asumir que la entidad a través de sus representantes, tiene la obligación de adquirir para sí este instrumento normativo regulatorio, pues a diferencia del municipio donde la implementación de su carta orgánica es optativa, en el caso de las autonomías IOC es imperante para su consolidación.

Al tratarse de un proceso de consulta anterior a su entrada en vigencia, no existe óbice o prohibición dentro del ordenamiento jurídico constitucional ni legal para que el proyecto de norma institucional básica sea presentado nuevamente a consideración de este Tribunal. (Esta proposición, por supuesto, se aplicará en aquellos casos en que el proyecto de norma institucional básica hubiere sido rechazado por la población del lugar en referendo); esto de acuerdo con una interpretación previsora por parte del legislador (art. 52.II de LMAD); toda vez que, ante el rechazo del proyecto autonómico en una ETA, lo que corresponderá será la elaboración de una nueva propuesta de proyecto o adecuación de aquella norma rechazada -como es el presente caso-.

No obstante aquella situación, a través de su autogobierno -facultad conferida tanto a las autonomías como a las naciones y pueblos indígenas originario campesinos (arts. 2, 30 y 270 de la CPE)-, las autoridades elegidas de la AIOC conjuntamente los representantes de su sociedad, decidieron reiniciar el proceso de implementación, tomando como base el texto del proyecto que fue evaluado por el Tribunal Constitucional Plurinacional, modificando en diferentes grados varios de los artículos del mismo.

Este nuevo proceso consultivo, se constituye en una solicitud que el Tribunal no pude rehusar atender, al cumplir los requisitos establecidos en la norma procedimental constitucional (art. 116 al 120 del CPCo) y ser prácticamente un nuevo proyecto, y al ser una solicitud reciente de una ETA que no cuenta con su norma institucional básica; además, porque la cosa juzgada constitucional se hace inaplicable, en razón a que adicionalmente al tratarse de un proceso consultivo, porque no existe prohibición expresa que impida tal petición y ejercicio de la jurisdicción, así lo comprendió la Comisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, al determinar en el AC0038/2021-CA que: “…en virtud a lo establecido en el art. 119.II del Código Procesal Constitucional, resuelve ADMITIR la solicitud de control previo de constitucionalidad de la totalidad del proyecto de estatuto de la´AUTONOMIA DEL TERRITORIO INDIGENA ORIGINARIO CAMPESINO GUARANÍ CHAQUEÑO DE HUACAYA´, de la provincia Luis Calvo del departamento de Chuquisaca” (el resaltado es añadido).

Con estas aclaraciones se procede a realizar el control de constitucionalidad en los términos señalados, por los preceptos procesales constitucionales contenidos en los arts. 116 al 120 del CPCo.

III.6. Del control previo y examen de constitucionalidad del proyecto de Estatuto de la Autonomía Indígena Originario Campesina de Huacaya

III.6.1. Estructura del proyecto de Estatuto de la AIOC de Huacaya

En el presente acápite, se pretende conocer la estructura del proyecto de Estatuto de la AIOC de Huacaya, planteada por el estatuyente, de tal manera que nos permita contar con una visión general de la norma traída en consulta, en ese sentido se tiene que el mismo consta de un preámbulo, siete títulos, catorce capítulos y ciento cuarenta y seis artículos. Disposiciones transitorias y final, organizados de la siguiente manera:

El Título I, que establece las bases fundamentales de la autonomía indígena originario campesino de Huacaya, cuyo capítulo primero bajo la denominación de naturaleza, contiene disposiciones relativas al estatuto, símbolos, idioma, principio y valores, entre otros aspectos. El capítulo segundo, referido a derechos deberes, obligaciones y garantías.

El Titulo II, concerniente a la estructura territorial, abarca la organización territorial, estructura organizativa, así también se refiere al nivel comunal y nivel zonal.

El Titulo III, sobre la estructura de gobierno, jerarquía normativa, promulgación y publicación de las normativas autonómicas del gobierno de la AIOC de Huacaya.

El Titulo IV, establece el régimen electoral.

En el Título V, referido a la visión de prosperidad y armonía de la AIOC de Huacaya, contiene disposiciones sobre el régimen competencial y regímenes especiales, igualdad de género generacional y de personas en situación de discapacidad.

El Título VI, referido a la planificación control social y financiamiento, trata en cuanto a la planificación, control social, financiamiento y administración.

Finalmente, el Título VII referido a la reforma del estatuto y disposiciones generales, disposiciones transitorias y finales.

III.6.2. Del control previo de constitucionalidad del proyecto de Estatuto de la Autonomía Indígena Originario Campesina de Huacaya

Conforme a los fundamentos precedentes, y bajo la comprensión que el control previo de constitucionalidad de un proyecto de estatuto autonómico o carta orgánica municipal, es un control previo -valga la reiteración- integral en el que se confronta los preceptos del proyecto normativo traído en consulta, con la Constitución Política del Estado; en tal sentido el fallo a ser emitido debe detallar las disposiciones que luego de ser sometidas al test de constitucionalidad, se encuentran incompatibles con la Norma Suprema, así como aquellas que merecieron la compatibilidad sujeta a interpretación, consecuentemente las disposiciones que no fueron observadas, resultan compatibles de forma pura y simple.

Efectuadas las consideraciones que anteceden, luego de realizar el examen de constitucionalidad propiamente dicho, se concluye que las disposiciones del proyecto de Estatuto AIOC de Huacaya, que consta de un preámbulo, siete títulos, catorce capítulos y ciento cuarenta y seis artículos. Disposiciones transitorias y disposición final; merecen la declaratoria de compatibilidad pura y simple.

Finalmente, cabe reiterar que el fallo que emita el Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene carácter vinculante y es de cumplimiento obligatorio, conforme lo establece el art. 203 de la CPE.