SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0359/2021-S4

La accionante denunció la vulneración del debido proceso proceso en sus elementos motivación, fundamentación, derecho a la defensa, juez natural, independiente e imparcial así como la igualdad; y, el derecho al trabajo porque en el proceso disciplinario al que fue sometida, se modificó la conformación del Tribunal Disciplinario; no se le permitió producir la prueba pericial ofrecida, no fue valorada la prueba de documental y testifical de descargo, se confundió la infracción administrativa por la que fue sancionada y finalmente, la resolución disciplinaria es copia de una anterior que fue anulada.

En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por la Sala Constitucional, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales del accionante, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1. La motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso

Con relación a estos elementos integrantes del debido proceso, la SCP 0280/2019-S2 desarrolló una sistematización de su desarrollo en la jurisprudencia constitucional, aludiendo que el derecho a una resolución fundamentada y motivada como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en reiteradas oportunidades por la jurisprudencia constitucional; así uno de sus antecedentes se sienta en el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio, se aclaró que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio, se precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre, se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: 1) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos; 4) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, 5) La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes −quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero−.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: i) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; ii) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; iii) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, iv) Por la falta de coherencia del fallo, se da: iv.a) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, iv.b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo, señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

La jurisprudencia contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y 0100/2013, citadas anteriormente, fue complementada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero que entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1, indicó que la jurisprudencia (…) debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.

III.2. El derecho a la defensa como parte del debido proceso

La SCP 1081/1019-S4 de 18 de diciembre, señala que: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el derecho a la defensa, además de ser un instituto que forma parte de las garantías del debido proceso, tiene una consagración autónoma en el ordenamiento jurídico del Estado Plurinacional. Así se puede apreciar de su regulación comprendida en el art. 115.II de la CPE, que prescribe como deber del Estado, el de garantizar, entre otros, el aludido derecho; en ese mismo sentido se tiene regulado en el art. 119.II de la citada Norma Suprema, cuando indica “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la jurisprudencia desarrollada, también determino que el derecho a la defensa constituye una potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio, presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en iguales condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.

Sobre el tema, la SC 0206/2010-R de 24 de mayo, refiriéndose al derecho fundamental a la defensa como uno de los elementos de la garantía del debido proceso, consagrado en el art. 115.II de la Ley Fundamental, precisó que el mismo está vinculado con: a) El derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que pueda patrocinarles y defenderles oportunamente; y, b) El derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen éstos en igualdad de condiciones, conforme a procedimiento preestablecido; de manera que, ante la restricción o limitación en su ejercicio por cualquier persona o autoridad, hace viable su tutela mediante la acción de amparo constitucional, prevista en los arts. 128 y 129 de la CPE.

En esa línea, la SCP 0567/2012 de 20 de julio, precisando la trascendencia del derecho a la defensa, estableció que alcanza a los siguientes ámbitos: “...i) el derecho a ser escuchado en el proceso; ii) el derecho a presentar prueba; iii) el derecho a hacer uso de los recursos; y iv) el derecho a la observancia de los requisitos de cada instancia procesal”.

La doctrina ha desarrollado el alcance del derecho a ser oído, como parte del derecho a la defensa, en el marco de los procedimientos administrativos, que a decir del tratadista Roberto Dromi, debe ser comprendido como la efectiva posibilidad de participación en el procedimiento, y que comprende los derechos: 1) Ser oído. Es la garantía que el procedimiento debe ofrecer a los administrados, como titulares de un derecho, a exponer sus razones. Ella consiste en: i) La publicidad del procedimiento, el leal conocimiento de las actuaciones administrativas (vistas, traslados, etc.); ii) La oportunidad de expresar sus argumentaciones antes y después de la emisión del acto administrativo, interponiendo recursos; y, iii) El derecho a hacerse patrocinar y representar profesionalmente; y, 2) Ofrecer y producir prueba (Derecho Administrativo, 2015, Argentina, Hispania Libros, tomo 2, pág. 444.).

Corresponde a los órganos que intervienen en el procedimiento administrativo realizar las diligencias tendientes a la averiguación de los hechos que fundamentan la decisión, sin perjuicio del derecho de los interesados a ofrecer y producir las pruebas que sean pertinentes. ‘La garantía constitucional de la defensa en juicio exige, fundamentalmente, que la parte interesada tenga la oportunidad de exponer sus defensas y ofrecer las pruebas que hacen a su descargo; en similar razonamiento, el estudioso Agustín Gordillo, refiriéndose a los principios que regulan el procedimiento administrativo, señaló que el derecho a ser oído y a una decisión fundada, presupone la publicidad del procedimiento, la oportunidad de expresar las razones del interesado antes de la emisión del acto administrativo y desde luego también después, la consideración expresa de los argumentos y de las cuestiones propuestas, la obligación de decidir expresamente las peticiones, la obligación de fundar las decisiones, el derecho a hacerse patrocinar por letrado, el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, el derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida, que la producción de la prueba sea efectuada antes de que se adopte decisión alguna sobre el fondo de la cuestión y el derecho a controlar la producción de la prueba hecha por la administración (Tratado de Derecho Administrativo, 2003, Lima-Perú, ARA Editores, Tomo 2, pág. IX-18).

Del marco normativo, jurisprudencial y doctrinal expuesto, se puede concluir que, el derecho a ser escuchado en el proceso está vinculado directamente con el derecho a la defensa en juicio, sea que se trate de un proceso administrativo o judicial, puesto que, en el marco de la garantía prevista en el art. 117.I de la Ley Fundamental, ninguna persona puede ser condenada en juicio alguno, sino se le otorga la posibilidad de presentar sus descargos o alegaciones ante la autoridad competente e imparcial, en un debido proceso, proponiendo las pruebas que considere pertinentes para desvirtuar los hechos que se le acusan o probar los hechos sostenidos en su defensa, así como permitirle el uso efectivo de los recursos que la ley (en sentido formal y material) le franquea, además de la observancia de los presupuestos determinados para cada instancia procesal….

III.3. Régimen normativo para el procesamiento administrativo disciplinario de servidores de la educación pública

III.3.1. Respecto a la organización del Sistema Educativo Plurinacional a nivel departamental en relación al régimen disciplinario de la carrera docente, la Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez, Ley 070 de 20 de diciembre de 2010, establece en su art. 78, que la gestión del Sistema Educativo Plurinacional, a nivel departamental, entre otras, se encuentra conformado por las siguientes instancias:

a) Direcciones Departamentales de Educación-DDE, como entidades descentralizadas del Ministerio de Educación, responsables de la implementación de las políticas educativas y de administración curricular en el departamento, así como la administración y gestión de los recursos en el ámbito de su jurisdicción, funciones y competencias establecidas en la normatividad.

b) Direcciones Distritales Educativas, dependientes de las Direcciones Departamentales, responsables de la gestión educativa y administración curricular en el ámbito de su jurisdicción, de acuerdo a sus funciones y competencias definidas por la normatividad.

c) Conforme señala la norma legal citada, en su disposición abrogatoria única, en tanto se apruebe la reglamentación para cada ámbito específico del Sistema Educativo Plurinacional, se sujetarán al marco normativo anterior a la promulgación de la presente ley.

El Reglamento de la estructura, composición y funciones de las Direcciones Departamentales de Educación, establecidas por la Ley 070 de 20 de diciembre de 2010, aprobado por DS 0813 de 9 de marzo de 2011, establece que las Direcciones Distritales de Educación, son entidades públicas descentralizadas bajo tuición del Ministerio de Educación y se constituyen en personas jurídicas de derecho público con patrimonio propio y autonomía de gestión administrativa financiera, legal y técnica, con sede en las capitales de departamento y competencia en la jurisdicción departamental. Ejercen competencia a nivel departamental sobre la administración y gestión de la educación y tienen las atribuciones señaladas por el art. 4 de la indicada norma reglamentaria.

El art. 12 de la misma normativa establece que la Dirección Distrital Educativa, es la instancia operativa de la gestión educativa y administración curricular en el ámbito de su jurisdicción. Depende de la Dirección Departamental de Educación. Ejerce las atribuciones señaladas en el art. 14.

III.3.2. En cuanto al régimen disciplinario que regenta la carrera docente; es decir, a los docentes o maestros de aula y los docentes de unidad educativa o de núcleo; en los establecimientos educativos no autónomos de cualquier área, nivel o modalidad del SEP, se aplican como instrumentos normativos, tanto el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y personal docente y administrativo aprobado por Resolución Suprema 212414 de 21 de abril de 1993, que establece las infracciones y sus sanciones, así como las garantías procesales, tales como el debido proceso, derecho a la defensa, prohibición de juzgamiento irregular, presunción de inocencia y las condiciones de suspensión como medida precautoria, únicamente en los casos tipificados como falta muy grave, en coherencia con dicha norma, el art. 30 del DS 23968 de 24 de febrero de 1995, señala que los procesados serán suspendidos de sus funciones por el Director Distrital, con goce de haberes hasta que se produzca el fallo en un plazo razonable que establecerá el reglamento.

Resulta relevante considerar los siguientes aspectos que determinan la competencia de los tribunales disciplinarios.

1. Faltas leves (art. 22). Serán sancionadas por la autoridad inmediata superior.

2. Faltas graves y muy graves (art. 17). Serán sancionadas por los tribunales departamentales y regionales (actualmente distritales

3. Apelación (art. 16). Se establece la conformación de un Tribunal Disciplinario Nacional, con sede en la ciudad de La Paz, para conocer las apelaciones interpuestas contra los fallos pronunciados por los Tribunales de primera instancia o departamentales, que estará presidido por el Director General de Educación;

III.3.3. Sobre la conformación de los tribunales disciplinarios, el art. 15 del citado Reglamento de Faltas y Sanciones, prevé que estarán organizados en los niveles nacional y departamental y estarán compuestos por un presidente, un fiscal promotor y un secretario actuario. Los tribunales estarán conformados por maestros-abogados de ascendencia y autoridad moral.

Los tribunales departamentales, serán designados por el Director Departamental de Educación (urbano o rural) de manera corresponsable con la Federación Departamental de Trabajadores de Educación urbana del área correspondiente. El tribunal nacional será designado por el Ministerio de Educación y Cultura en corresponsabilidad con la Confederación de Trabajadores de Educación Urbana o Rural. El art. 19, prevé que los miembros componentes de los tribunales deberán ser de igual o superior jerarquía a la de los encausados (art. 18).

Teniendo en cuenta que aún no se ha emitido la norma disciplinaria anunciada en el DS 0813 de 9 de marzo de 2011, y en consideración a que las normas vigentes no responden a la actual estructura del SEP, resulta necesario aclarar lo que sigue:

La Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez, Ley 070 de 20 de diciembre de 2010, establece como modelo de administración, la descentralización que permite delegar autoridades a niveles inferiores o confiarles actividades administrativas, se entiende que en cuanto al régimen disciplinario, existirían dos instancias departamentales encargadas de regentarlo; es decir, las Direcciones Distritales (que son responsables de la gestión educativa y administración curricular), con competencia para conocer y tramitar los procesos disciplinarios de los docentes que prestan servicios en su jurisdicción en el caso de las faltas graves y muy graves.

Por su parte, las Direcciones Departamentales de Educación, al ser jerárquicamente superiores a las indicadas Direcciones Distritales Educativas, tendrían competencia para conocer el recurso de apelación o en caso de no ser presentado el recurso de revisión.

En cuanto al reemplazo de miembros de los tribunales, el art. 20 del Reglamento de Faltas y Sanciones, dispone que, en caso de renuncia, excusa o recusación de parte o totalidad del tribunal disciplinario, la autoridad designante procederá a reemplazarlo de inmediato en coordinación con la Dirección Sindical de los maestros, previa comprobación de la causal aducida. Finalmente, el art. 21 de la misma norma, expresa que las excusas y recusaciones sólo procederán cuando exista parentesco consanguíneo hasta el cuarto grado o vínculo espiritual determinado.

En relación a este punto, el art. 25 del mencionado Reglamento de Faltas y Sanciones, prevé que la parte que se creyere agraviada puede interponer el recurso de apelación o alzada ante el Tribunal Nacional; empero dicha norma, no responde actualmente a la descentralización dispuesta por la Ley de Educación Avelino Siñani-Elizardo Pérez, Ley 070 de 20 de diciembre de 2010, como ha sido asumido por el propio Ministerio de Educación, citando por ejemplo, el Reglamento de Faltas y Sanciones Disciplinarias del Institutos Técnicos, Tecnológicos y Centros de Capacitación Artística e Institutos de Formación Artística fiscales y de convenio, aprobado por RM 0590/2018 de 11 de mayo, en el que se reconocen los recursos de revocatoria y jerárquico, último que es resuelto por el Director Departamental de Educación.

III.3.4. Establecido lo anterior, corresponde referirse al trámite del proceso disciplinario; y así, el art. 23 del Reglamento de Faltas y Sanciones, señala que la denuncia podrá ser interpuesta verbalmente o por escrito por los damnificados o sus tutores, autoridad educativa, ante la autoridad inmediata superior del imputado. En caso de ser verbal, el funcionario que la reciba sentará acta, si fuera escrita, llevará firma o impresión digital, identificando a la persona que denuncia, en este último caso con presencia de un testigo.

Por su parte, el art. 29 del DS 23968 de 24 de febrero de 1995, señala que el Director Distrital instaurará el proceso administrativo siguiendo el procedimiento que establece el Reglamento de Faltas y Sanciones, sobre la base de las pruebas y testimonios acumulados.

El art. 24 del Reglamento de Faltas y Sanciones, señala que los términos procesales a los que se sujetará el tribunal son:

a) Remisión de la denuncia al Tribunal Departamental dentro las 48 horas de recibida.

b) Citación: 24 horas.

c) Periodo probatorio de 20 días, prorrogable por razón de distancia a petición de parte o determinación de oficio instructiva, indagatoria, pruebas de cargo y descargo; documentales, testimonios, periciales, cuestiones previas y prejudiciales, excusas, recusaciones y renuncias de miembros del tribunal, escritos o alegatos, etc.)

d) Notificación con las actuaciones: 24 horas.

e) Fallo: 5 días.

f) Apelación: 3 días.

g) Remisión de obrados para la apelación o revisión: 48 horas después del término anterior.

h) Toda otra actuación: 24 horas.

Conforme a la previsión contenida en el art. 26 del Reglamento de Faltas y Sanciones, el Tribunal de apelación confirmará o revocará el fallo en el término de 15 días contados desde la recepción de la apelación. Entendiéndose que el citado tribunal, es el de la Dirección Departamental de Educación. Si no se formula apelación, procede la revisión de oficio ante la misma autoridad.

Respecto al alcance de la revisión de oficio; la SCP 0563/2019-S4 de 21 de mayo, es decir, de la facultad revisora del Tribunal superior en los procesos disciplinarios del Magisterio, resulta necesario analizar la normativa que los regula; y así, el Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aprobado por RS 212414 de 21 de abril de 1993, establece en el art. 7, que se considera como falta, el incumplimiento de los deberes señalados en el art. 8 incs. a), f) y h) de la CPE abrg.; de las obligaciones dispuestas por la legislación educativa en vigencia y la inobservancia del indicado Reglamento; de acuerdo con el art. 8, las faltas se clasifican en leves, graves y muy graves, y fueron desarrolladas en los subsiguientes arts. 9, 10 y 11.

Finalmente, los arts. 3 a 6 del Reglamento en estudio, precisan las garantías procesales otorgadas por dicha norma al personal docente y administrativo, entre ellas, el derecho a la defensa, la presunción de inocencia, las medidas precautorias y la prohibición expresa del juzgamiento irregular; así también, el art. 12 que especifica que las sanciones señaladas por el art. 13, serán aplicadas a los infractores de acuerdo a la concurrencia de circunstancias atenuantes o agravantes. Finalmente, el art. 14 del mismo Reglamento, establece que toda sanción disciplinaria impuesta sin el cumplimiento de las normas procesales especificadas en la señalada norma reglamentaria, se tendrá por inexistente, lo cual, en el marco de los arts. 13.I y 256 de la CPE, no pueden aplicarse en forma restrictiva, considerando asimismo, que rigen para los procesos disciplinarios, los principios constitucionales que regulan la facultad punitiva del Estado.

III.4. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración del debido proceso proceso en sus elementos motivación, fundamentación, derecho a la defensa, juez natural, independiente e imparcial así como la igualdad; y, el derecho al trabajo porque en el proceso disciplinario al que fue sometida, se modificó la conformación del Tribunal Disciplinario; no se le permitió producir la prueba pericial ofrecida, no fue valorada la prueba de documental y testifical de descargo, se confundió la infracción administrativa por la que fue sancionada y finalmente, la resolución disciplinaria es copia de una anterior que fue anulada.

III.4.1. Respecto a la legitimación pasiva ante el cambio de la autoridad demandada

Sobre la legitimación pasiva, la SC 0325/2001-R de 16 abril, estableció que “…para la procedencia del Amparo Constitucional es ineludible que el Recurso sea dirigido contra el sujeto que ejecutó el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante”.

Modulando dicho entendimiento, la SC 264-2004-RAC de 27 de febrero, el Tribunal Constitucional, señaló que: La legitimación pasiva es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la ‘autoridad’ que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra". En el mismo sentido, la SCP 112/2010-RA de 10 de mayo.

En el mismo sentido, la SCP 1211/2016-S2 de 22 de noviembre, señaló que: “Conforme a los entendimientos jurisprudenciales, la acción de amparo constitucional debe ser interpuesta contra la actual autoridad que ostenta el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida; es decir, la que se halla actualmente en el ejercicio del cargo pero sólo a efectos de una responsabilidad institucional y no así de una de carácter personal, ya que en caso de pretender que se determinen las responsabilidades personales, la acción de amparo constitucional, necesariamente también deberá ser interpuesta contra las autoridades que dejaron el cargo, en este entendido, se infiere que excepcionalmente este medio de defensa constitucional puede ser planteada tan solo contra la actual autoridad, cuando no se pretenda la determinación de la responsabilidad personal de la exautoridad que asumía el cargo, sino tan solo el restablecimiento de los derechos y garantías constitucionales, invocados como vulnerados” (las negrillas son agregadas).

En cuanto a las autoridades cesantes, resulta relevante la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, que estableció que en todas las acciones de defensa contra servidores públicos, es suficiente identificar el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los supuestos actos ilegales en los casos de cesantía de servidores públicos, cuando señala: “… en mérito a la organización del Estado, el orden constitucional y el bloque de legalidad imperante, disciplinan para los diferentes órganos públicos, competencias, atribuciones y potestades públicas que deberán ser ejercidas por los servidores públicos, por lo que en virtud al ejercicio de estos roles, todos los actos u omisiones lesivas a derechos por servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, no implican afectaciones a derechos realizadas en ejercicio personal, en consecuencia, la identificación exigida por el art. 77.2 de la LTCP, tiene la finalidad de asegurar el derecho a la defensa y la equidad de la parte demandada, pero en el caso de servidores públicos, la defensa que debe ser garantizada para la parte demandada, no es personal, sino como autoridades que responden a una potestad pública determinada, por tanto, la cesantía de servidores públicos que hayan originado el acto u omisión indebida, no implicará incumplimiento en etapa de admisibilidad de la exigencia plasmada en el art. 77.2 de la LTCP cuando no se identifique el nombre de la nueva autoridad en ejercicio de una determinada función pública, en ese contexto, interpretando esta disposición bajo un criterio favorable a una efectiva tutela constitucional, debe establecerse que este presupuesto se tendrá por cumplido y por ende asegurado el derecho a la igualdad procesal y por supuesto a la defensa de la parte demandada, cuando en la identificación a ser realizada por el accionante, se consigne la identificación del cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse actos violatorios o restrictivos a derechos fundamentales; asimismo, para cumplir con la teleología del art. 77.2 de la LTCP, se tendrá por cumplido este presupuesto, cuando además se precise el domicilio asignado para el ejercicio de dicha función pública. De la misma forma, cuando se tenga cumplida esta exigencia y luego de la admisión de la acción de amparo constitucional, los jueces o tribunales de garantías, en base a los requisitos de identificación antes señalados, deberán asegurar que los actos de comunicación, es decir, las citaciones o notificaciones, aseguren el derecho a la defensa de la autoridad que ejerza esa función pública en ejercicio de la cual se afectaron derechos individuales. Debe precisarse también que los postulados expresados, no constituyen óbice para la atribución personal de responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública, la cual para los supuestos de vulneraciones a derechos fundamentales en ejercicio de la función pública, emergerá de una eventual concesión total o parcial de tutela constitucional pedida. Finalmente, debe señalarse que el Tribunal Constitucional, a partir de la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, establece que para cumplir la exigencia de la legitimación pasiva, la acción debe interponerse contra la autoridad que “ostente” el cargo en el momento de la activación de la acción tutelar, en ese orden, la interpretación realizada en este punto, al diferenciar la exigencia contenida en el art. 77.2 de la LTCP, cuya observancia debe ser verificada en etapa de admisibilidad y su implicancia para el análisis de la legitimación pasiva en las etapas deliberativas y de decisión, y al establecer los presupuestos para la exigencia de identificación de la parte demandada, implica una modulación a la línea jurisprudencial asumida a partir de la SC 0264/2004-R, razonamiento reiterado de manera uniforme por el otrora Tribunal Constitucional, el cual fue re-interpretado en sus alcances mediante el presente fallo…”.

Con dicho preámbulo, se tiene que el actual Director Departamental de Educación de Potosí Edwin Marcelo Flores Lima, no consideró que la presente acción de amparo constitucional fue planteada el 14 de noviembre de 2019 y que la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante Resolución de 18 de igual mes y año, cursante a fs. 94 a 95 vta., declaró improcedente la presente acción de amparo constitucional, motivando que la ahora solicitante de tutela, planteara impugnación por memorial presentado el 21 del mismo mes y año que fue resuelta por AC 0376/2019-RCA de 9 de diciembre, por el que se revocó la indicada Resolución de 8 de agosto de 2019, disponiendo que en consecuencia, se admita la presente acción de defensa y se someta la causa al trámite previsto por ley.

De ese modo, no existe error en el planteamiento de la acción de amparo constitucional venida en revisión, puesto que fue dirigida contra las autoridades que, en ese momento, se encontraban en ejercicio. No obstante, una vez admitida la acción de defensa, mediante Auto de 5 de abril de 2021, se notificó al actual titular de la Dirección Departamental de Educación de Potosí, quien se apersonó al proceso y presentó el informe correspondiente, de manera que se aseguró el ejercicio de su derecho a la defensa, que en el caso ha sido plena.

Finalmente, por el motivo anotado, no resulta atendible la denuncia de incumplimiento del principio de inmediatez.

III.4.2. Análisis de fondo

La accionante denuncia la vulneración del debido proceso proceso en sus elementos motivación, fundamentación, derecho a la defensa, juez natural, independiente e imparcial así como la igualdad; y, el derecho al trabajo porque en el proceso disciplinario al que fue sometida, se modificó la conformación del Tribunal Disciplinario; no se le permitió producir la prueba pericial ofrecida, no fue valorada la prueba de documental y testifical de descargo, se confundió la infracción administrativa por la que fue sancionada y finalmente, la resolución disciplinaria es copia de una anterior que fue anulada.

La revisión de antecedentes informa que la accionante desempeña el cargo de profesora de Matemáticas en la Unidad Educativa Litoral de Puna del departamento de Potosí, y que el 14 de mayo de 2018, Margarita Aiza Villca, madre de AA, de doce años de edad, denunció que el 10 del mismo mes y año, la solicitante de tutela, jaló el cabello de su hija, arracándole un mechón y ridiculizándola frente a sus compañeras de curso, lo que de acuerdo al certificado médico expedido por el Hospital de la localidad en la indicada fecha, le dejó una contusión superficial en la región temporal izquierda, motivando que por Auto de Apertura de Proceso Disciplinario 003/2018 de 25 de junio, el Tribunal Disciplinario Administrativo de Puna, integrado por su Presidente, Juan Justino Gonzales Bonifacio, Fortunata Choque Juchani, Secretaria-Actuaria y Nelson Chirinos Cabrera, como Fiscal Promotor, iniciara proceso disciplinario administrativo en su contra, por la presunta comisión de la falta prevista en el art. 10 inc. p) del Reglamento de Faltas y Sanciones; es decir, por “empleo de los castigos corporales o psicológicos contra la dignidad del alumno”. El indicado Auto, dispuso la notificación a la procesada para que presente declaración informativa; y, abrió término de veinte días para que presente prueba de descargo, diligencia que fue cumplida el 23 de julio de 2018.

Mediante memorial de 20 de agosto de 2018, ofreció prueba literal consistente en certificaciones de trabajo, hojas de concepto de varias gestiones, certificado de antecedentes policiales; certificados de nacimiento de sus hijos; también, testifical y pericial. Por su parte, la madre denunciante acompañó una fotografía; copia del Informe y entrevista psicológica con AA, realizada el 27 de junio de 2018 y un certificado médico forense de la misma fecha. Respecto a la prueba pericial, ofrecida por la accionante, si bien fue admitida inicialmente, señalándose audiencia para su producción, motivó que la madre denunciante, a nombre de su hija menor de edad, rechazara conceder la autorización correspondiente, señalando que AA fue sometida a varias valoraciones médicas y psicológicas, por lo que sería re victimizarla. Consta también, que el perito ofrecido por la accionante, no se presentó a la audiencia, negándose la petición de nueva audiencia por providencia de 10 de octubre de similar año.

Finalmente, el Tribunal Disciplinario Distrital de Puna, conformado por el Presidente Juan Justino Gonzáles Bonifacio, el Fiscal Promotor Nelson Chirinos Cabrera y el Secretario Actuario, Félix Guerrero, emitió la Resolución Administrativa 01/2019 de 12 de febrero, declarando probada la comisión de la falta grave prevista en el art. 10, inc. p) del Reglamento de Sanciones y dispuso la aplicación de la sanción de suspensión de sus funciones sin goce de haber por quince días.

Mediante memorial presentado el 27 de febrero de 2019, Lucía Pérez Mayta, planteó apelación, expresando en resumen, lo siguiente:

1) Defectuosa valoración de la prueba, cuestionando la apreciación efectuada por el Tribunal respecto a la entrevista psicológica de NN, porque en su criterio no existe certeza de AA dijera la verdad. De igual forma, el certificado médico del hospital de Puna, porque denota que aunque existió agresión física y una contusión superficial, al estar estable no existe ningún trauma psicológico para ella; empero fue sancionada por supuestos castigos de ese tipo que nunca existieron. En cuanto a la agresión física considera que dicha certificación refleja falsedad ideológica porque no estableció cuál fue el mecanismo utilizado y cuál la probable causa de la lesión. De igual manera, no se indica la causa de la alopecia en la región temporal, que puede deberse a muchas circunstancias. Cuestionó también, el certificado médico forense señalando que no fue tomado en cuenta por el Tribunal disciplinario porque no determinó cuál fue el mecanismo de la lesión. Denunció también que no fue valorada su prueba testifical y documental de descargo que acredita que nunca tuvo antecedentes por agresión a ninguna persona y que siempre cumplió sus funciones correctamente.

2) Ausencia de fundamentación en la Resolución impugnada porque solo fueron relacionados los hechos, las pruebas, citas legales y no fueron interpretadas, no existiendo pronunciamiento respecto a sus medios probatorios.

3) Incumplimiento del plazo para dictar resolución; la denuncia fue presentada el 14 de mayo de 2018, cuatro días después del supuesto hecho y fue notificada con el Auto Disciplinario 03/2018 de 25 de junio, el 14 de julio del mismo año, lo que demuestra que la misma fue armada para perjudicarla.

4) Vulneración de la presunción de inocencia porque el Tribunal disciplinario consideró que correspondía que ella demuestre que el hecho no ocurrió.

5) La denunciante y el Responsable de la Defensoría de la Niñez y Adolescencia de Puna rechazaron la autorización para que se realice la pericia, cuya producción le fue negada sin ninguna razón.

Presentado el recurso de apelación que cursa de fs. 59 a 62, el Director Departamental de Educación de Potosí, emitió la Resolución Administrativa Departamental 08/2019 de 22 de marzo, ratificando la Resolución Administrativa Disciplinaria 01/2019 de 12 de febrero, exponiendo los fundamentos y motivos que se resumen a continuación:

i. Sobre la defectuosa valoración de la prueba, analizando los elementos probatorios y los argumentos del recurso planteado, concluyó que el Tribunal disciplinario valoró correctamente las pruebas, debido a que expuso las razones por las cuales otorgó valor probatorio a cada uno de los elementos cuestionados por la ahora accionante, y por qué determinó no considerar el informe del médico forense, considerando asimismo que, la recurrente no proporcionó ningún elemento para identificar cuál de las reglas del recto entendimiento humano fueron infringidas o soslayadas, señalando cuáles son los hechos no ciertos en los que se sustenta el fallo.

ii. Respecto a la ausencia de valoración de la prueba de descargo, la autoridad demandada concluyó que el Tribunal disciplinario, otorgó valor de acuerdo a su pertinencia con la causa del proceso, y de esa forma apreció los certificados de trabajo, las hojas de concepto de la gestión 2017, el certificado de antecedentes policiales y los certificados de nacimiento de sus tres hijos, concluyendo que no proporcionaron información respecto al hecho denunciado porque no desvirtuaron que habría proporcionado castigos corporales y psicológicos a la menor NN, observando también, que no explicó cuál era la relevancia de la prueba proporcionada respecto al hecho que quería probar.

iii. En relación al tercer agravio referido a la falta de fundamentación en la Resolución Administrativa 01/2019, la revisión del contenido de la misma, evidencia que efectúa una fundamentación y motivación concisa porque considera las pruebas asignándoles valor probatorio, aceptando unas y excluyendo otras, además de efectuar la descripción del hecho que fue la causa del proceso disciplinario, además, expuso las normas legales en las que basó la decisión, por lo que no resulta evidente lo denunciado por la recurrente.

iv. Finalmente, al resolver las denuncias relativas a que la Resolución final fue dictada fuera de plazo, aludió al principio de convalidación para concluir que la nulidad solo procede contra irregularidades procesales reclamadas oportunamente, lo que no ocurrió en autos, por no haberse hecho notar al Tribunal disciplinario el incumplimiento del plazo para dictar resolución. En cuanto a la alegada vulneración de la presunción de inocencia, señaló que revisada integralmente la Resolución impugnada, si bien se hace referencia a que la parte procesada debió aportar prueba sobre la tesis de su defensa; es decir, que el cabello de AA fue rasurado y que la denuncia fue preparada para perjudicarla porque la niña miente con facilidad sobre muchas cosas, además de haberse obtenido el certificado médico a favor; por el contrario, la parte denunciante aportó elementos de prueba que fueron valorados y que enervaron la presunción de inocencia invocada. Sobre la producción de la prueba pericial, consideró que es deber proteger a la víctima, en este caso, menor de dieciocho años, evitando su re victimización sin que ello implique una vulneración del derecho a la defensa de la procesada.

Así establecidos tanto los argumentos del recurso de apelación planteado por la ahora accionante y los fundamentos expuestos en la Resolución Administrativa Departamental 08/2019 de 22 de marzo, se concluye que de acuerdo con el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la indicada Resolución emitida por las autoridades demandadas, no vulnera el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, motivada y congruente porque respondió de manera fundamentada a todos los agravios expuestos por la ahora impetrante de tutela en su recurso de apelación, puesto que analizó el procedimiento cumplido así como la Resolución Administrativa 01/2019 de 12 de febrero, pronunciada por el Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Puna, concluyendo que no eran admisibles las denuncias de falta de fundamentación, motivación, ausencia de valoración de la prueba de descargo, vulneración de la presunción de inocencia, así como los agravios relativos al plazo de emisión de la resolución final del proceso disciplinario y la producción de la prueba pericial.

No puede dejar de observarse que, cuando la accionante denuncia que la prueba pericial ofrecida no fue producida en el proceso en grave detrimento de su derecho a la defensa, no aportó ningún argumento relativo a demostrar que exista error o insuficiencia en la fundamentación cumplida por la autoridad demandada, en sentido de que no correspondía la revictimización de AA, quien ya había sido sometida a examen médico; forense y psicológico, debido a que es deber del Estado y de las autoridades proteger su integridad física y psicológica, por lo que no corresponde emitir ningún criterio al respecto. De igual manera en cuanto se refiere a la presentación de otras pruebas documentales y testificales que en su criterio, acreditan que nunca tocó a su alumna, que no es una persona agresiva y que no tiene antecedentes de haber agredido a ningún estudiante, además de ser padre y madre de sus tres hijos, evidenciándose que la Resolución Administrativa Departamental 08/2019 de 22 de marzo, consideró que al valorar la prueba de descargo, el Tribunal disciplinario le otorgó valor de acuerdo a su pertinencia con la causa del proceso, concluyendo que no proporcionó información respecto al hecho denunciado porque no desvirtuó que no habría proporcionado castigos corporales y psicológicos a la menor NN, criterio sobre el que la accionante tampoco proporcionó ningún elemento orientado a demostrar la razón por la cual, dicha conclusión sería errónea o insuficientemente motivada.

En cuanto a la vulneración del debido proceso en su elemento juez natural, independiente e imparcial, debido que estando conformado el Tribunal Disciplinario por Juan Justino Gonzáles Bonifacio, Nelson Chirinos Cabrera y Fortunata Choque Juchani, quienes pronunciaron el Auto Inicial del Proceso Administrativo Disciplinario de 25 de junio de 2018; al pronunciarse la Resolución Administrativa 01/2019 de 12 de febrero, firmaron todos, con excepción de Fortunata Choque Juchani, quien fue sustituida por Félix Guerrero, última persona a la que no pudo recusar a pesar de las diferencias que tiene con él, de manera que se le ocasionó indefensión, dicho aspecto no fue expuesto como agravio en el recurso de apelación, de manera que la autoridad demandada no emitió pronunciamiento, por lo que no puede ser objeto de consideración en la presente Resolución.

Lo mismo ocurre con la denuncia relativa a que fue procesada por un supuesto maltrato físico a una menor; empero, se la sometió a proceso por la falta disciplinaria establecida en el art. 10 inc. p) del Reglamento de Sanciones, que tipifica como infracción, el empleo de los castigos corporales o psicológicos contra la dignidad del alumno, que conforme señala la impetrante de tutela, no fue demostrado con ningún elemento en el proceso disciplinario debido a que no se acreditó que hubiera empleado alguna vez, castigos corporales o psicológicos contra sus estudiantes; y que no existe ninguna denuncia en su contra, porque en el desempeño de sus funciones recibió más bien, cartas de felicitación por su labor docente, de manera que la resolución impugnada, no está debidamente fundamentada o motivada. Igualmente, en cuanto a que la Resolución Administrativa 01/2019 de 12 de febrero, es una copia de la anterior resolución que fue revocada.

Se concluye entonces, que en relación a la ausencia de motivación y fundamentación de la Resolución Administrativa Departamental 08/2019 de 22 de marzo, este Tribunal Constitucional Plurinacional no puede ingresar a su revisión al no haberse proporcionado los elementos para hacerlo; sin embargo, en forma general, no se encuentra vulneración al derecho a una resolución fundamentada y motivada como elemento del debido proceso, debido a que la autoridad demandada pronunció una resolución coherente y con congruencia interna o externa, resolviendo los agravios que fueron expuestos en el recurso de apelación y explicando las razones por las que no eran aceptables.

Prosiguiendo con el análisis, habiéndose acusado la existencia de indefensión, la revisión del trámite del proceso disciplinario, muestra que la accionante fue sometida a proceso disciplinario por la presunta contravención del art. 10 inc. p) del Reglamento de Faltas y Sanciones, de manera que se le impuso sanción de diez días sin goce de haber y que durante el curso del procedimiento cumplido en primera y segunda instancia, fue de su conocimiento el hecho denunciado, expresado claramente en el Auto de Inicio de Proceso Administrativo 003/2018 de 25 de junio, relativo a que el 10 de mayo de 2018, la solicitante de tutela, se encontraba en el curso en el que AA de doce años de edad, pasaba clases, oportunidad en la que jaló y arrancó un mechón de su cabello que causó una contusión, además de ridiculizarla delante de sus compañeras, ofreciéndose junto a la denuncia el certificado expedido el mismo día, por el médico del Centro de Salud-Hospital Puna, que diagnosticó una agresión física que produjo una contusión superficial en la región temporal izquierda.

Se tiene también que, durante el curso del procedimiento disciplinario, la ahora impetrante de tutela, presentó prueba de descargo, la cual fue objeto de valoración en la resolución de primera instancia y de control por la autoridad demandada al resolver el recurso de apelación deducida, concluyendo que los certificados de antecedentes que demostraban la buena conducta anterior, no eran pertinentes ni suficientes para desvirtuar el hecho motivo del procesamiento. Resulta necesario referirse a la prueba pericial ofrecida con la intención de que AA fuera valorada por un médico forense, la cual fue objetada por la madre de la menor de edad, señalando que ya había sometido a varias evaluaciones médicas y psicológicas e invocó el derecho de la víctima a ser protegida, lo cual no significa vulneración del derecho a la defensa.

Igualmente, la accionante utilizó los recursos franqueados por el Reglamento de Faltas y Sanciones, formulando apelación que fue resuelta en los términos contenidos en la Resolución Administrativa; consecuentemente, tampoco resulta evidente la vulneración del derecho a la defensa puesto que fue escuchada en el proceso, presentando las pruebas que estimó convenientes para su descargo y haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, se observaron los requisitos de cada instancia procesal en iguales condiciones con la otra parte procesal, de manera que pudo defenderse adecuadamente, lo que no implica obviamente, que todas sus pretensiones deban ser acogidas favorablemente.

Finalmente, en lo que se refiere a la vulneración del derecho al juez natural e imparcial, dicho aspecto no fue objeto de discusión en el procedimiento disciplinario por no haberse formulado ninguna observación en el recurso de apelación.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.