SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0398/2021-S4

El accionante denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, así como, sus derechos al ejercicio a la función pública y al trabajo, vinculados con el principio de independencia judicial; toda vez que, la autoridad demandada, mediante nota C.M.Q. PDTE. 001/20, le negó su reincorporación al ejercicio de sus funciones como concejal munícipe y la habilitación del teletrabajo, atribuyéndose facultades jurisdiccionales en cuanto a los requisitos que previamente debía cumplir, sin que los mismos se encuentren previstos en el Reglamento General del Concejo Municipal, y no obstante que solicitó la reconsideración de tal decisión, la misma fue rechazada mediante nota C.M.Q. PDTE. 002/20, sin ninguna motivación ni fundamentación que sustente tal determinación.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE como un mecanismo de defensa procedente contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos o de persona individual o colectiva que restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley; similar disposición se tiene prevista en el art. 51 CPCo, que establece que esta acción tutelar “tiene por objeto garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

En ese sentido, la acción de amparo constitucional es un proceso de carácter tutelar con una configuración procesal distinta al proceso ordinario, pues tiene una tramitación especial y sumarísima y con un alcance, por una parte, preventivo, dado que se acciona frente a la amenaza de una inminente restricción o supresión de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, supuesto ante el cual, juez constitucional, de encontrar evidente lo denunciado, adopta las medidas necesarias y pertinentes para prevenir la consumación del acto considerado como lesivo; y, por otro lado, un alcance correctivo, que ocurre cuando se acciona contra un acto por el que ya se consumó la restricción o supresión de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, situación en la que, la justicia constitucional concederá la tutela disponiendo la anulación del acto o resolución, o la cesación de la omisión, para que se restablezca de manera inmediata el derecho o garantía restringido o suprimido.

Entonces, esta acción de defensa tiene la finalidad de asegurar que las personas gocen efectivamente de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, protegiéndolas de toda amenaza, restricción o supresión ilegal o arbitraria, sea que provenga de actos u omisiones de autoridades públicas o de personas particulares, y siempre que tal situación no se encuentre protegida mediante otras acciones de defensa previstas constitucional y legalmente.

El profesor José Antonio Rivera Santivañez, en su obra Jurisdicción Constitucional Procesos Constitucionales en Bolivia, Tercera Edición, precisa como elementos que configuran la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional: “Su configuración como garantía constitucional de carácter jurisdiccional, tanto porque se encuentra consagrado en la Constitución, con el objeto de otorgar protección a las personas para el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, contra las acciones ilegales o arbitrarias de los servidores públicos o personas particulares, como porque se sustancia ante la autoridad judicial competente, mediante un procedimiento especial y sumarísimo; por otra parte, se trata de una acción de defensa de carácter constitucional, que cuenta con una configuración procesal autónoma e independiente, distinta de las acciones o recursos previstos en la jurisdicción ordinaria; se trata también de una acción de naturaleza subsidiaria, lo que significa que no forma parte de los recursos o medios de impugnación ordinarios o extraordinarios previstos por la legislación procesal común, de manera que, como regla solo procede si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial o administrativo; y, finalmente, esta acción no reconoce fueros, privilegios o jerarquías, ya que no admite exclusión alguna, tomando en cuenta que se trata de una acción tutelar para la protección inmediata, efectiva e idónea de los derechos fundamentales y garantías constitucionales”.

Podemos concluir señalando entonces, que la acción de amparo constitucional es una acción de garantía de carácter jurisdiccional que tiene como objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuando estos se encuentran amenazados o fueron lesionados por acciones u omisiones de los servidores públicos o personas particulares.

III.2. Sobre la sustracción de materia o teoría del hecho superado como causal de improcedencia y denegatoria de la acción de amparo constitucional

El art. 53 del CPCo, establece que la acción de amparo constitucional no procede cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado; previsión normativa en torno a la cual se ha generado una firme doctrina constitucional sobre lo que se denomina la teoría de hecho superado, que deviene principalmente de la carencia de objeto de la acción tutelar en aquellos casos en los cuales lo decidido por el juez o tribunal de garantías, y aun por el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, caería en un vacío y sería ineficaz; toda vez que, el acto que causó la lesión o amenazó con transgredir derechos constitucionales ha cesado, en otros términos, ha desaparecido, configurándose en consecuencia un hecho superado.

En ese sentido razonó la SCP 0106/2015-S1 de 13 de febrero, cuando señaló que: “La acción de amparo constitucional, tiene por final procurar la protección de los derechos fundamentales que hayan sido vulnerados o se encuentren amenazados; empero, existen aquellos supuestos en los que las circunstancias que generaron la trasgresión desaparecen, consecuentemente el objeto de esta acción tutelar deja de existir, dando lugar a lo que en el ámbito jurídico-constitucional se conoce como ’hecho superado‘, sobre el cual no justifica emitir pronunciamiento alguno, por cuanto el objeto para decidir desapareció.

En cuanto a la teoría del hecho superado, la SCP 0122/2014-S1 de 4 de diciembre, sostuvo: ʽ…cuando el hecho del que se reclama tutela es subsanado, por la misma autoridad demandada o por otra autoridad, estamos frente a un hecho superado, sobre el mismo la SCP 0095/2014-S1 de 24 de noviembre, estableció que: «Sin embargo, ante la desaparición del medio o acto que lesionó o restringió el derecho o garantía, es aplicable la teoría del hecho superado. Al respecto, La SCP 1767/2014 de 15 de septiembre, precisó que: ʽ…la SC 1640/2010-R de 15 de octubre, que a su vez citó a la SC 1290/2006-R de 18 de diciembre, señaló que: «…corresponde aplicar la línea jurisprudencial contenida en la SC 0039/2006-R de 11 de enero, que establece que cuando desaparece el objeto del recurso, por haberse superado el hecho reclamado, el recurso debe ser denegado», sentando a través de esta decisión la línea jurisprudencial vigente que plasma la llamada «teoría del hecho superado…»ʼ. En la jurisprudencia constitucional señalada, se reiteran los requisitos necesarios de procedencia, a saber, la causa petendi y el petitum, el primero vinculado a la vulneración de un derecho fundamental a través de un acto o vía de hecho y el segundo, que contiene la solicitud de declaración de nulidad de la disposición, acto o vía de hecho causante de la lesión y la de reconocimiento o restablecimiento del derecho fundamental vulnerado».

Ante la corrección o enmienda de cualquiera de los dos elementos esenciales de la pretensión del amparo constitucional, cesan los efectos del acto reclamado y desaparece el objeto de tutela, siendo aplicable la teoría del hecho superado y por consecuencia lógica resulta aplicable la improcedencia de la acción de defensa antes indicada, conforme prevé el art. 53.2 del CPCoʼ.

Por su parte, la SCP 1668/2012 de 1 de octubre, señaló: ʽ«…corresponde aplicar la línea jurisprudencial contenida en la SC 0039/2006-R de 11 de enero, que establece que cuando desaparece el objeto del recurso, por haberse superado el hecho reclamado, el recurso debe ser denegado», sentando a través de esta decisión la línea jurisprudencial vigente que plasma la llamada «teoría del hecho superado». Entendimiento que además fue ratificado por la SC 1077/2010 de 27 de agosto. Este Tribunal, en la SC 1640/2010-R de 15 de octubre, hizo referencia a los elementos esenciales de la pretensión de la acción de amparo constitucional, estableciendo: «De acuerdo a lo expuesto, los elementos esenciales de la pretensión del amparo, son dos: a) la causa petendi, determinada por la vulneración de un derecho fundamental, a través de un acto o vía de hecho; y b) el petitum, que contiene la solicitud de declaración de nulidad de la disposición, acto o vía de hecho causante de la lesión y la de reconocimiento o restablecimiento del derecho fundamental vulnerado, elementos que procesalmente configuran el objeto de la tutela a ser brindada por el órgano contralor de constitucionalidad, en este contexto, debe establecerse que en caso de corregirse o enmendarse cualquier situación fáctica que configure los elementos esenciales de la pretensión del amparo, evidentemente desaparece el objeto de la tutela y por tanto, es plenamente aplicable la teoría del hecho superado, reconocida por la línea jurisprudencial antes señalada y por tanto en estas circunstancias, la tutela debe ser denegada»ʼ”.

Los razonamientos expuestos precedentemente muestran claramente que ante la concurrencia de un hecho superado, no corresponde al juez constitucional ingresar al fondo a resolver la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales alegada, ello porque las pretensiones formuladas por la persona que acciona la vía tutela en sede constitucional, han sido satisfechas; de manera que, la finalidad de la justicia constitucional que se centra en la restauración, resguardo y protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales que hubieran sido objeto de lesión, ya no tienen sentido, pues, cuando el acto lesivo ha desaparecido y el derecho fue restituido o la violación ya no persiste, no corresponde a esta jurisdicción emitir una decisión sobre el fondo del asunto, al haber desaparecido el objeto de la demanda o el acto lesivo, y mal puede la justicia constitucional, ordenar o disponer que éste se detenga o se restituya el derecho acusado de lesionado.

Sobre este particular, la SC 0998/2003-R de 15 de julio, señaló que: “...la cesación del acto ilegal en el sentido del citado precepto, radica básicamente en el hecho de que la resolución o acto de la autoridad o particular denunciado de ilegal, por su voluntad o por mandato de otra autoridad superior, hubiere quedado sin efecto antes de la notificación con el amparo al que hubiere dado lugar, vale decir, que si bien se produjo la lesión, ésta se reparó de motu proprio del legitimado pasivo" (las negrillas nos corresponden); entendimiento que determina que para que opere la improcedencia de la acción de amparo constitucional por cesación del acto acusado de ilegal, es necesario que éste haya quedado sin efecto o se hubiera superado la vulneración al derecho cuya tutela se solicita, antes de la notificación con la demanda tutelar.

Por su parte, la SCP 1894/2012 de 12 de octubre, sostuvo que: "El art. 128 de la CPE, establece que: 'La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la constitución y la ley', es decir, que la finalidad de la acción de amparo constitucional es la protección de derechos fundamentales y no el establecimiento de responsabilidades que puede determinarse como consecuencia accesoria de la concesión de tutela pero no puede constituirse en el elemento central de la pretensión procesal.

Asimismo, respecto a la figura de sustracción de la materia o del objeto procesal Ricardo Ayan Gordillo Borges, sostuvo que: 'Existe sustracción de la materia en casos en los que el petitorio ha devenido en insubsistente, cuando de hecho el supuesto que lo sustentaba ha desaparecido; por lo que la autoridad no puede pronunciarse sobre el fondo de la denuncia y debe declarar la sustracción'.

Entonces es posible colegir que básicamente la sustracción de la materia o del objeto procesal consiste en la desaparición de los supuestos de hecho denunciados a través de la acción de amparo constitucional, luego cuando esto sucede, el juez o tribunal de garantías, no podrá decidir o pronunciar sobre algo que ya no tiene elementos fácticos que lo sustenten; vale decir que el petitorio del que ha devenido es insubsistente; por lo que por simple lógica una vez identificado el acto lesivo denunciado y contando con la certeza de que dicho acto y sus consecuencias ya no existen, se irrumpe la posibilidad de pronunciarse sobre el análisis de fondo de la pretensión, correspondiendo la declaración de la sustracción de la misma.

En este sentido, el art. 53 inc. 2) del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé como una de las figuras de sustracción de la materia o del objeto procesal a situaciones: '…cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado', para lo cual al menos debe verificarse que: i) Las pruebas aportadas por las partes, conforme sus pretensiones otorgan la certeza de que la pretensión procesal se ha extinguido; y, ii) Con el objeto de no afectar el procedimiento constitucional es preciso señalar que para determinar la sustracción del objeto procesal o materia por la cesación de los efectos del acto reclamado, el acto lesivo denunciado debe ser restituido antes de la citación con el Auto de admisión de la acción de amparo constitucional…" (las negrillas son nuestras).

Con base en lo señalado previamente, se concluye que, al configurarse la acción de amparo constitucional como el mecanismo idóneo y eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos se encuentren amenazados o hubieran sido vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, la activación de la justicia constitucional se justifica para hacer cesar dicha vulneración o amenaza y, consecuentemente, garantizar la protección cierta y efectiva de los derechos fundamentales; sin embargo, cuando el acto o resolución que genera la vulneración o amenaza es superada y desaparece, la acción de amparo constitucional se torna improcedente, al no existir acto o lesión sobre la cual esta jurisdicción pueda emitir un pronunciamiento efectivo y eficaz.

III.3. Análisis del caso concreto

En el caso que es motivo de revisión por este Tribunal, el accionante denuncia que la autoridad demandada lesionó el debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, así como sus derechos al ejercicio a la función pública y al trabajo, vinculados con el principio de independencia judicial; toda vez que, luego de haber solicitado su reincorporación al ejercicio de sus funciones como concejal munícipe de Quillacollo y la habilitación del teletrabajo –debido a que hasta entonces se encontraba con licencia indefinida autorizada por el Concejo Municipal, debido a una medida cautelar de detención domiciliaria sin autorización de salida al trabajo impuesta en su contra en un proceso penal–, este le habría negado tal petición, mediante nota C.M.Q. PDTE. 001/20, atribuyéndose facultades jurisdiccionales en cuanto a los requisitos que previamente debía cumplir para ello, y sin que los mismos se encuentren previstos en el Reglamento General del Concejo Municipal, y no obstante que hubiera solicitado la reconsideración de tal decisión, esta fue también rechazada mediante nota C.M.Q. PDTE. 002/20, sin ninguna motivación ni fundamentación que sustente tal determinación.

Ahora bien, de las Conclusiones del presente fallo constitucional se tiene que, a través de notas de 12 y 28 de diciembre de 2019 y 3 de febrero de 2020, presentadas al Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, Willy Ronald López Mamani, solicitó se le otorgue licencia indefinida en el cargo de Concejal Municipal para el que fue elegido; petición que fue concedida mediante decreto de 12 de febrero del mismo año, suscrito por el Presidente del Concejo Municipal de Quillacollo, en cumplimiento del art. 52 del Reglamento General del Concejo, otorgándose licencia indefinida sin goce de haberes, ello debido a que pesaba sobre el mismo una detención domiciliaria sin permiso para ausentarse al trabajo, dispuesta en un proceso penal que se seguía en su contra; no obstante, por memorial presentado el 29 de junio del indicado año, ante la misma autoridad ya indicada, el ahora accionante dio a conocer lo resuelto en el Auto de Vista de 24 de junio del mismo año, emitido por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, haciendo saber que retomará sus funciones como concejal munícipe de dicho municipio; en ese mismo sentido, a través de nota de 13 de julio del mismo año, solicitó su habilitación para realizar teletrabajo, solicitud que fue reiterada por nota de 20 del mismo mes y año, y que merecieron como respuesta la nota C.M.Q. PDTE. 001/20, suscrita por Valerio Ramos Chipana, Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, hoy demandado, señalando que en tanto no se cumpla lo dispuesto en la resolución pronunciada en apelación, como es la acreditación ante el juez de instancia de la actividad laboral a desarrollar y los horarios de trabajo, el Concejo Municipal no podía dar curso a lo impetrado; y no obstante haberse presentado memorial de reconsideración el 21 de igual mes y año, tal determinación fue ratificada por nota C.M.Q. PDTE. 002/20, suscrita por la misma autoridad ya nombrada.

Sin embargo, de lo indicado, por la copia legalizada del Acta 55/2020 de 3 de noviembre, presentada como prueba por la autoridad demandada, se acredita que Willy Ronald López Mamani, participó de dicha sesión como Concejal Munícipe, quien en su primera intervención señaló en lo pertinente: “…de esta manera voy a reasumir mi cargo como Concejal por lo cual hemos sido electos, tal vez hemos sobrepasado los 5 años pero por la coyuntura política que estamos atravesando no se nos impide seguir con nuestra tarea de fiscalización, deliberación, legislación por ese motivo tomaré mi curul, gracias presidente” (sic). Es más, por Resolución Municipal 030/2021 de 19 de febrero, se designó a Willy Ronald López Mamani, como Alcalde Suplente temporal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba; evidenciándose de esta manera que el ahora accionante se encuentra ejerciendo sus funciones como concejal municipal de Quillacollo desde el 3 de noviembre de 2020, y desde el 19 de febrero de 2021, inclusive como Alcalde suplente, hecho que fue admitido en audiencia de amparo constitucional por el propio impetrante de tutela constitucional, cuando a la pregunta formulada por uno de los Vocales Constitucionales que conoció la presente acción de defensa, manifestó que “a la fecha se encuentra ejerciendo el cargo de alcalde suplente, tras haber presentado una acción de amparo constitucional el pasado año, habiendo retornado en diciembre del mencionado año a su fuente laboral”, dato último que por cierto no resulta ser del todo cierto, pues es claro que estuvo ya ejerciendo sus funciones desde el 3 de noviembre de 2020.

Como quedó anotado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de amparo constitucional es una acción de defensa de carácter jurisdiccional que tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuando estos se encuentran amenazados o fueron lesionados por acciones u omisiones de los servidores públicos o personas particulares, de manera que, cuando se concluye como evidente la lesión denunciada en una acción tutelar, la resolución de la jurisdicción constitucional dispondrá que cese dicha vulneración o amenaza y, consecuentemente, se garantice la protección cierta y efectiva de los derechos fundamentales; sin embargo, conforme se ha señalado también en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando el acto o resolución que genera la vulneración o amenaza es superada y desaparece antes de la citación con el Auto de admisión de la acción de defensa, la acción de amparo constitucional se torna improcedente, al no existir acto o lesión sobre la cual esta jurisdicción pueda emitir un pronunciamiento efectivo y eficaz.

Siendo que en el caso de análisis el impetrante de tutela ya se encontraba ejerciendo funciones como Concejal en el municipio de Quillacollo desde el 3 de noviembre de 2020 y desde el 19 de febrero de 2021 inclusive como Alcalde suplente, y habiéndose admitido la presente acción de amparo constitucional mediante Auto de 27 de abril de 2021 (fs. 91) –ello debido a la improcedencia declarada inicialmente por la Sala Constitucional–, es evidente que el acto lesivo denunciado a través de la presente acción tutelar, como era el rechazo de su solicitud de reincorporación al ejercicio de sus funciones como autoridad municipal electa por el indicado Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, ha desaparecido antes de la admisión de esta acción de amparo constitucional, lo que conlleva como consecuencia, a la denegatoria de la presente acción tutelar, por haber operado la sustracción de materia o teoría del hecho superado, conforme al razonamiento expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; decisión que se asume sin ingresar al análisis de fondo de la acción constitucional interpuesta.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, efectuó un correcto análisis de los antecedentes.