SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0419/2021-S2

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en su componente de impugnación; a la defensa, a la petición y al trabajo; alegando que: a) La Administración Aduanera Regional Oruro de la ANB, inició proceso por contrabando contravencional, sin haberle notificado personalmente con el Auto Administrativo AN-GROGR-ORUOI-SPCC-AA 117/2018 de 7 de agosto y la Resolución Sancionatoria AN-GROGR-ORUOI-SPCC-RS-0031/2018 de 19 de septiembre, a objeto de asumir defensa; toda vez que, no fue parte de la referida causa; por tal motivo, solicitó a la autoridad aduanera, la nulidad de obrados; empero, el Gerente Regional Oruro a.i. de la citada entidad, mediante Proveído AN-GROGR-ULEOR-SET-PROV 160/2019 de 3 de mayo, rechazó su pedido; y, b) Producto de ese ilegal actuar, interpuso recurso de alzada; no obstante, el Responsable Departamental de Recursos de Alzada de Oruro de la ARIT La Paz, por Auto de 28 de mayo de 2019, rechazó su recurso, alegando que el Proveído impugnado no era admisible ante esa instancia recursiva, al tratarse de un acto administrativo emitido en fase de ejecución tributaria, omitiendo los agravios denunciados y desconociendo los argumentos de hecho y de derecho expresados, en franca contradicción con casos análogos tramitados por la misma institución.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre los medios de impugnación en la Administración Aduanera

El Código Tributario Boliviano, es la normativa adjetiva aplicable en las actuaciones procesales de la Administración Aduanera, así como respecto al régimen impugnaticio, empleándose de manera supletoria la Ley de Procedimiento Administrativo; en cuanto, a los recursos administrativos y su sustanciación, solo a falta de disposición expresa, al tenor de lo previsto en el art. 201 del aludido Código, incorporado por la Ley 3092 de 7 de julio de 2005.

En ese contexto, el art. 143 del CTB prevé el sistema de impugnación recursiva, determinando contra que actos administrativos definitivos se pueden interponer los recursos de alzada y jerárquico, que por la disposición normativa, derivan de hechos concretos dispuestos por el legislador, indicando: “(Recurso de Alzada). El Recurso de Alzada será admisible sólo contra los siguientes actos definitivos:

1. Las resoluciones determinativas.

2. Las resoluciones sancionatorias.

3. Las resoluciones que denieguen solicitudes de exención, compensación, repetición o devolución de impuestos.

4. Las resoluciones que exijan restitución de lo indebidamente devuelto en los casos de devoluciones impositivas.

5. Los actos que declaren la responsabilidad de terceras personas en el pago de obligaciones tributarias en derecho o en lugar del sujeto pasivo.

Este recurso deberá interponerse dentro del plazo de veinte (20) días improrrogables, computables a partir de la notificación con el acto a ser impugnado” (las negrillas nos corresponden).

Asimismo, a través de la Ley 3092, se incorporaron varios artículos al Código Tributario Boliviano, entre ellos el siguiente:

“Artículo 4°.- Además de lo dispuesto por el Artículo 143 de Código Tributario Boliviano, el Recurso de Alzada ante la Superintendencia Tributaria será admisible también contra:

1. Acto administrativo que rechaza la solicitud de presentación de Declaraciones Juradas Rectificatorias.

2. Acto administrativo que rechaza la solicitud de planes de facilidades de pago.

3. Acto administrativo que rechaza la extinción de la obligación tributaria por prescripción, pago o condonación.

4. Todo otro acto administrativo definitivo de carácter particular emitido por la Administración Tributaria” (las negrillas son añadidas).

III.2. Respecto al carácter definitivo de los actos administrativos y la posibilidad de impugnar la decisión sobre la nulidad de obrados por falta de notificación con el acta de intervención y resolución sancionatoria

Sobre este tema, el art. 56.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), indicó: “...se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa”.

Por su parte, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0107/2003 de 10 de noviembre, definió al acto administrativo como: “…la decisión general o especial de una autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión…”.

En ese marco, la SCP 0826/2018-S4 de 5 de diciembre, sostuvo que; “...en el caso particular del incidente o solicitud de nulidad de notificaciones sobre el Acta de Intervención y Resolución sancionatoria, en procesos contravencionales de Contrabando, en su resolución ya sea a través de proveído o resolución, se constituyen en actos administrativos definitivos de carácter particular (…) es decir, que dichos actos dan fin a la actuación administrativa decidiendo directa o indirectamente el fondo de ésta y el problema jurídico planteado; sin embargo, el citado precepto normativo en su parágrafo segundo refiere a que los recursos administrativos, proceden contra las resoluciones con efecto definitivo y contra aquellos actos administrativos que tengan carácter equivalente, que tiene que ver con aquellos que no sean resoluciones, pero que en su efecto ponen fin a una actuación administrativa, como el caso de los proveídos que en ejecución de fallos resuelven las pretensiones de nulidad de obrados, que de su procedencia o no, depende que el proceso se cierre en definitiva.

En el caso concreto del incidente o solicitud de nulidad de notificaciones sobre el acta de intervención y resolución sancionatoria, se debe tener en cuenta que éste, es un procedimiento planteado en ejecución de fallos y que para ser absuelto, el análisis de fondo se basa precisamente en determinar si corresponde o no, dejar sin efecto las diligencias cuestionadas, por lo que, la decisión sobre de dicha pretensión a través de resolución o proveído, sea de manera positiva o negativa, constituye un acto administrativo definitivo y equivalente a un fallo sancionatorio o determinativo (proveído), dado que con la decisión de la autoridad administrativa, si bien no se resuelve el fondo del proceso ya concluido, impide la tramitación de la pretensión planteada en ejecución de fallos, que según su procedencia o no, puede determinar en caso de encontrar vulneración al derecho a la defensa la reactivación del proceso y de no ser evidente lo mencionado implicará que el proceso se cierre en definitiva; es decir, dicho acto administrativo da fin al problema jurídico planteado en ejecución de fallos, en tal supuesto, la decisión emitida al respecto resulta impugnable mediante el Recurso de alzada y posteriormente si se considera necesario, el jerárquico ante la Autoridad de Impugnación Tributaria competente, conforme determina el art. 4 de la Ley 3092; criterio que también se orientó en la jurisprudencia ordinaria por parte de Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en la Sentencia 49 de 28 de junio de 2016; que al respecto señaló: ‘…la solicitud formulada por la parte ahora demandante en fecha 14 de julio de 2014, ante la Gerencia Regional Santa Cruz de la Aduana Nacional de Bolivia, sobre nulidad de notificación respecto al Acta de Intervención GRSCZ-UFIZR-0034/2008 de 16 de octubre, y Resolución Sancionatoria de Contrabando AN-ULEZR-RS 142/2012 de 15 de octubre, argumentando que nunca fue notificado en forma personal, lo que contravendría lo establecido en la Ley 2492; cabalmente ingresa en la previsión del art. 4 de la Ley N° 3092 de 7 de julio de 2005, por cuanto, previsiblemente la decisión a otorgarse, sea ésta positiva o negativa, es un acto administrativo definitivo de carácter particular…’” (las negrillas y subrayado son añadidos).

III.3. Sobre el derecho a la impugnación como medio para el ejercicio del derecho a la defensa en la vía administrativa

El art. 180.II de la CPE, refiere que: “Se garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales”; asimismo, de acuerdo a lo previsto en el art. 410 de la Ley Fundamental, el bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales; en ese contexto, el art. 8 inc. h) de la CADH señala que toda persona tiene el derecho a recurrir del fallo ante juez o tribunal superior, por lo que la impugnación es parte del debido proceso en su elemento la defensa y, por ende, no solo debe ser aplicado en la vía judicial, sino también en la administrativa, conforme al desarrollo jurisprudencial precedentemente glosado.

En tal sentido, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, hizo referencia a los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía administrativa disciplinaria sancionadora que tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa; expresando el siguiente entendimiento: “Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos).

(…)

De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y, su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa.

Es decir, en el caso, las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso en la medida en que se aseguren su eficacia” (el resaltado corresponde al texto original).

Al respecto, la SCP 1853/2013 de 29 de octubre, precisó que: “El debido proceso como instituto jurídico que garantiza el respeto de derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso, contiene entre sus elementos al derecho de impugnación como un medio de defensa. Con la finalidad de resguardar derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes que intervienen en un proceso o procedimiento judicial o administrativo, la Constitución Política del Estado, establece el principio de impugnación en el art. 180.II, al disponer: ‘Se garantiza el principio de impugnación en los proceso judiciales’, lo que implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo para recurrir del acto o resolución que se considere lesivo a un derecho o interés legítimo de alguna de las partes a objeto que se restablezca o repare el acto ilegal u omisión indebida, demandado como agravio, en que hubiere incurrido la autoridad pública o privada. Lo que se pretende a través de la impugnación de un acto judicial o administrativo, no es más que su modificación, revocación o sustitución, por considerar que ocasiona un agravio a un derecho o interés legítimo; es decir, el derecho de impugnación se constituye en un medio de defensa contra las decisiones del órgano jurisdiccional o administrativo” (las negrillas son ilustrativas).

En virtud a los razonamientos antes descritos, en todo proceso administrativo sancionador debe garantizarse inexcusablemente el derecho a recurrir o a la doble instancia, con el propósito de materializar el derecho a la defensa, permitiendo de ese modo que una instancia superior, distinta a la que pronunció la resolución que se impugna, efectúe un análisis integral de la decisión asumida en primera instancia.

Por su parte, la SCP 0386/2015-S2 de 8 de abril, estableció que: “El derecho a la defensa se constituye en la capacidad reconocida por el texto constitucional a favor de un individuo sometido a proceso (judicial o administrativo), a conocer el estado del mismo y en consecuencia, impugnar o contradecir las pruebas y providencias o decisiones que resulten adversas a sus intereses; a este efecto, el ejercicio de este derecho se halla garantizado por la propia Constitución Política del Estado, a través del debido proceso que, conforme establecimos en el Fundamento Jurídico anterior, se halla reconocido constitucionalmente en una triple dimensión: como derecho, principio y garantía; coligiéndose entonces que el derecho a la defensa implica para todo habitante, la posibilidad real y cierta de acudir ante los órganos jurisdiccionales en demanda de justicia mediante el ejercicio de la facultad que la propia constitución le otorga de que todos los actos jurisdiccionales sean razonables y se hallen encaminados a una cabal defensa personal de sí mismo o de sus derechos durante el juicio.

(…)

Ahora bien, teniendo en cuenta que uno de los elementos del derecho a[la] defensa se materializa a través de la contradicción o no consentimiento de resoluciones o actos que emerjan durante la tramitación del proceso, queda claro entonces que, la impugnación implica un ataque contra una determinación judicial que se considere gravosa o lesiva a los intereses jurídicos de una de las partes sometidas a la jurisdicción de una autoridad, con ello se pretende garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva, derechos que están ampliamente reconocidos y garantizados por la Norma Suprema; es decir que, mediante el régimen de impugnaciones, que constituyen un elemento imprescindible del debido proceso, es posible cuestionar los fallos dentro de una misma estructura jurídica del Estado” (las negrillas son propias).

III.4. Análisis del caso concreto

Del desarrollo jurisprudencial descrito en el presente caso, y la revisión y cotejo de los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a evidenciar que, como resultado del proceso por contrabando contravencional iniciado, con Acta de Intervención AN-ZFO 03/2005 de 18 de abril, el Administrador de la Aduana Interior Oruro a.i., pronunció el Auto Administrativo GROGR-ORUOI-SPCC-AA 117/2018 de 7 de agosto, determinando su radicatoria; posteriormente, emitió la Resolución Sancionatoria AN-GROGR-ORUOI-SPCC-RS 0031/2018 de 19 de septiembre, declarando probada la comisión de contrabando contravencional, tipificado por el art. 181 inc. b) del CTB, contra Juan Benavidez Choque y otros, disponiendo el comiso definitivo de la mercancía incautada, así como procedente la devolución del vehículo con Chasis: F126X2015178, registrado y asociado a la Póliza: 3130215, a favor de Orlando García Terrazas -ahora accionante-; quien fue notificado con dicho fallo en el tablero de notificaciones de la precitada entidad aduanera.

Más adelante, mediante Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GROGR-SET-PIET-25/2019 de 15 de enero, el Gerente Regional Oruro a.i. de la ANB -ahora codemandado-, señaló que al encontrarse firme y constituida en título de ejecución tributaria la indicada Resolución Sancionatoria, por la suma líquida y exigible de UFV 157 309.-, equivalente a Bs360 570.-, anunció al o los deudores que se daría inicio a la ejecución tributaria del mencionado título, al tercer día de su legal notificación con el referido Proveído. En vista de ello, el peticionante de tutela solicitó la nulidad del proceso administrativo, al no haber sido parte del mismo, tampoco notificado de manera personal, sino en el tablero de la secretaría de la indicada institución con el Auto de radicatoria y la Resolución Sancionatoria para que pueda asumir defensa; sin embargo, el aludido Gerente Regional rechazó su pedido, mediante el Proveído AN-GROGR-ULEOR-SET-PROV 160/2019 de 3 de mayo, por no ajustarse a ninguna de las causales previstas para la procedencia de la nulidad, conforme a la normativa vigente.

Ante tal negativa, el impetrante de tutela interpuso recurso de alzada; no obstante, el Responsable Departamental de Recursos de Alzada de Oruro de la ARIT La Paz -ahora demandado-, emitió el Auto de Rechazo de 28 de igual mes y año, rechazando el recurso interpuesto, alegando que el Proveído impugnado no era admisible ante esa instancia recursiva, al tratarse de un acto administrativo pronunciado en fase de ejecución tributaria. Finalmente, el accionante formuló recurso jerárquico, que fue declarado improcedente por la indicada autoridad, a través del Proveído de 10 de junio de 2019; debido a que, el Proveído AN-GROGR-ULEOR-SET-PROV 160/2019, no se constituía en un acto susceptible de impugnación.

Conocido el objeto procesal, en el marco del desarrollo jurisprudencial expresado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se entiende por actos o resoluciones definitivas, a aquellos que pongan fin a una actuación administrativa, decidiendo directa o indirectamente el fondo de ésta y el problema jurídico planteado; por su parte, el art. 56.I de la LPA aplicable de forma supletoria al caso en examen, refiere que los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo y aquellos actos administrativos que tengan carácter equivalente.

En el ámbito de la Administración Aduanera, el proveído o resolución que en ejecución de fallos resuelve las solicitudes de nulidad de obrados, en procesos por contrabando contravencional, se constituyen en actos administrativos definitivos de carácter particular; vale decir que, ponen fin a la actuación administrativa decidiendo directa o indirectamente el fondo de ésta y el problema jurídico planteado; ya que, de su procedencia o no depende que el proceso se cierre en definitiva.

Ahora bien, respecto al pedido de nulidad por falta de notificaciones con el Acta de Intervención y Resolución Sancionatoria, se estableció que éste es un procedimiento planteado en ejecución de fallos y que para ser absuelto, el análisis de fondo se basa precisamente en determinar si corresponde o no dejar sin efecto las diligencias cuestionadas; por lo cual, la decisión sobre dicha pretensión a través de resolución o proveído, sea de manera positiva o negativa, constituye un acto administrativo definitivo, equivalente a un fallo sancionatorio o determinativo (proveído).

Bajo el razonamiento jurisprudencial glosado en párrafos precedentes, en el caso que se analiza, el Responsable Departamental de Recursos de Alzada de Oruro de la ARIT La Paz, al pronunciar el Auto de Rechazo de 28 de mayo de 2019 y el Proveído de 10 de junio del mismo año, denegando el recurso de alzada formulado por el accionante, contra el rechazo de su solicitud de nulidad de obrados que presentó, no tomó en cuenta que dicha respuesta plasmada en el Proveído AN-GROGR-ULEOR-SET-PROV 160/2019, constituye un acto administrativo definitivo de carácter particular; es decir, ingresa dentro el ámbito de lo previsto en el art. 4.4 de la Ley 3092 -que complementó el art. 143 del CTB-, según se describió en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional; toda vez que, el pedido de nulidad alegado por el impetrante de tutela, obedecía a que su persona no fue parte del proceso contravencional por contrabando sustanciado por la Administración Aduanera Interior Oruro, cuya notificación con la Resolución Sancionatoria AN-GROGR-ORUOI-SPCC-RS-0031/2018, se la efectuó en secretaría de la aludida entidad y no de manera personal; extremos que pueden afectar la citada Resolución, debiendo por ello ser absueltos a través de una resolución o proveído que establezca si corresponde o no dejar sin efecto las diligencias de notificación que presuntamente generaron indefensión en el prenombrado; constituyéndose así dicha decisión en un acto administrativo definitivo, equivalente a un fallo sancionatorio o determinativo; pues, si bien el mismo no resuelve el fondo del proceso ya concluido, impide la tramitación de la pretensión planteada en fase de ejecución tributaria, que eventualmente podría disponer la reactivación del proceso, o en caso de ser evidentes las denunciadas acusadas, implicará que este se cierre.

En consecuencia, el Responsable Departamental de Recursos de Alzada de Oruro de la ARIT La Paz, al rechazar el recurso de alzada, al considerar que el Proveído AN-GROGR-ULEOR-SET-PROV 160/2019, no era un acto impugnable ante dicha instancia administrativa, no obró en forma correcta; en razón a que, -como ya se precisó- el mismo surgió de una supuesta omisión en la forma de notificación al accionante, con actuados del proceso por contrabando contravencional que le hubiesen causado indefensión; en tal virtud, al rechazarse la pretensión de nulidad de obrados impetrada por el peticionante de tutela, abrió la posibilidad que dicha determinación pueda ser impugnada y a su vez revisada por otra autoridad, que en este caso es la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT), para que la misma pueda determinar si ese pedido era procedente o no; máxime si consideramos que, la Directora Ejecutiva Regional a.i. de la ARIT La Paz, en un caso similar, resolvió un recurso de alzada interpuesto contra un proveído que rechazó la solicitud de nulidad planteado por David Copa Gutiérrez, mediante la Resolución del Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0673/2020 de 20 de agosto; en tal virtud, el denegar la impugnación al impetrante de tutela, se constituye en un acto discriminatorio; ya que, correspondía la admisión del precitado recurso interpuesto.

En el contexto de lo indicado, la aludida autoridad demandada, al haber rechazado el recurso de alzada, que impugnó el Proveído AN-GROGR-ULEOR-SET-PROV 160/2019, a través del Auto de Rechazo de 28 de mayo de igual año y posteriormente por el Proveído de 10 de junio del referido año, que declaró improcedente el recurso jerárquico, vulneró el derecho al debido proceso en su componente de la impugnación, consagrado en el art. 180.II de la CPE; pues, el mismo se constituye en un medio de defensa contra las decisiones del órgano jurisdiccional o administrativo; por cuanto, los medios de impugnación de los actos administrativos, no están dirigidos a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los derechos fundamentales a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador, y el derecho a la defensa en la fase impugnativa, conforme al contenido jurisprudencial anotado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional.

Respecto a la participación del Gerente Regional Oruro a.i. de la ANB, codemandado en esta acción de defensa, corresponde denegar la tutela invocada; debido a que, este no fue parte en la emisión del Auto de Rechazo de 28 de mayo de 2019 y Proveído de 10 de junio de igual año, que fueron cuestionados y por los cuales se concedió la tutela impetrada.

Finalmente, con relación a la transgresión de los derechos a la defensa, a la petición y al trabajo, también denunciados por el accionante, los mismos no fueron objeto de estudio por parte de este Tribunal, en razón a haberse centrado el análisis respecto al debido proceso en su componente de la impugnación.

Consecuentemente, la Sala Constitucional al haber concedido en parte la tutela impetrada, obró en forma correcta.