SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0420/2021-S4

El impetrante de tutela, denuncia la vulneración del debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, vinculados a los principios de legalidad y seguridad jurídica, en razón a que los Vocales ahora demandados, emitieron el Auto de Vista AV-SECCA-SA 25/2019, sin observar que el Auto Interlocutorio 52/2016, por el cual el Juez de la causa se declaró incompetente y remitió la causa al Juez de turno en materia Civil y Comercial, estableció en forma incorrecta que la Resolución Sancionatoria AN GROGR-ULEOR 025/2013, no constituye título ejecutivo suficiente para promover una acción coactiva fiscal, por carecer de informe de auditoría emitido y aprobado por la Contraloría General del Estado, como efecto de control financiero administrativo para establecer cargos por sumas líquidas y exigibles; asimismo, sin especificar el tipo de proceso civil aplicable para el cobro de la multa impuesta al tercero interesado como infractor de normas aduaneras.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos a los derechos fundamentales o garantías constitucionales de la entidad pública accionante, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1. El debido proceso y los elementos de fundamentación, motivación y congruencia en las resoluciones

Al respecto, la SCP 0144/2019-S4 de 17 de abril, razonó: “‘Sin duda que el debido proceso, previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convección América sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), se constituye en un prerequisito para poner en movimiento los derechos humanos reconocidos en los tratados y convenios internacionales sobre la materia y consiguientemente, la protección de cualquier otro derecho establecido en la Constitución Política del Estado, de manera que se constituye en un límite al ejercicio de poder que ostenta el Estado.

El debido proceso ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional, como el derecho que tiene toda persona a un proceso justo y equitativo, de manera que sus derechos se adecúen a disposiciones jurídicas generales aplicables a todas las personas que se encuentren en similares situaciones, es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, de manera que posibilite que las personas puedan defenderse de manera adecuada en cualquier tipo de proceso, evitando de esa manera cualquier lesión a los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, así como en los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, al constituirse los últimos, en parte integrante del bloque de constitucionalidad, según lo ordenado en el art. 410.II de la Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano1, y que, en el marco de lo previsto por el art. 256 de la CPE, son de aplicación directa y preferente en el ámbito interno, cuando contengan normas más favorables.

Partiendo de los arts. 115.II, 117.I y 180.I de la CPE, el Tribunal Constitucional ha desarrollado la triple dimensión del debido proceso, así la SC 0896/2010-R, del 10 de agosto, estableció que: “…La Constitución Política del Estado, en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso, como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, su naturaleza está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia; de ella, se desprende como derecho fundamental autónomo e indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido, en ‘El Derecho de los Derechos’: ‘El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático”’.

En cuanto a los elementos que componen el debido proceso, el Tribunal Constitucional, en las SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras, estableció que forman parte del mismo los derechos a un proceso público, al juez natural, a la igualdad procesal de las partes, a no declarar contra sí mismo, a la garantía de presunción de inocencia, a la comunicación previa de la acusación, a la defensa material y técnica, a la concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, a la congruencia entre acusación y condena, al principio del non bis in ídem, a la valoración razonable de la prueba, y a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones; precisando sin embargo, que dicho listado, en el marco del principio de progresividad, sólo tienen un carácter enunciativo, dado que pueden agregarse otros elementos que forman parte del debido proceso como una garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste, como un medio para asegurar la realización del valor justicia.

Respecto a lo anotado en la última parte del párrafo precedente, es decir, el debido proceso como medio para asegurar el valor justicia, debe señalarse que, es indiscutible la relación entre el debido proceso y la búsqueda del orden justo, dado que el primero no se limita únicamente al concepto de instrumento o vía para poner en movimiento mecánico las reglas del procedimiento, puesto que lo que se protege realmente a través del debido proceso, no es la rigurosa observancia de reglas de orden simplemente legal, sino el manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse constitucionalmente, es decir, debe comprenderse al debido proceso desde el ámbito constitucional y no desde el simplemente legal.

Se concluye entonces que, el debido proceso está integrado por distintos elementos que lo configuran; entre ellos, la garantía de presunción de inocencia, la congruencia entre acusación y condena y la necesaria fundamentación, motivación y congruencia de las resoluciones, elementos que, como quedó anotado en el párrafo precedente, forman parte de los presupuestos propios de las reglas del debido proceso, por tanto, de obligado cumplimiento, tanto por las autoridades jurisdiccionales en los procesos que conocen y resuelven, como por las autoridades administrativas que, en el marco de las competencias específicas asignadas por la ley, resuelven conflictos jurídicos, sea aplicando sanciones o conociendo recursos administrativos, de manera que se garantice el libre y pleno ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, previstos en la Ley Fundamental y los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos; obligación que se encuentra vinculada con la seguridad jurídica, que es definida por el art. 3 núm. 4 de la Ley del Órgano judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, como la aplicación objetiva de la ley, de manera que las personas conozcan sus derechos, garantías y obligaciones, y tengan certidumbre y previsibilidad de todos los actos de la administración de justicia, con lo que, se pretende lograr la paz social, previsto como fin en el art. 10 de la CPE.

En cuanto a la fundamentación y motivación de las resoluciones, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ampliando el contenido del art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha incorporado el deber de motivación como una garantía del debido proceso, estableciendo que, las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos, tal como el derecho a la participación política, deben estar debidamente fundamentadas, de lo contrario serían decisiones arbitrarias3. La Corte también señaló que la decisión motivada implica una decisión que permita conocer cuáles fueron los motivos y normas en que se basó la resolución de manera clara, y si estos fundamentos son compatibles con los parámetros dispuestos en la Convención, por lo que cuando dicha resolución no cumpla con la garantía de encontrarse debidamente motivada se entenderá como contraria al artículo 8.1 de la CADH4.

Por otra parte, la referida Corte Internacional ha señalado que la motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión5. Precisó el alcance de esta garantía bajo los siguientes argumentos: 1) El deber de motivar es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática; 2) La motivación demuestra a las partes que estas han sido oídas, que sus alegatos han sido tomados en cuenta y que el conjunto de pruebas ha sido analizado; y 3) En aquellos casos en los que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores.

En esa línea también, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SCP 0874/2014 de 8 de mayo, señaló: “El debido proceso, a partir de la comprensión de los diferentes instrumentos normativos de orden internacional, se nutre de diferentes componentes; así, la motivación y fundamentación de las resoluciones judiciales constituyen sus elementos preponderantes y persiguen tres fines específicos a saber; primero, permite que los Tribunales de instancia superior efectúen el respectivo control al fallo impugnado, habida cuenta que, a partir de una clara explicación de los motivos y razones para decidir en una u otra forma, las partes podrán interponer las respectivas impugnaciones y, a falta de ello el afectado estará en la imposibilidad de precisar contra qué criterios o conceptos dirigirá su impugnación; segundo, que el justiciable adquiera seguridad, confianza y convencimiento en la decisión asumida por la autoridad encargada de impartir justicia, que conlleve a comprender con meridiana claridad los motivos y razones que pudieron haber guiado a la autoridad para decidir en una determinada forma; asimismo, apreciar qué circunstancias y elementos de hecho y derecho fueron tomados en cuenta por el juzgador y, si las alegaciones y proposiciones probatorias fueron consideradas, explicando con meridiana claridad el valor que merecieron los mismos; y, tercero, pretende hacer públicas las razones que le asistieron al juzgador para fallar en un determinado sentido, a fin de que el ciudadano común comprenda la razón de la decisión, porque de ellos deviene la facultad de impartir justicia, conforme estipula el art. 178. I de la CPE”.

Más adelante, la misma Sentencia Constitucional Plurinacional, en cuanto al elemento específico de la motivación y fundamentación de las resoluciones, y por ende al contenido que debe tener toda resolución judicial o administrativa para ser considerada motivada y fundamentada, con base al entendimiento desarrollado en la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, reiteradas en las SSCC 2023/2010-R, 1054/2011-R y SCP 0401/2012 de 22 de junio, precisó que la motivación no significa una mera exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino la exigencia de una estructura de forma y de fondo, que puede ser concisa pero clara, de manera que se satisfagan todos los puntos demandados, expresándose las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente la decisión, en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; y, al contrario, cuando la resolución, aun siendo extensa, no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas.

A su vez, la jurisprudencia constitucional comprendida en la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, precisó que: “...toda resolución ya sea jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso debe contener los siguientes aspectos a saber: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado”. En cuanto a la congruencia como principio característico del debido proceso, la SC 0358/2010-R de 22 de junio, señaló el siguiente entendimiento: “...en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”.

En virtud a este principio, las autoridades jurisdiccionales o administrativas están obligadas a velar porque en sus resoluciones exista una estricta correspondencia entre lo peticionado, lo considerado y lo resuelto, lo que implica, no solamente la concordancia entre la parte considerativa y la dispositiva, sino que su materialización debe reflejarse a lo largo de todo su contenido, de manera que no se incurra en una incongruencia aditiva o incongruencia omisiva, ello sin descuidar la cita de las disposiciones legales que sirvieron de base para asumir la decisión respecto al objeto del proceso‴ (las negrillas son nuestras).

Asimismo, otorga sustento jurídico al criterio expuesto, el entendimiento de la SCP 0903/2012 de 22 de agosto, que desarrolló y razonó lo siguiente: “De lo expuesto, inferimos que la fundamentación y la motivación de una resolución que resuelva cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre en todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma se exige que exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo”.

III.2. Sobre la ejecución forzosa de las resoluciones definitivas emitidas por la administración pública que contengan sumas líquidas y exigibles

El tema de la ejecución de las resoluciones definitivas de la administración pública, acarrea cierta dificultad a la administración pública en general, misma que cuenta con facultades determinativas o sancionatorias ejercidas mediante un proceso administrativo, llevado adelante en el marco del debido proceso; puesto que, de acuerdo a lo establecido en el art. 27 de la LPA, son características de los actos administrativos, su obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; y, en cuanto a esta última refiere, su vinculación con el “principio de autotutela administrativa”, entendido como la facultad de la mencionada administración pública, el de ejecutar por sí misma sus actos art. 4 inc. b) de la LPA; sin embargo, dicha norma jurídica no precisa el mecanismo judicial que puede ser activado para lograr tal ejecución forzosa de las resoluciones definitivas que contengan montos líquidos y exigibles para su cobro.

Por disposición del art. 55.I de la LPA, “Las resoluciones definitivas de la Administración Pública, una vez notificadas, serán ejecutivas y la Administración Pública podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso”; y, por resolución definitiva debe entenderse aquella resolución que agotó la vía administrativa, que a decir del art. 69 de la LPA, ocurre en los siguientes casos: “a) Cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos; b) Cuando se trate de actos administrativos contra los cuales no proceda ningún recurso en vía administrativa conforme a lo dispuesto en esta o en otras leyes; c) Cuando se trate de resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario; y, d) Cuando se trate de resoluciones distintas de las señaladas en los literales anteriores, siempre que una ley así lo establezca”; siendo claro que, la administración pública no pude iniciar ninguna ejecución sin que previamente haya concluido el correspondiente procedimiento legal mediante resolución fundamentada (art. 54 de la LPA).

Es una regla, que la administración pública deba ejecutar por si misma sus propios actos, conforme a la Reglamentación Especial de cada Sistema de Organización Administrativa aplicable a los órganos de la administración pública (art. 55.III de la LPA); sin embargo, no cuenta con procedimientos específicos que permitan la ejecución forzosa de las resoluciones con montos líquidos y exigibles, a excepción del procedimiento de ejecución tributaria que está regulado expresamente en el art. 107 y siguientes del Código Tributario Boliviano (CTB) –Ley 2492 de 2 de agosto de 2003–; de esta manera, en la medida en que no se tenga un procedimiento especial para un caso concreto, debe acudirse al procedimiento general establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento (aprobado por DS 27113), última que en su art. 111 inc. d), establece entre otros medios de ejecución de las resoluciones definitivas y actos administrativos equivalentes, “la ejecución judicial forzada de bienes” (sic), precisando el art. 114 de la misma, lo siguiente: “Las resoluciones determinativas de las autoridades administrativas que contengan montos líquidos y exigibles, constituirán título ejecutivo suficiente y se harán efectivas en sede judicial mediante ejecución forzada de bienes del responsable, de conformidad al artículo 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo. A este efecto, la autoridad administrativa remitirá estas resoluciones al juez o tribunal competente e instará su ejecución con arreglo al procedimiento judicial aplicable” (las negrillas son nuestras).

Si bien es evidente, que la normativa descrita no precisa el procedimiento judicial a aplicarse en la ejecución forzosa de una resolución determinativa o sancionatoria de la autoridad administrativa que contenga un monto líquido y exigible, no es menos evidente que dicho acto definitivo tiene fuerza ejecutiva; lo que quiere decir, que la administración pública puede proceder a su ejecución forzosa mediante el Órgano Judicial; siendo así, no resulta razonable que su ejecución se realice mediante el procedimiento coactivo fiscal, debido a que este no tiene como base dicho título, sino el Dictamen de Responsabilidad Civil, emitido por el Contralor General del Estado, luego de todo el procedimiento previo de determinación y descargos, el cual se constituye además sólo en un criterio técnico-jurídico que establece indicios de responsabilidad civil, puesto que su determinación corresponde a través de una sentencia emitida por el juez en materia coactiva fiscal, con el derecho de recurrir de apelación y casación.

Al respecto, la SCP 0352/2018-S4 de 20 de julio, precisó que: “El proceso coactivo fiscal, establece el procedimiento especial por el que el Estado, puede recuperar perdidas exigibles en suma liquida cuando se le causó daño económico calculable en dinero, es decir, cuando concurre la responsabilidad civil de servidores públicos y particulares…() dicho proceso es instaurado por las instituciones y órganos estatales con el motivo de recuperar los fondos perdidos en el ejercicio de las funciones públicas de las personas que tienen a su cargo el manejo de bienes y dineros públicos, que por alguna circunstancia causaron una pérdida o daño económico a la institución pública en la que fungen o desempeñaron funciones”. Con mayor precisión, el Tribunal Supremo de Justicia, en el Auto Supremo (AS) 822/2015-L de 16 de septiembre, razonó que: “…el procedimiento coactivo fiscal se habilita para el conocimiento de procesos de responsabilidad civil emergentes de actos desarrollados en la administración pública, los que emergen mediante proceso de auditoria o procesos administrativos procurando la recuperación del patrimonio del Estado”.

Se tiene entonces, que el proceso coactivo fiscal se origina en los informes de auditoría contenidos en el Dictamen que emite la Contraloría General del Estado, que se constituye en un instrumento que establece simplemente indicios de responsabilidad por la función pública, los cuales son susceptibles de ser desvirtuados mediante los descargos correspondientes en sede judicial; en ese sentido, se tiene razonado en la SCP 0352/2018-S4, cuando al referirse a este proceso especial, señaló que: “…el dictamen emitido por el Contralor General del Estado en ejercicio de sus atribuciones, solo constituye un indicio de responsabilidad civil, es decir, únicamente consiste en una prueba susceptible de ser desvirtuada ante la autoridad competente que viene a ser la autoridad jurisdiccional en materia administrativo, coactivo fiscal y tributario, quien representa el juez natural y competente para determinar la existencia o no de la responsabilidad; por tanto, una auditoria o dictamen emitido por la Contraloría General del Estado, a sola emisión no constituye un título exigible o que no admita prueba en contrario, como sucede en el proceso coactivo civil, ya que, en el proceso coactivo fiscal existe la posibilidad de que el demandado pueda asumir defensa, desvirtuando los indicios de responsabilidad identificados en su contra” (las negrillas son nuestras). Razonamiento similar, se tiene desarrollado en la SCP 0391/2017-S2 de 25 de abril.

Los argumentos expuestos, confirman una vez más que no corresponde a la jurisdicción coactivo fiscal la ejecución de resoluciones definitivas de la administración pública con montos líquidos y exigibles, los que deben ser ejecutados a través de la jurisdicción ordinaria civil; entendimiento, que fue asumido también en el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto del Tribunal Supremo de Justicia , por el que la Presidencia de dicho Órgano Público, cuando instruyó a “todos los Jueces de Instrucción, Partido o Mixtos que tengan competencia en materia Civil y Comercial, que en estricto apego al principio de legalidad y celeridad, admitan y tramiten las demandas ejecutivas civiles, que se originen en una resolución administrativa que haya adquirido firmeza y que tenga la calidad de título ejecutivo”.

Cabe precisar sin embargo que, si bien la normativa jurídica ya anotada reconoce como título ejecutivo a la resolución definitiva de la administración pública que contenga sumas líquidas y exigibles, ello no significa que sea el procedimiento previsto para el proceso ejecutivo el que deba ser aplicado por los jueces civiles en estos casos; puesto que, cuando la administración pública acude a la jurisdicción ordinaria a exigir el cumplimiento de sus actos definitivos, lo hace en calidad de auxilio judicial, para lograr la efectivización de los mismos, que como se dijo anteriormente, son obligatorios, ejecutables y gozan de presunción de legitimidad; en cuyo caso, el mecanismo idóneo para su tramitación es el proceso de “ejecución coactiva de sumas de dinero”, previsto en los arts. 404 y siguientes del CPC; dado que, por disposición del art. 50 del RLPA, en los casos en que la administración pública no tenga reconocidos expresamente medios de coerción para lograr el cumplimiento de sus propios actos, debe acudir al Órgano Judicial para la “ejecución coactiva” de los mismos, siendo precisamente la ejecución forzada de bienes uno de los mecanismos de ejecución coactiva previsto en el art. 111 inc. d) de la última normativa anotada, cuyo uso además debe ser anunciado por la administración pública a tiempo de conminar formalmente al administrado art. 110 inc. d) del RLPA; pues, al ser la resolución definitiva, derivada de un previo procedimiento administrativo concluido en el marco del debido proceso; por lo tanto, con calidad de firmeza administrativa, de forma análoga a un laudo arbitral (art. 404.6 del CPC), se entiende que las causales de oposición a esta deben ser más limitadas que las de ejecución de cualquiera de los títulos ejecutivos nominados en el art. 379 de la norma adjetiva Civil.

No obstante lo señalado, es importante dejar establecido que, debido al origen del título cuya ejecución se pretende (administrativo), no se aplica en este procedimiento (ejecución coactiva de sumas de dinero, con base en una resolución definitiva de la administración pública que contenga suma líquida y exigible) lo dispuesto en el art. 410.II y III del CPC, respecto a promover el proceso ordinario en relación al título, tomando en cuenta que el acto administrativo definitivo goza de presunción de legitimidad y firmeza administrativa; por lo que, de existir algún cuestionamiento respecto a dicho título, este sólo puede ser resuelto a través del proceso contencioso administrativo, el cual, si corresponde, modulará los efectos de su fallo si deja sin efecto o modifica la resolución definitiva, debiendo a tal efecto la parte interesada hacer notar aquello al tribunal competente, pero de ninguna manera puede ocurrir la revisión del título de origen administrativo en un proceso ordinario civil, como permite la indicada normativa procesal del derecho privado, pues se reitera, la administración pública solo acude a la jurisdicción ordinaria a efectos de lograr la ejecución forzosa de los bienes del administrado deudor.

En definitiva, al carecer la administración pública, de instancia o procedimiento propio para ejecutar sus resoluciones definitivas, cuando estas disponen el adeudo de montos líquidos y exigibles emergentes de procesos administrativos sancionatorios, debe acudirse como auxilio judicial a la vía civil, correspondiente específicamente al trámite de la Ejecución Coactiva de sumas de dinero, dentro de los procesos de ejecución, dispuesto en el Código Procesal Civil (arts. 404 y siguientes), excepto en materia tributaria, que tiene establecida su propia normativa para tal circunstancia, como se tiene explicado.

III.3. Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela, denunció la vulneración del debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, vinculados a los principios de legalidad y seguridad jurídica, en razón a que, las autoridades hoy demandadas emitieron el Auto de Vista AV-SECCA-SA 25/2019, sin observar que el Auto Interlocutorio 52/2016; por el cual, el Juez de la causa se declaró incompetente y remitió la causa al Juez de turno en materia Civil y Comercial, estableció en forma incorrecta que la Resolución Sancionatoria AN GROGR-ULEOR 025/2013, no constituye título ejecutivo suficiente para promover una acción coactiva fiscal, por carecer de informe de auditoría emitido y aprobado por la Contraloría General del Estado, como efecto de control financiero administrativo para establecer cargos por sumas líquidas y exigibles; asimismo, sin especificar el tipo de proceso civil aplicable para el cobro de la multa impuesta al tercero interesado como infractor de normas aduaneras.

De lo expuesto y argumentado por el solicitante de tutela, se establece que la problemática sometida a revisión tiene como contexto, la aplicación de los arts. 32 de la LGA y 3.III del reglamento al Código Tributario Boliviano ‒DS 27310 de 9 enero de 2004‒, en cuya base mediante Resolución del Directorio de la ANB, otorgó en concesión los servicios Logístico, de Almacenaje y Asistencia de Control de Tránsito, sin afectar ni limitar las funciones de fiscalización, control y regulación conferidas por la referida Ley General de Aduanas, su Reglamento –DS 25870 de 11 de agosto de 2000– y otras disposiciones legales; estando sometido en el caso, el concesionario de Depósitos Aduaneros Bolivianos ‒Empresa Pública Nacional Estratégica‒ además de las normas señaladas, al Reglamento de Directorio RD 01-006-12 y al Contrato de Concesión de los indicados Servicios de Administración de Depósitos de Aduanas y Control de Tránsito.

En el transcurso de la labor encomendada mediante el pacto referido, ante la infracción aduanera en la que incurrió y fue investigado el concesionario, contraviniendo la previsión de los arts. 69 incs. h) e i) y 83.16 del Reglamento para la Concesión de Depósito de Aduana y previo trámite administrativo, la Gerencia Regional Oruro de la ANB emitió la Resolución Sancionatoria AN GROGR-ULEOR 025/2013 de 7 de mayo, declarándola probada e imponiendo una multa de UFV’s15 758,90 (quince mil setecientos cincuenta y ocho 90/100 unidades de fomento a la vivienda), de conformidad con lo dispuesto en los arts. 83.16, 85 inc. b) y 86 del Reglamento para la Concesión de Depósito de Aduana aprobado por la citada Resolución de Directorio RD 01-006-12, la que fue confirmada mediante las Resoluciones de los Recursos de Revocatoria AN GROGR ULEOR 016/2013 de 19 de junio y jerárquico RD 03-034-13 de 6 de noviembre, conminándose a Depósitos Aduaneros Bolivianos a través del Cite AN GROGR ULEOR 014/2014 de 20 de enero, al pago de la multa en el plazo de diez días computables a partir de la recepción del requerimiento y advirtiéndole que en caso de incumplimiento se procedería a la ejecución coactiva en sede judicial conforme el art. 114 del RLPA –DS 27113–; merituado proceso, que se inició el 20 de abril de 2015, modificándose la demanda por memorial de 19 de mayo de dicho año, a ejecución de cobro coactivo, la que admitida mediante Auto 61 de 25 de igual mes y año, por el Juez Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario, ahora denominado Juez del Partido del Trabajo y Seguridad Social y Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, emitiéndose la correspondiente nota de cargo con la multa establecida; contestada la demanda por la empresa encargada de Depósitos Aduaneros Bolivianos, la autoridad judicial pronunció el Auto Interlocutorio 52/2016 de 27 de septiembre, declarándose incompetente en atención a la excepción opuesta, dejando sin efecto lo dispuesto y prevenido hasta el momento y remitió la causa al Juez de turno en materia Civil y Comercial, respaldándose en el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, del Tribunal Supremo de Justicia.

Apelado el descrito fallo, la Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante el Auto de Vista AV-SECCA-SA 25/2019 de 13 de marzo, lo confirmó, argumentando que la Resolución Sancionatoria AN GROGR-ULEOR 025/2013, no constituía título ejecutivo suficiente para promover una acción coactiva fiscal, al carecer del informe de auditoría emitido por la Contraloría General del Estado y aprobado por el Contralor General, como producto de control financiero administrativo para establecer cargos por sumas líquidas y exigibles, instrumento que le otorgaría la fuerza coactiva extrañada; por ende, al carecer de ese presupuesto, la demanda de ejecución de cobro, supuestamente no era una demanda de naturaleza coactiva fiscal, debiendo ser tramitada por ello en la vía civil, pues lo contrario implicaría que los actos del juzgador sean nulos de pleno derecho, conforme el art. 122 de la CPE, aclarando la viabilidad que tiene la entidad en la vía administrativa, para ejecutar y cumplir sus propios actos administrativos conforme el Capítulo V del RLPA –DS 27113–; notándose por tal, la incongruencia existente entre la parte considerativa y dispositiva del referido Auto Interlocutorio 52/2016, que declaró probada la excepción de incompetencia en razón de materia y dispuso la remisión del proceso al juez competente como se indicó; empero, sin especificar si debe tramitársela por la vía del proceso ordinario, monitorio o de ejecución coactiva, careciendo en ese entendido de motivación, fundamentación y congruencia, respaldándose sólo en el señalado Instructivo 014/2015, que al no haber sido pronunciado como un Acuerdo o Circular de Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia o por una ley expresa, no tiene fuerza regulatoria; entendiéndose por lo mismo, que los jueces en materia civil no tienen competencia para coadyuvar a las entidades administrativas en la ejecución de las resoluciones definitivas que contengan sumas liquidas y exigibles, correspondiendo a los juzgados administrativos, coactivo fiscal y tributario resolver este tipo de demandas como jurisdicción especializada, hasta que la Asamblea Legislativa Plurinacional pronuncie las leyes pertinentes, tal cual se razonó en la Resolución de Sala Plena 05/2017 de 24 de marzo del Tribunal Supremo de Justicia, el que pese a ser citado, no fue considerado.

Establecidos los contextos de la problemática a resolver en el presente caso, debemos pasar a disgregar cada punto del mismo y establecer la existencia o no de violaciones a los derechos fundamentales de la entidad accionante; para ello, se realizará en primer lugar análisis respecto a los reclamos que tienen que ver con el debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia con relación al Auto de Vista AV-SECCA-SA 25/2019 de 13 de marzo; para ello, deben contrastarse los sustentos otorgados en el memorial de apelación presentado por su representante contra el Auto Interlocutorio 52/2016 de 27 de septiembre, emitida por el Juez de la causa.

Dentro del marco señalado en este apartado, corresponde recordar que conforme se ha expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, resultando exigible una precisa sustentación por parte del accionante, quien debe mostrar a la justicia constitucional la razón de sus denuncias; es decir, evidenciar que la resolución impugnada es arbitraria o insuficiente por carecer de motivación, fundamentación o congruencia, tomando en cuenta que la misma al resolver cualquier conflicto jurídico, no necesariamente implica una exposición exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal y citando las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma, exista plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de un fallo; asimismo, se contemple el logro de un pronunciamiento judicial proveniente de las autoridades judiciales formales, que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en la norma.

III.3.1. Respecto a lo dispuesto en el Auto Interlocutorio 52/2016

Por memoriales presentados el 8 y 20 de mayo de 2015, Mauro Vargas Calvimonte, entonces Gerente Regional Oruro a.i. de la ANB, interpuso demanda coactiva fiscal de ejecución forzada de bienes, luego modificada como ejecución de cobro coactivo contra la indicada Empresa Pública Nacional Estratégica; en cuyo mérito, se emitieron en el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social, y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, el Auto Interlocutorio 61/2015 y la Nota de Cargo de 25 de igual mes y año, que ordenaron a la entidad tercera interesada, el pago de la multa de UFV’s15 758,90 (quince mil setecientos cincuenta y ocho 90/100 unidades de fomento a la vivienda) (Conclusiones I y II).

Posteriormente, mediante Auto Interlocutorio 52/2016 de 27 de septiembre, expedido en el Juzgado precitado, se declaró probada la excepción previa de incompetencia en razón de materia, deducida por la entidad ejecutada; en consecuencia, se dejó sin efecto la Resolución y Nota de Cargo precitadas, remitiéndose el expediente al “…Juez competente de turno en materia civil y comercial y que con los cambios procedimentales ocurridos se denominan Juzgados públicos…” (sic) (Conclusión II.3).

III.3.2. Sobre las alegaciones del recurso de apelación

De la revisión del contenido del memorial presentado por la institución accionante el 4 de octubre de 2016, a través del cual interpuso recurso de apelación contra la Resolución de primera instancia referida en el anterior apartado; se tienen, los siguientes sustentos: 1) La admisión de la demanda, en el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social, y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, fue efectuado como ejecución de cobro coactivo y no así como coactivo fiscal, que tiene como requisito la aprobación previa de actuados en la Contraloría General del Estado; 2) La citada admisión, fue realizada observando los arts. 55 de la LPA, 109 y 114 de su Reglamento ‒DS 27113‒; y, 88 del Reglamento de Directorio 01-006-12 para concesiones; 3) La competencia jurisdiccional para el caso concreto, estuvo basada en el art. 12 de la LOJ, y sólo para ejecutar el resultado de una resolución sancionatoria firme; 4) Si bien, el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, expedido por el Tribunal Supremo de Justicia, refiere precisamente a la ejecución de resoluciones administrativas; sin embargo, fue efectuado con posterioridad a la presentación de la indicada demanda y su admisión; por ello, debe en virtud de los principios de retroactividad y seguridad jurídica, seguir su trámite observando dicha admisión; y, 5) El Auto Interlocutorio 52/2016, tiene incongruencia entre sus partes considerativa y dispositiva, en razón de no especificar el tipo de proceso civil aplicable para el efecto (Conclusión II.4).

III.3.3. Lo concerniente a la argumentación del Auto de Vista AV-SECCA-SA 25/2019

En respuesta a las alegaciones antes descritas, mediante Auto de Vista AV-SECCA-SA 25/2019 de 13 de marzo, emitido por las autoridades ahora demandadas, se confirmó la Resolución de primera instancia, con las siguientes fundamentaciones: i) La Resolución Sancionatoria AN GROGR-ULEOR 025/2013 de 7 de mayo, no fue presentada junto a otros documentos que impliquen la existencia de informe de auditoría interna o externa aprobada por el Contralor General del Estado, para justificar acción coactivo fiscal, conforme lo dispuesto en el art. 3 de la LPCF; entonces, no constituye título con fuerza coactiva para tal cometido, por no haber emergido de un control financiero administrativo que hubiere establecido cargos con sumas líquidas y exigibles; ii) En el entendimiento anterior, la Resolución de Directorio 01-006-12 de 20 de julio, que regula el procedimiento administrativo interno de la concesión, no está vinculada en absoluto con la Ley del Procedimiento Administrativo; pues, el caso no trata sobre la ejecución de un título coactivo fiscal, sino uno “ejecutivo”; por ello, deben aplicarse los arts. 397 a 431 del CPC, específicamente lo concerniente a la ejecución coactiva de sumas de dinero; y, iii) Se concluye al final que, “…el juzgador en materia administrativa y coactiva fiscal carece de competencia a objeto de ejecutar títulos ejecutivos, en sentido que su competencia se limita a conocimiento de causas en los que se cuente con los presupuestos de coactivo fiscal, para que el operador de justicia pueda asumir competencia, y suscitar hasta emitir un veredicto final. Lo contrario implica que los actos del juzgador son nulos de pleno derecho como se tiene prevista por el art. 122 de la Constitución Política del Estado…” (sic) (Conclusión II.5).

Ahora, dentro de la labor de contraste, el impetrante de tutela al presentar su recurso de apelación, sostuvo que la admisión de la demanda en el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social, y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, fue efectuado como ejecución de cobro coactivo y no así como coactivo fiscal, observando los arts. 55 de la LPA, 109 y 114 del RLPA ‒DS 27113‒; y, 88 del Reglamento de Directorio 01-006-12 para concesiones; afirmando que, la competencia jurisdiccional para el caso concreto, estuvo basada en el art. 12 de la LOJ, sólo para ejecutar el resultado de una resolución sancionatoria firme, y que el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, expedido por el Tribunal Supremo de Justicia, refiere precisamente a la ejecución de resoluciones administrativas; empero, fuere posterior a la presentación de la indicada demanda y su admisión; por último, el Auto Interlocutorio 52/2016, es incongruente entre sus partes considerativa y dispositiva, por no especificar el tipo de proceso civil aplicable para el efecto buscado.

Por su parte, las autoridades hoy demandadas, afirmaron al responder a los agravios anteriores que, la Resolución Sancionatoria AN GROGR-ULEOR 025/2013 de 7 de mayo, no fue presentada junto con otros documentos que impliquen la existencia de informe de auditoría interna o externa aprobada por el Contralor General del Estado, para justificar acción coactivo fiscal, conforme lo dispuesto en el art. 3 de la LPCF; entonces, no constituye título con fuerza coactiva para tal cometido, por no haber emergido de un control financiero administrativo que hubiere establecido cargos con sumas líquidas y exigibles; en el entendimiento anterior, la Resolución de Directorio 01-006-12 de 20 de julio, que regula el procedimiento administrativo interno de la concesión, no está vinculada en absoluto con la Ley del Procedimiento Administrativo; pues, el caso no trata sobre la ejecución de un título coactivo fiscal, sino uno “ejecutivo”; por ello, deben aplicarse los arts. 397 a 431 del CPC, específicamente lo concerniente a la ejecución coactiva de sumas de dinero; concluyendo al final que, “…el juzgador en materia administrativa y coactiva fiscal carece de competencia a objeto de ejecutar títulos ejecutivos, en sentido que su competencia se limita a conocimiento de causas en los que se cuente con los presupuestos de coactivo fiscal, para que el operador de justicia pueda asumir competencia, y suscitar hasta emitir un veredicto final. Lo contrario implica que los actos del juzgador son nulos de pleno derecho como se tiene prevista por el art. 122 de la Constitución Política del Estado…” (sic).

En el contexto anterior y conforme a todo lo puntualizado, las autoridades ahora demandadas, dieron razones fácticas y legales suficientes para establecer la necesidad de confirmar la decisión de estimar la excepción de incompetencia en razón de materia de primera instancia, así permitir que una autoridad jurisdiccional de la vía civil conozca de la pretensión contenida en la demanda de ejecución de una sanción administrativa aduanera, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente Fallo Constitucional, entendiendo que al carecer la administración pública, de instancia o procedimiento propio para ejecutar sus resoluciones definitivas, cuando estas disponen el adeudo de montos líquidos y exigibles emergentes de procesos administrativos sancionatorios, debe acudirse como auxilio judicial a la vía civil correspondiente, específicamente al trámite de la Ejecución Coactiva de Sumas de Dinero, dentro de los procesos de ejecución, dispuesto en el Código Procesal Civil (arts. 404 y siguientes), excepto en materia tributaria, que tiene establecida su propia normativa para tal circunstancia, como se tiene ampliamente explicado.

Al final, las autoridades ahora demandados no conculcaron el debido proceso, en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia al tramitar y resolver el recurso de apelación, considerando en la misma todos y cada uno de los puntos sustentados por el accionante, aplicando e interpretando correctamente las normas en materia aduanera y adjetiva civil al caso concreto en forma razonada y clara; del mismo modo, sin conculcar los principios de legalidad y seguridad jurídica establecidos en la Constitución Política del Estado, cuyo sustento es la búsqueda de una respuesta apropiada y suficiente al problema de la ejecución de una multa impuesta dentro de un debido proceso sancionatorio.

En consecuencia, la Sala constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de forma correcta.