SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0449/2021-S2

El accionante denuncia como incumplido el “inc. b) del art. 30” del Reglamento Interno de Personal del SEDES La Paz, por parte de exautoridad ahora demandada, al no haber dispuesto su declaratoria en comisión sin goce de haberes que solicitó de acuerdo a las notas presentadas, evidenciando renuencia a su pedido, pese a que adjuntó la documentación pertinente para dicho efecto, debiendo emitirse la correspondiente resolución administrativa.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la Constitución Política del Estado (CPE) establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de los servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

De la misma forma, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), expresamente determina que: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

En ese sentido, toda persona natural o jurídica que considere que un servidor o autoridad pública que omitió el cumplimiento de una disposición constitucional o legal, tiene la aptitud jurídica para activar este mecanismo constitucional.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional a través de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, sostuvo que: “…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (el resaltado nos corresponde).

Ahora bien, respecto al objeto de esta acción tutelar, el mismo fallo señaló que se busca: “…garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas y el subrayado son añadidos).

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: “…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (el resaltado es nuestro).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

Al respecto, la aludida SCP 0548/2013, estableció que: “…ante la presentación de una acción de cumplimiento debe analizarse por el juez o tribunal de garantías i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas nos corresponde).

Por su parte, la SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, acorde con la naturaleza de esta acción tutelar, concluyó que: “…una de las causales de improcedencia conforme refiere el art. 66.4 del CPCo, es cuando se utiliza a esta acción ‘En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional’.

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en ‘procesos y procedimientos propios’, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional” (el resaltado y subrayado nos corresponden).

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia como incumplido el “inc. b) del art. 30” del Reglamento Interno de Personal del SEDES La Paz, por parte de la exautoridad ahora demandada, al no haber dispuesto su declaratoria en comisión sin goce de haberes que solicitó, conforme a las notas presentadas, evidenciando renuencia a su pedido, pese a que adjuntó la documentación pertinente para dicho efecto.

Identificada la problemática planteada y revisados los antecedentes que cursan en el expediente, se llegó a establecer que ante las solicitudes de declaratoria en comisión sin goce de haberes presentadas por el peticionante de tutela dirigida en primera instancia al Director Técnico del SEDES del citado departamento, el Jefe de la Unidad de Asesoría Jurídica de la referida entidad le respondió, indicándole que previamente adjunte el memorándum de institucionalización de los Ítems 1347, H-20025 y/o TGN 10025 de tiempo completo enfatizando el período solicitado.

De lo contemplado en la demanda de acción de cumplimiento se advierte que, si bien se citó la disposición contenida en el Reglamento Interno de Personal del SEDES La Paz, la pretensión procesal o lo que viene en reclamar el solicitante de tutela, se constituye en la omisión al cumplimiento de un acto administrativo, pese a que según indicó habría observado los requisitos inherentes a tal efecto, conforme se advierte de su petitorio inmerso en esta acción tutelar, al señalar expresamente que se determine: “…la emisión de la respectiva Resolución Administrativa que disponga la DECLARATORIA EN COMISION SIN GOCE DE HABERES DEL ACCIONANTE” (sic); aspecto que, se refiere a una situación subjetiva; lo cual, no condice con la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento descrita en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; ya que, a través de la misma no se busca la tutela de derechos subjetivos, sino la vigencia del Estado de Derecho; toda vez que, la observancia de la Constitución y la ley trasciende del interés individual, siendo de importancia pública.

Por otra parte, de los oficios que el impetrante de tutela presentó ante la citada institución, no se advierte que haya reclamado ni exigido que se aplique la disposición que ahora menciona en su demanda; por lo que, no se evidencia que el prenombrado hubiera acreditado mediante una solicitud expresa y clara su exigencia a la exautoridad ahora demandada su deber de cumplir el “inc. b) del art. 30” del precitado Reglamento Interno, que se constituye la base de la presente acción tutelar, que permita constatar la renuencia tácita o expresa de activar la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento.

Por consiguiente, se tiene que en el presente caso, tras el pedido formulado por el peticionante de tutela y la negativa expresada por parte de la mencionada institución de salud, correspondía que el aludido a objeto de hacer valer sus derechos, agote la vía administrativa mediante la activación de los mecanismos de impugnación previstos por el ordenamiento jurídico, para de forma posterior acudir a la acción de amparo constitucional, adecuándose lo expuesto en la causal de improcedencia reglada establecida en el art. 66.4 del CPCo, conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional; situación que, debió dar lugar de manera directa a la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento por parte de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, inhabilitando el análisis de fondo de la problemática traída en revisión y provocando que se deba denegar la tutela solicitada por falta de supuesto que dé lugar a un pronunciamiento de mérito.

Finalmente, revisado el Reglamento Interno de Personal del SEDES La Paz, se evidencia que el pedido de declaratoria en comisión impetrado por el accionante, no guarda relación con la disposición legal a la que hizo mención en su acción de defensa (“inc. b) del art. 30” -siendo lo correcto inc. b) del art. 40 conforme lo aclarado en la audiencia de garantías- del aludido Reglamento); constituyéndose en un motivo más por el que no corresponde ingresar a dilucidar dicho reclamo.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró en forma correcta.