SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0454/2021-S3

La parte impetrante de tutela denuncia el incumplimiento del art. 24 de la Ley Municipal 003 y el art. 7 del Decreto Municipal 003, ambos del GAM de El Alto del departamento de La Paz; toda vez que, pese a la solicitud expresa de exención de pago del Impuesto a las Transferencias Onerosas de Inmuebles y Vehículos Automotores, que efectuó emergente de la expropiación por utilidad pública de predios de su propiedad, la autoridad accionada rehúye el cumplimiento de dicha normativa municipal pretendiendo desconocer sus derechos, al no otorgar la requerida exención y menos emitir la Resolución Administrativa respectiva; y, a contrario respondió negativamente a la misma, mediante Providencia DRTP/UAJ- CC/ 630/2019, acto administrativo que no consideró su requerimiento en el fondo brindándole una respuesta laxa y contradictoria con los propios antecedentes desarrollados en instancia municipal y con los mandatos legales antes señalados, bajo el argumento de que no tendría la calidad de sujeto pasivo dentro del trámite y proceso de expropiación, lo cual es opuesto y alejado de la verdad objetiva y material, al ser un contribuyente inscrito en los registros correspondientes y cumplir con sus obligaciones tributarias, a más de no existir ninguna disposición legal que ampare la negativa de cumplir con la prosecución de la exención al pago impetrado, asumiendo tal decisión sin valorar ni esgrimir ningún fundamento legal valedero y en renuencia de las normas citadas, impidiendo la ejecución y realización de las mismas, cuando además en virtud al referido trámite de expropiación el único requisito es la presentación de la minuta de transferencia, aspecto que cumplió a cabalidad.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

Sobre el particular, la SCP 0147/2020-S3 de 17 de marzo, señaló que: «El art. 134.I de la CPE, establece que la acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; conforme a ello, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que dicha acción de tutela tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando es omitida por servidores públicos u Órganos del Estado.

La acción de cumplimiento constituye el medio constitucional adecuado para demandar de los servidores públicos, la efectividad de las normas constitucionales o legales.

Así, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, haciendo referencia a la
SCP 0862/2012 de 20 de agosto, sostuvo que: “Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

(…)

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”.

Asimismo, tenemos entre otras características de esta acción constitucional que: a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia".

Dentro de la misma lógica de naturaleza jurídica y alcance protectivo, la
SCP 1191/2013 de 1 de agosto, señaló que: “…esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal” .

En coherencia, la SCP 0498/2018-S1 de 12 de septiembre, refirió que:
“…la acción de cumplimiento garantiza la materialización de la Constitución y la ley, y subyace en la protección de los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, resguardando de manera indirecta derechos y garantías constitucionales.

Por lo que, para que la acción de cumplimiento prospere exige: 1) Que la norma derive de un mandato específico y determinado; 2) Debe ser un deber vigente, cierto, claro e inobjetable para la autoridad a quien se reclama su cumplimiento, además de ser ineludible y de obligatorio cumplimiento e incondicional; y, 3) Se pruebe la renuncia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma constitucional o legal”».

III.2. La acción de cumplimiento y la diferencia con la acción de amparo constitucional

En cuanto a la diferencia entre estas dos acciones de defensa, el precitado fallo constitucional plurinacional, precisó que: «Respecto a la diferencia existente entre las acciones de cumplimiento y de amparo constitucional, la SCP 0152/2014-S1 de 5 de diciembre, reiterando los entendimiento contenidos en la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, sostuvo: “(…) la distinción entre las acciones de defensa citadas, deriva en que si bien ambas pueden determinar la desatención del deber omitido por una autoridad pública, previsto en la Norma Suprema o la ley; la acción de amparo constitucional se halla vinculada a la vulneración y protección de derechos subjetivos, lo que no sucede con la de cumplimiento. En ese sentido, el mencionado fallo constitucional plurinacional, citando a su vez, a la
SC 0258/2011-R de 16 de marzo, precisó que: …‘Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente…’”.

Asimismo, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, indicó que:
“De acuerdo al autor José Antonio Rivera Santiváñez, respecto al primer elemento constitutivo; es decir, la conducta que da lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento; se puede inferir que la acción de cumplimiento procederá cuando se produzca una conducta de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley. Ello supone que el servidor público que asuma una conducta renuente u omisiva ante un deber impuesto por disposiciones de la Constitución o de una Ley (nacional, departamental o municipal) dará lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento.

(…)

Por su parte, con relación al segundo elemento constitutivo de la norma, es decir, el objeto de cumplimiento, (…) esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal”.

Con relación a la procedencia e improcedencia de la acción de cumplimiento, la SCP 0680/2013 de 3 de junio, concluyó que: “La norma prevista por el
art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

(…)

Finalmente, respecto al último elemento constitutivo de procedencia de la acción de cumplimiento; es decir, el protagonista de la conducta de incumplimiento; la norma prevista por el art. 134.I, que crea esta acción tutelar es clara y precisa al definir que el protagonista de la conducta renuente u omisiva es el servidor público.

Con relación a las causales de improcedencia, el Código Procesal Constitucional, en su art. 66, ha previsto que las mismas son las siguientes:

“Articulo 66. (Improcedencia). La Acción de Cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley”».

III.3. La acción de cumplimiento no procede en procesos o procedimientos propios de la Administración Pública Central o Autonómica en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales tutelados por la acción de amparo constitucional

En cuanto a este limitación de activación de la acción de cumplimiento,
la SCP 0147/2020-S3 de 17 de marzo, refirió que: «Al respecto, la
SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, indicó que: “Atendiendo la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, está claro que una de las causales de improcedencia conforme refiere el art. 66.4 del CPCo, es cuando se utiliza a esta acción `En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional’.

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en ‘procesos y procedimientos propios’, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”».

III.4. Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia el presunto incumplimiento del art. 24 de la Ley Municipal 003 y el art. 7 del Decreto Municipal 003, ambos del GAM de El Alto del departamento de La Paz; en razón a que, pese a la solicitud expresa de exención de pago del Impuesto a las Transferencias Onerosas de Inmuebles y Vehículos Automotores, que efectuó emergente de la expropiación por utilidad pública de predios de su propiedad, la autoridad accionada rehúye el cumplimiento de dicha normativa municipal pretendiendo desconocer sus derechos, al no otorgar la requerida exención y menos emitir la Resolución Administrativa respectiva; y, a contrario respondió negativamente a la misma, mediante Providencia DRTP/UAJ- CC/ 630/2019 de 27 de agosto, acto administrativo que no consideró su requerimiento en el fondo brindándole una respuesta laxa y contradictoria con los propios antecedentes desarrollados en instancia municipal y con los mandatos legales antes señalados, bajo el argumento de que no tendría la calidad de sujeto pasivo dentro del trámite y proceso de expropiación, lo cual es opuesto y alejado de la verdad objetiva y material, al ser un contribuyente inscrito en los registros correspondientes y cumplir con sus obligaciones tributarias, a más de no existir ninguna disposición legal que ampare la negativa de cumplir con la prosecución de la exención al pago impetrado, asumiendo tal decisión sin valorar ni esgrimir ningún fundamento legal valedero y en renuencia de las normas citadas, impidiendo la ejecución y realización de las mismas, cuando además en virtud al referido trámite de expropiación el único requisito es la presentación de la minuta de transferencia, aspecto que se cumplió a cabalidad.

Identificado como se tiene precedentemente el objeto procesal que motivó la activación de esta acción de cumplimiento, es necesario previamente contextualizar las circunstancias fácticas inherentes al problema
jurídico-constitucional promovido.

En este sentido, de antecedentes aparejados al proceso constitucional, se tiene que por memorial presentado el 22 de julio de 2019 ante el Director de Recaudaciones y Políticas Tributarias del GAM de El Alto del departamento de La Paz -hoy accionado- por la parte accionante, bajo el antecedente de que la Empresa Estatal de Transporte por Cable “MI TELEFÉRICO” expropió dos predios de su propiedad, al amparo de los
arts. 24 de la CPE, 24 Bis de la Ley Municipal 012 y 7 de su Reglamento «...SOLICITO emita resolución declarando la EXENCIÓN DE PAGO DEL IMPUESTO A LAS TRANSFERENCIAS ONEROSAS DE INMUEBLES Y VEHÍCULOS AUTOMOTORES por considerar que la expropiación de dos fracciones de la Propiedad de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones Sociedad Anónima (ENTEL S.A) con Matrícula de Folio Real Nº 2014010093996 (vigente), practicada por la Empresa de Transporte por Cable “Mi Teleférico” para el emplazamiento de la “Torre T-PO2” por una superficie de 39.69 metros cuadrados y “Torre T-PO3” por una superficie de 50.41 metros cuadrados correspondiente a la Línea Plateada del Proyecto “Construcción e Implementación del Sistema de Transporte por Cable (Teleférico) en las ciudades de La Paz y El Alto en su segunda fase ha sido destinada al beneficio de la población en general por lo que se adecua a lo conceptualizado como “Utilidad Pública”...» (sic); mereciendo la PROVIDENCIA/DRPT/UAJ-CC/JPCM/ 518/2019 de 26 de julio, por la cual se señaló: “...con carácter previo a emitir criterio legal, el citado deberá acompañar fotocopia simple de la Resolución Administrativa No 060/2018 de 19 de junio de 2018 que resolvió el Recurso de Revocatoria interpuesto por la representación legal de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones Sociedad Anónima – ENTEL S.A. contra la Resolución Administrativa IUS-EP Nº 024 de 04 de mayo, emitida por la Empresa Estatal de Transporte por cable ‘Mi Teleférico’. Documentación que deberá ser presentada en un plazo fatal y perentorio de cinco (05) días a partir de su legal notificación, bajo alternativa de ser desestimada la pretensión y proceder al archivo temporal de antecedentes administrativos. Sea de acuerdo a lo previsto por el Artículo 76 del Código Tributario Boliviano Ley No 2492 y 43 de la ley de Procedimiento Administrativo No 2341”
(sic [Conclusión II.1]); posteriormente, mediante Nota GASLS-E-168/2019 de 12 de agosto y presentada en la misma fecha por la dependencia legal y jurídica de la parte impetrante de tutela, señalando adjuntar la Resolución Administrativa antes referida, se solicitó nuevamente se emita el acto administrativo inherente a su petición de exención de pago del Impuesto a las Transferencias Onerosas de Inmuebles y Vehículos Automotores; pronunciándose en su efecto la Providencia DRTP/UAJ- CC/ 630/2019, en la cual de manera central, se señaló: “...informamos al impetrante que al no ser sujeto pasivo del Impuesto Municipal a la Transferencias Onerosas; nos vemos imposibilitados de atender su solicitud” (sic [Conclusión II.2]).

Ahora bien, bajo la contextualización efectuada y en consideración al alcance de reclamación formulada en esta acción de defensa por la parte peticionante de tutela, a fin de resolver -según corresponda- el cuestionamiento de inobservancia e incumplimiento normativo denunciado, es necesario considerar y recordar dentro del marco jurisprudencial contenido en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 de este fallo constitucional, que la presente acción de defensa, dentro de su diseño dogmático y procesal, tiene como finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, subyaciendo de ello, la protección de los principios de seguridad jurídica, legalidad y supremacía constitucional y el resguardo de manera objetiva de derechos y garantías constitucionales; requiriendo para que prospere su activación la existencia de un deber específico que se encuentre previsto en las normas y que constituya un mandato legal, expreso, determinado, específico, vigente, cierto, claro, ineludible, incondicional y de cumplimiento obligatorio, que no esté supeditado a controversia compleja ni a interpretaciones disímiles; además de probarse la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a su cumplimento.

De igual manera es importante resaltar que, al estar los derechos y garantías constitucionales desarrollados tanto en la normativa constitucional como legal, es posible que al cumplirse un mandato con las condiciones antes descritas, pueda tutelarse los mismos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, lo cual permite diferenciar a este tipo de acción de la acción de amparo constitucional, que en su esencia protectiva y naturaleza jurídica se encuentra diseñada para el resguardo -y de corresponder- el restablecimiento de derechos subjetivos que se encuentren en el ámbito de su tutela, conforme la previsión constitucional contenida en el art. 128; y, por el contrario la acción de cumplimiento tiene como propósito concreto garantizar el cumplimiento de deberes y/o mandatos previstos en la Norma Suprema y las Leyes.

En esta misma línea de desarrollo interpretativo-aplicativo y dentro del entendimiento jurisprudencial contenido en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, se debe denotar que dentro de las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento previstas en el art. 66.4
del CPCo, que textualmente norma: “En procesos o procedimiento propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional” (énfasis agregado); parámetro procesal-constitucional que delimita un campo de inactivación y/o improcedencia de esta acción de defensa que responde a la connotación de su naturaleza jurídica y finalidad relacionada intrínsecamente con la vigencia y materialización normativa
-constitucional o legal-, para lo cual es importante concatenar este presupuesto de barrera procesal con el lineamiento jurisprudencial desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, que en lo pertinente refuerza que: “...la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”.

Bajo estos fundamentos de orden normativo procesal y jurisprudencial, considerando que la motivación constitucional planteada dentro de esta acción de cumplimiento decanta de manera medular en la presunta indebida inviabilidad o negativa a la solicitud de exención de pago del Impuesto a las Transferencias Onerosas de Inmuebles y Vehículos Automotores que efectuó la parte hoy accionante; ante lo cual, se alega que la autoridad accionada estuviese rehuyendo el cumplimiento de los arts. 24 de la Ley Municipal 003 y 7 del Decreto Municipal 003, ambos del GAM de El Alto del departamento de La Paz; se puede afirmar que dicha denuncia trasunta en la dimensión y contexto de cuestionamiento inherente al acto administrativo generado en instancia de la Administración Tributaria del ente municipal antes referido, lo cual se consolida aún más a partir del enfoque argumentativo que se formula en esta acción tutelar, al mencionarse que con la respuesta emitida, que en su criterio implica el incumplimiento de la señalada normativa municipal, se pretende desconocer los derechos de la parte impetrante de tutela, al margen que también se observa de manera contundente el contenido del acto administrativo -que motivó la activación de esta vía constitucional- y que tuvo su génesis en un requerimiento efectuado por la parte peticionante de tutela activando un procedimiento propio de la administración, en base a lo cual, si bien se alega existiría una negativa de aplicación normativa, a partir de lo enfatizado y advertido lo que se cuestiona o extraña es la presunta afectación de derechos subjetivos intra procedimiento administrativo.

En base al contexto fáctico expuesto y la propia delimitación y pretensión expuestas por la parte accionante, es evidente que en el presente caso, existe en curso un procedimiento propio de la administración, en el cual se emitieron actos y determinaciones, cuyo contenido precisamente cuestiona la parte impetrante de tutela, en sentido que los mismos incumplirían o inaplicarían normativa impositiva, situación que conlleva a su vez la existencia de derechos subjetivos comprometidos inherentes a la referida Empresa; por lo que, se puede concluir que este Tribunal se encuentra imposibilitado de activar el ámbito de protección de la acción de cumplimiento al constatarse la concurrencia de la causal de improcedencia establecida en el art. 66.4 del CPCo, debiéndose en su efecto denegar la tutela invocada.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada, aunque con otros fundamentos, obró de forma correcta.