SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0475/2021-S3

Los accionantes consideran como vulnerados los derechos a la salubridad pública, a la prestación de servicios de salud pública, al acceso a la información pública en su vertiente colectiva y a la petición en su dimensión colectiva, señalando que la entidad ahora accionada desconocería los derechos invocados al no haber brindado información pública sobre el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19 en la ciudad de El Alto del departamento de La Paz y dar información sobre su implementación, así como cuáles serían las medidas de prevención y contención de la pandemia adoptadas por dicho municipio; cuánto del presupuesto municipal se destinó a afrontar la emergencia del COVID-19 en la referida ciudad, debiendo detallar cada uno de los ítems, las medidas de infraestructura y/o mantenimiento de los hospitales de primer y segundo nivel, qué personal se habría contratado con cargo al presupuesto municipal para afrontar la pandemia del COVID-19, cuáles las medidas de bioseguridad destinadas al personal de salud y bioquímico de los hospitales de primer y segundo nivel de esa ciudad, y del personal de limpieza de la ciudad para el retiro de basura y otros; y, finalmente cuáles serían las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales para garantizar la salud colectiva frente a la pandemia por COVID-19 que fueron implementados por dicho municipio.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular

El art. 135 de la CPE, instituye que: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.

Asimismo, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que: “La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados”.

En ese contexto, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, citada a su vez por el
AC 0252/2016-RCA de 5 de septiembre, señaló: «…la acción popular otorga protección a lo siguiente:

a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.

En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: “Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, (…) a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’…”

(…)

Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:

‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.

ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;

iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la
SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.

En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica’.

b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos» (las negrillas son ilustrativas).

III.2. Sobre los derechos invocados

III.2.1. La salubridad pública

La SCP 1560/2014 de 1 de agosto, en cuanto a este derecho, estableció que: “A partir del paradigma del ‘Vivir Bien’ (art. 8 de la CPE), el derecho a la salubridad pública supone el derecho de todos los habitantes de una comunidad a pedir y recibir por parte del Estado las siguientes prestaciones básicas y necesarias mínimas, que conlleven una vida saludable, como son, entre otras: 1) La garantía de acceso a los servicios de salud (art. 18 de la CPE); 2) Condiciones saludables y seguras de todo espacio público o privado en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana, ya sea trabajo (arts. 46 de la CPE), educación (arts. 88 y 89 de la CPE ), recreación (art. 104 y ss. de la CPE), servicios y consumo (art. 75 de la CPE);
3) Condiciones de salubridad en el hábitat, es decir, del medio en el que vive, (art. 19 de la CPE) y la prohibición de contaminación ambiental hídrica, atmosférica, acústica, etcétera; 4) Saneamiento básico, que incluye el acceso a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario (art. 20 de la CPE); 5) Vivienda adecuada (art. 19 de la CPE); 6) Alimentación sana (art. 16 de la CPE); y, 7) Centros penitenciarios con ambiente adecuado para personas privadas de libertad (art. 74 de la CPE); entre otros.

Del contenido mínimo del derecho a la salubridad pública, es posible concluir que este derecho es protegido a través de la acción a partir del respeto, protección y promoción de otros derechos individuales o colectivos que son interdependientes e indivisibles a éste (art. 13.I de la CPE), que tiendan a potenciar a las personas para que alcancen el más alto nivel posible de vida saludable, que incluye bienestar físico, mental y social, propiciando ‘condiciones de salubridad’. Este derecho supone las condiciones básicas de prestaciones destinadas a proteger y a restaurar la salud de la persona y de la colectividad en busca de mejorar la calidad de vida de las personas.

Al respecto la Corte Constitucional Colombiana, en su Sentencia T-366/93 de 3 de septiembre de 1993, establece que la salubridad pública significa el acto de ser de la salud; es decir, el acto por medio del cual el ser orgánico ejerce normalmente todas sus funciones. No se trata de una manifestación potencial, sino de una actual. Ahora bien, al ser la salubridad pública una noción que implica la realización total de la salud, supone la presencia previa de salud individual. En consecuencia, resulta aplicable el principio de que la lesión de la parte afecta a la del todo; asimismo, la lesión del todo (salubridad) es necesariamente la lesión de
la parte (salud individual).

En efecto, nótese que el derecho a la salud en el marco de los derechos humanos es el derecho a los cuidados de salud así como a beneficiarse de condiciones de salubridad, lo que significa implícitamente que la salud del individuo es inseparable del medio humano en el cual vive. Por lo que es obligación del gobierno no solo asegurar la salubridad pública, sino también brindar las instalaciones y los bienes necesarios para el disfrute del más alto nivel posible de salud” (las negrillas nos corresponden).

III.2.2. Acceso a la información pública

La SC 0788/2011-R de 30 de mayo, sobre dicho derecho, indicó que «… se halla previsto en el Capítulo Tercero de la Constitución Política del Estado, referido a los derechos civiles, en el art. 21.6, afirmando que las bolivianas y los bolivianos tiene los siguientes derechos: “…6. A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o colectiva”; siendo aquel que abarca la prerrogativa de dar y recibir noticias sin restricciones previas, sin control total y sin limitación de fronteras, el derecho a la información implica un conjunto de derechos, entre los que se encuentran el derecho a conocer hechos, que supone el amplio acceso a la información, el derecho a los juicios, que supone la posibilidad de emitir una valoración sobre los mismos, el derecho a comunicar libremente, que significa la libre transmisión de los hechos, ideas y criterios a más de juicios de valor, el derecho a la discusión pública, o sea, la posibilidad de amplio debate de ideas. El derecho a ser informado, por su parte, abarca la posibilidad de recibir datos, escuchar criterios, relatos de hechos, discusiones, etc. Son sujetos del derecho a la información en su dimensión activa, los medios de comunicación social; las personas individuales; en general grupos sociales de cualquier naturaleza; y sujetos pasivos, las personas individuales o grupos colectivos.

Sin embargo de ello, la falta de respuesta a su memorial de 12 de mayo de 2009, de ninguna manera puede configurar vulneración del derecho a “…acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o colectiva…”, dado que de la concepción anterior, se constata que el mismo se encuentra reservado para otro tipo de acciones, como parte integrante del derecho a la libre expresión, habida cuenta que como se señaló, éste comprende la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección (art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos [CADH])».

III.2.3. A la petición

La SC 0885/2010-R de 10 de agosto, señaló lo siguiente: «“...El derecho de petición considerado como un derecho fundamental del ser humano, consiste en la facultad de toda persona para dirigirse a las autoridades públicas a fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa incumbente a aquella, consagrándose como un derecho de los ciudadanos tendiente a morigerar el poder omnímodo del Estado, constituyéndose en un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos. Es así que el derecho a formular peticiones (…) se refiere precisamente al derecho fundamental cuyo núcleo esencial comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir resolviendo el asunto objeto de la petición…”.

“…una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”».

III.3. La acreditación de una grave amenaza de violación de los derechos e intereses colectivos, como presupuesto de procedencia de la acción popular

Al respecto, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, con relación a la necesidad de acreditar la amenaza grave de violación de los derechos colectivos, como presupuesto de procedencia de la acción popular, estableció que: “….para la procedencia de la acción popular, además de lo razonado en los Fundamentos Jurídicos precedentes, es necesaria la demostración objetiva en relación a que los actos asumidos por autoridades públicas o personas particulares, pongan en grave amenaza de violación los derechos e intereses colectivos, circunscritos al patrimonio público, el espacio público, la seguridad pública y humana, la salubridad pública, el medio ambiente, existencia y autodeterminación de los pueblos indígenas originarios campesinos, y acceso a servicios públicos; siendo necesario a dicho efecto, la presentación pertinente de la prueba que funda la acción, observando que en materia de acciones de tutela, la carga de la prueba le concierne al impetrante, quien debe adjuntar a dicho efecto, la prueba suficiente y necesaria que acredite la verosimilitud de sus denuncias, al tener por su cuenta la carga de demostrar la existencia del o los actos lesivos que hubieran restringido sus derechos o garantías; requiriendo la jurisdicción constitucional de certidumbre para resolver el asunto compulsando los hechos impugnados en función a los elementos probatorios que los respalden. Conforme a lo expuesto, resulta claro que, la acción popular, tratándose de impugnación en cuanto a la vulneración del derecho al medio ambiente, se activa frente a acciones u omisiones de autoridades públicas o privadas, que amenacen restringir este derecho, generando un deterioro o degradación del medio ambiente, debidamente comprobado, permitiendo que este Tribunal tenga certeza indubitable respecto a aquello, no pudiendo existir opiniones técnicas contradictorias, dado que este órgano debe fallar sobre la certitud de las aseveraciones vertidas, dada la importancia de la problemática debatida” (las negrillas nos pertenecen).

III.4. Análisis del caso concreto

Los impetrantes de tutela denuncian la vulneración de los derechos a la salubridad pública, a la prestación de servicios de salud pública, al acceso a la información pública en su vertiente colectiva y a la petición en su dimensión colectiva, señalando que la ahora entidad accionada desconocería los derechos invocados al no haber brindado información pública sobre el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19 en la ciudad de El Alto del departamento de La Paz y dar información sobre su implementación, así como cuáles serían las medidas de prevención y contención de la pandemia adoptadas por ese municipio; cuánto del presupuesto municipal se destinó a afrontar la emergencia del coronavirus en dicha ciudad, debiendo detallar cada uno de los ítems, las medidas de infraestructura y/o mantenimiento de los hospitales de primer y segundo nivel, qué personal se habría contratado con cargo al presupuesto municipal para afrontar la pandemia del COVID-19, cuáles las medidas de bioseguridad destinadas al personal de salud y bioquímico de los hospitales de primer y segundo nivel de esa ciudad, y del personal de limpieza de la ciudad para el retiro de basura y otros; y, finalmente cuáles serían las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales para garantizar la salud colectiva frente a la pandemia por COVID-19 que fueron implementados por dicho municipio.

Ahora bien, establecidos de esa manera los supuestos actos ilegales denunciados por los accionantes pretendiendo la tutela a través de la acción popular, se debe indicar que de la revisión del contenido del memorial de la acción de defensa y de la ratificación efectuada en audiencia, se extraña en los fundamentos de la misma que no se hubiera expuesto en qué forma o en qué medida la omisión de tramitar su solicitud de información pública sobre el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19 en la ciudad de El Alto del departamento de
La Paz, hubiera vulnerado el derecho a la salubridad pública de la indicada ciudad, puesto que si bien alegan que habrían requerido información respecto a la forma en la que dicho municipio estuviera encarando las políticas públicas referidas a la contingencia de la pandemia del coronavirus y que la misma no hubiera merecido una atención favorable, ello denota más que la vulneración a derechos protegidos por la acción popular, a la ausencia de parte de la autoridad accionada a dar respuesta a una petición, cuando la vulneración directa de derechos protegida por la presente acción tutelar debe para su tutela ser debidamente demostrada y la misma ser directa, así en el caso de la salubridad pública esta se encuentra desconocida cuando existen situaciones externas que provocan la inexistencia de una vida saludable contenida en el acceso a los servicios de salud, así como contar con condiciones saludables y seguras en todo espacio público o privado en los que cualquier ciudadano desarrolle su vida cotidiana, en el medio en que se vive, siendo uno de los presupuestos esenciales para el ejercicio de dicho derecho es que el ser humano viva en un ambiente sin contaminación en todos sus ámbitos, como por ejemplo contar con agua que no se encuentre contaminada, respirar un aire puro y libre de polución; de la misma manera, dentro de esa categoría se encuentra la prohibición de la contaminación acústica, entre otros, que menoscaben la calidad de vida de toda persona; de igual manera, el derecho a la salubridad pública se encuentra desconocido cuando no existe un acceso al saneamiento básico, entendido como la capacidad de poder desarrollar una vida digna contando con los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad y otros, a una vivienda adecuada, a una alimentación sana, entre otros, todo ello con el fin de que cada persona pueda alcanzar el más alto nivel posible de vida saludable, que involucra no solo el bienestar físico, sino también mental, psicológico y social; derecho que implica la existencia y ejercicio de condiciones mínimas que buscan proteger y restablecer la salud de la persona y de la colectividad con el fin esencial del vivir bien.

Así, el art. 135 de la CPE, instituyó que la acción popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema; en ese contexto, resulta claro que la acción popular deducida por los accionantes contiene cuestiones vinculadas al trámite de solicitud de información pública sobre el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19, que no se encuentra relacionado con una amenaza directa y demostrable de la vulneración de un derecho que pueda ser protegido por la acción popular; más al contrario y como los mismos impetrantes de tutela lo reconocen en su petitorio, lo que se busca es que la ahora autoridad accionada informe documentadamente no sólo sobre la política sino también sobre la sostenibilidad para la implementación de la política de salud para la ciudadanía alteña, en consideración que la presente acción tutelar se la está presentando durante el tiempo de la pandemia del coronavirus, en la cual subsiste la vulneración de derechos e intereses colectivos ya mencionados; por ello, resulta evidente que lo pretendido por los ahora peticionantes de tutela no se encuentra dentro del ámbito de protección de la acción popular; y, cuando se pretende la protección del derecho de petición, lo que corresponde es la interposición de la acción de amparo constitucional; más aún, si en el caso de examen los accionantes intentan que la Alcaldesa del GAM de El Alto del departamento de La Paz se pronuncie sobre el informe solicitado, el cual al no haber merecido una respuesta favorable suscitó que éstos interpongan la presente acción de defensa, cuando lo que correspondía es que dicha tutela sea requerida a través de la acción de amparo constitucional; así, en un caso similar al presente, la SC 0788/2011-R de 30 de mayo, ya señaló que: “…el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares; no obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.

El derecho de petición, en definitiva no es de naturaleza colectiva, menos de interés en cabeza de un grupo de individuos, al ser subjetivo o particular, ni hace parte del grupo enunciado en el art. 135 de la CPE, por lo tanto, su ámbito de protección queda reservado para la acción de amparo constitucional y no así para la acción popular, cuyo titular es únicamente la persona o el grupo de personas agraviadas, aclarando que el derecho individual no se convierte en colectivo por el solo hecho que se exija simultáneamente con el que igualmente le asiste a otras personas. Así, el derecho que le concurre a una persona individualmente considerada, no se transforma en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas; a contrario sensu, un derecho colectivo no deja de ser tal, debido a que solamente sea reclamado por una persona".

Asimismo, respecto al derecho de acceso a la información pública igualmente denunciado dentro de la presente acción tutelar, cabe indicar que el art. 135 de la CPE, estableció los derechos que se encuentran protegidos por la acción popular, hallándose al efecto los derechos e intereses colectivos concernientes al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema; de donde se establece con claridad, que el derecho de acceso a la información no se encuentra igualmente dentro del ámbito de protección de la acción popular; y, que la invocación efectuada por la parte impetrante de tutela con relación a dicho derecho, se trataría de uno subjetivo individual que puede ser igualmente protegido por otra acción de defensa, cual es la acción de amparo constitucional; en ese sentido, al tratarse de derechos que no encuentran protección por la acción popular, como se pretende en el presente caso, corresponde la denegatoria de la tutela invocada, al haber equivocado la vía de su petición.

III.5. Sobre el dimensionamiento de efectos

Resuelta la problemática planteada y teniendo en cuenta la situación fáctica del caso concreto, es pertinente tomar en cuenta el alcance de la denegatoria de tutela y la concesión realizada por el Tribunal de garantías que provocó efectos jurídicos considerando que es de cumplimiento inmediato, así corresponde traer a colación lo establecido en la SC 0595/2010-R de 12 de julio, respecto al dimensionamiento de los efectos de la Sentencia, se determinó que: “…no obstante, en atención a la facultad previsora el Tribunal Constitucional, puede dimensionar los efectos de la Sentencia Constitucional, y de acuerdo a las circunstancias del caso y de manera excepcional toma determinaciones de tal manera que no se genere inseguridad jurídica” (las negrillas son añadidas); bajo ese parámetro, corresponde que los efectos del presente fallo constitucional sean dimensionados, con la finalidad de no dejar sin efecto la concesión de la tutela realizada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, tomando en cuenta la naturaleza del contenido de lo solicitado por los ahora peticionantes de tutela; consiguientemente, si bien mediante el presente fallo constitucional se deniega la tutela invocada, esto de ninguna forma debe entenderse como la nulidad de la respuesta que hubiese emitido la parte accionada, tampoco como una determinación que deje sin efecto cualquier acto trascendental emitido a partir de la respuesta otorgada.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder la tutela impetrada, obró de manera incorrecta.