SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0481/2021-S2

El accionante denuncia que las autoridades demandadas incumplen el mandato previsto en los arts. 23 de la Ley 3058 y 5 del DS 28324, mismos que disponen que la sede de la Gerencia de Industrialización de YPFB esté emplazada en la ciudad de Cochabamba, pese a que a través de reiteradas notas se dirigió ante el Ministro de Hidrocarburos exigiendo la observancia de las mencionadas normas y en consecuencia se proceda al traslado de dichas dependencias de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra a la de Cochabamba, sin que hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar se haya dado cumplimiento a los referidos preceptos.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

El art. 134.I de la CPE, establece que la acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; conforme a ello, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que dicha acción de tutela tiene por finalidad garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal cuando es omitida por servidores públicos u Órganos del Estado.

La acción de cumplimiento constituye el medio constitucional adecuado para demandar de los servidores públicos, la efectividad de las normas constitucionales o legales.

Así, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, haciendo referencia a la SCP 0862/2012 de 20 de agosto, sostuvo que: “…‘Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

(…)

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión’.

Asimismo, tenemos entre otras características de esta acción constitucional que: a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia" (las negrillas fueron añadidas).

Dentro de la misma lógica de naturaleza jurídica y alcance protectivo, la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, señaló que: “…esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal”.

En coherencia, la SCP 0498/2018-S1 de 12 de septiembre, refirió que: “…la acción de cumplimiento garantiza la materialización de la Constitución y la ley, y subyace en la protección de los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, resguardando de manera indirecta derechos y garantías constitucionales.

Por lo que, para que la acción de cumplimiento prospere exige: 1) Que la norma derive de un mandato específico y determinado; 2) Debe ser un deber vigente, cierto, claro e inobjetable para la autoridad a quien se reclama su cumplimiento, además de ser ineludible y de obligatorio cumplimiento e incondicional; y, 3) Se pruebe la renuncia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma constitucional o legal”.

III.2. Legitimación activa y su relación con la afectación del deber omitido

Al respecto, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, señaló que: “…cuando la Constitución hace referencia a que la acción debe presentarse por la persona individual o colectiva afectada, no exige una afectación directa de intereses, derechos o garantías, que implique la demostración de la amenaza o lesión de los mismos, sino una afectación indirecta, que se traduce en la incertidumbre sobre el pleno goce y ejercicio de los mismos. Así, por ejemplo, del incumplimiento de reglamentar una ley que reconozca determinados derechos, se deriva la inseguridad en el pleno ejercicio de los mismos y, por tanto, la afectación indirecta de los titulares de esos derechos" (el subrayado nos corresponde).

Por su parte, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, indicó: “…en la acción de cumplimiento, (…) se busca el cumplimiento de una norma constitucional o legal omitida en su ejecución, aspecto con el cual, si bien se resguarda un derecho fundamental de una o más personas en particular, el efecto de la tutela al ordenar el cumplimiento de una disposición de carácter general, trasciende en una colectividad, por tanto, en este caso, para este tipo de acciones tutelares, no es necesario que el peticionante de tutela acredite el interés directo que motiva la activación de este mecanismo…” (el subrayado es nuestro).

En este comprendido, la SCP 1387/2016-S3 de 2 de diciembre, sostuvo que: “…el elemento de la ‘afectación’, incluido en el art. 134.II de la CPE, que debe ser entendido -para efectos de la acción de cumplimento- como la amenaza o lesión mediata o indirecta al o los accionantes; esto en razón a que la norma se constituye en un elemento abstracto que solo provocará efectos en el mundo material a través de su cumplimiento mediante actos concretos de la administración pública, lo que a su vez implica que el pretendido cumplimiento de la norma, vía la presente acción, no necesariamente garantizará de manera directa la restitución de los derechos y garantías o la cesación de la amenaza a los mismos, como ocurre con los alcances de la acción de amparo constitucional” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Asimismo, la SCP 0253/2018-S3 de 2 de agosto, concluyó que: “...la afectación, es un elemento formal vinculado a la legitimación activa de la acción analizada, que no debe ser comprendida como aquella amenaza o lesión directa o indirecta de derechos fundamentales de las destinatarios de la norma incumplida (que puede darse o no, dependiendo lo dispuesto en la norma a favor de quienes se la emitió) sino como la situación jurídica en la que se encontrarán todas aquellas personas que iban a ser beneficiadas con la materialización de lo dispuesto en la norma legal o constitucional (colectividad); pero que debido a la omisión o inejecución del servidor público, se les impidió gozar de su realización.

En este marco, se entenderá que la legitimación activa para la interposición de la presente acción de defensa, estará reconocida a favor de toda persona natural o jurídica que considere estar afectada por la omisión del cumplimiento de la norma constitucional o legal; lo que quiere decir, que para que se interponga la acción de cumplimiento con la finalidad de efectivizar un deber específico y concreto consignado en la Constitución o la Ley, será suficiente que la persona que crea o considere estar afectada por el incumplimiento de la norma expresa, en los parámetros establecidos precedentemente, interponga la presente acción efectuando una exposición clara y concreta, respecto a los motivos por los que considere que la norma omitida le estaría afectando, para lo que deberá acompañar prueba suficiente, que demuestre que la ejecución de la norma le iba a beneficiar y por ende su incumplimiento le afectaría debido a que no estaría gozando de aquel mandato expreso y concreto; la prueba, no tiene que estar dirigida a acreditar el daño o lesión que se le ocasionaría, sino sólo la calidad que él o la accionante tendría como beneficiario de la disposición, como por ejemplo: En el caso que una disposición legal o constitucional, disponga alguna acción a favor de los intereses de los adultos mayores, el o la accionante deberá acreditar que pertenece a dicho grupo específico de la sociedad y que es beneficiario de dicho mandato; o cuando la norma establezca alguna acción en beneficio de un departamento, región o municipio entre otros, deberá acreditar que es oriundo de uno de estos lugares; con la finalidad de que la jurisdicción constitucional, previa valoración y estudio de los argumentos por el que considere verse afectado y la prueba que acredite ser beneficiario, establezca si el accionante cuenta o no con legitimación activa suficiente, para interponer la presente acción tutelar” (el resaltado y subrayado nos corresponde).

III.3. Legitimación pasiva y el deber de cumplir un mandato expreso y específico

La SC 0258/2011-R, precisó que: “…la acción de cumplimiento puede ser presentada contra cualquier servidor público; término que abarca a los servidores públicos de carrera, a los designados, electos, de libre nombramiento o, finalmente, provisorios, tanto del órgano ejecutivo como del legislativo, judicial o electoral, así como a los funcionarios de los órganos de control y defensa de la sociedad y del Estado (Contraloría General del Estado, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público, Procuraduría General del Estado, Fuerzas Armadas, Policía Boliviana y funcionarios de las entidades territoriales descentralizadas y autónomas).

En ese sentido, se puede concluir que, no existen zonas exentas de control en el ámbito de la acción de cumplimiento, pues tienen legitimación pasiva todos los servidores públicos que omitan cumplir con un deber claro, expreso y exigible, constitucional o legal; sin embargo, debe constar que los servidores públicos en condición de particulares, no pueden ser demandados a través de esta acción".

Por su parte, la citada SC 1312/2011-R, indicó: “Al ser un proceso de naturaleza constitucional, este mecanismo deberá activarse contra toda autoridad pública encargada de cumplir con un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal".

La SCP 0051/2013-L de 8 de marzo, complementó dicho razonamiento, señalando: “…resulta pertinente complementar y aclarar al respecto que, esta acción procede contra la autoridad o servidor público, que tiene la suficiente potestad y competencia, para cumplir la disposición constitucional o legal omitida, así la legitimación pasiva guarda directa relación con la omisión del deber concreto, pues si contra quien se demanda no tiene atribuciones para cumplir lo omitido, importará la ineficacia de la acción de cumplimiento".

Finalmente, la SCP 0711/2015-S2 de 24 de junio, precisó que: “…el deber no se reduce a la simple observancia de la ley, sino que se extiende en un deber derivado de la ejecución de un mandato específico y determinado; sin embargo, este deber, debe establecerse respecto a una entidad concreta y con suficiente competencia para la ejecución del acto; es decir que, la entidad a la que se imponga un deber, necesariamente debe poseer existencia jurídica que la haga destinataria del mandato contenido en la norma legal.

Ahora bien, es factible que no exista una única entidad destinataria del mandato, esto en razón a que las normas generales que regulan una materia, pueden tener poseer varios destinatarios, por ejemplo, a las autoridades de determinado sector o a todas las entidades de cierto tipo reparticiones municipales; organismos policiales, etc.-; esto en razón de que, el particular, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad que incurre en el incumplimiento denunciado, constituyéndose en renuente.

En este punto es preciso establecer que el incumplimiento de la administración, respecto a un deber legalmente impuesto, puede hacerse efectivo por inacción o por la ejecución de una acción ineficiente o evasiva en el cumplimiento del deber” (el subrayado nos pertenece).

En ese entendido, la SCP 0253/2018-S3 de 2 de agosto determinó que: “En mérito a lo dispuesto por el art. 134.I de la CPE, y la jurisprudencia constitucional citada precedentemente, se establece que cuentan con legitimación pasiva, todos los servidores públicos sin distinción alguna, que tengan un deber expreso y específico que cumplir, estipulado en la Constitución o la ley, no sujeto a condición y vigente, que esté entre sus atribuciones; o que cuente con la suficiente potestad y competencia para cumplir la disposición constitucional o legal omitida; pudiendo recaer dicha obligación en una entidad concreta o en su caso en otras que tengan suficiente competencia para cumplirlas, debido a que la norma puede tener varios destinatarios para su cumplimiento.

No obstante, cabe aclarar que el deber específico y concreto indicado, no se refiere a un deber genérico como el deber de fundamentar las resoluciones, sino a aquel expresamente señalado en la norma, en la que se indiquen los actos que deba o no realizar un determinado servidor público; así como también al deber que implícitamente corresponda realizar el servidor público, emergente de las atribuciones reconocidas por ley, en mérito al cual tendrá la suficiente potestad y competencia para efectivizarla; razonamiento que debe ser asumido a partir del presente, en el marco del objeto de tutela de esta acción y la importancia que reviste en nuestro ordenamiento jurídico, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; toda vez que si nos limitáramos a exigir que el mandato sea sólo aquel determinado de manera precisa, explícita y expresa, con indicación del servidor público y el acto que deba realizar, estaríamos siendo totalmente formalistas y por lo tanto estaríamos impidiendo que los justiciables tengan un real acceso a la justicia, permitiendo a su vez que las normas constitucionales y legales sean incumplidas por los servidores públicos bajo dicho criterio; además que debe tomarse en cuenta que las normas, por su generalidad son abstractas y no casuísticas, por lo que corresponde ser flexibles en este presupuesto de procedencia.

Así por ejemplo, si una norma estableciera que lo regulado (a favor de determinadas personas) entrará en vigencia previa emisión del reglamento respectivo, se entenderá que en este caso podrá solicitarse vía esta acción tutelar, el cumplimiento del deber omitido al servidor público que tenga facultades de emitir el mismo, puesto que si bien no estará dicho deber expresamente señalado en la norma emitida; sin embargo, se lo deducirá de las atribuciones conferidas al mismo, toda vez que de las mismas se evidenciará que es el encargado de materializar la norma inicial, con la emisión del reglamento mencionado” (el subrayado corresponde al texto original).

III.4. La renuencia de cumplimiento del servidor público, como requisito previo para su procedencia

La citada SC 1312/2011-R, precisó: “Así también, el principio de no supletoriedad, implica que la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido; sin embargo, es preciso aclarar que en la acción de cumplimiento, este principio no puede equipararse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, ya que de acuerdo a la esencia de este mecanismo de defensa, como se dijo, la apertura de un procedimiento administrativo o uno judicial, dentro de los cuales debería agotarse las instancias existentes, constituye una causal de exclusión de tutela a través de la acción de cumplimiento, por tanto, la petición previa, especialmente en materia administrativa y también en vía judicial, debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, aspecto con el cual, podrá establecerse un diferencia perceptible entre ambas acciones tutelares.

En efecto, contra esta petición previa -que no implique apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional-, la autoridad que omitió el incumplimiento de un mandato inserto en una norma constitucional o la ley, tendrá el deber de resolverla, allanándose o no a dicha solicitud; en el primer caso, efectivamente el cumplimiento del deber omitido estará garantizado, empero, en el segundo supuesto, es decir, en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento, momento a partir del cual, quedará expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

Asimismo, la SCP 0253/2018-S3 ya mencionada, determinó que: “Del razonamiento constitucional expresado, se establece que la presente acción de defensa, no se rige por el principio de subsidiariedad, y que para su activación se requiere únicamente que el accionante haya realizado reclamo previo al servidor público para que cumpla la norma, y ante la renuencia de éste recién se abre la posibilidad de plantear la acción de cumplimiento.

No obstante, dada la importancia que reviste el ejercicio de la presente acción en nuestro Estado, se ve por conveniente modular dicho criterio, señalando que de la interpretación teleológica del art. 66.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que señala que no procederá la misma: ‘2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido”; se tiene que la finalidad del legislador, al establecer como exigencia previa el reclamo a los servidores públicos, es que éstos advertidos o alertados de su omisión, puedan dar efectivo cumplimiento a un mandato expreso y concreto estipulado entre sus atribuciones; y luego ante su renuencia, entendida como la falta de intensión o voluntad de ejecutarlas, recién poder interponer la presente acción tutelar.

En el marco de esta finalidad y conceptualización, se tiene que la renuencia de una disposición normativa, puede darse en dos momentos o circunstancias; el primero, cuando el servidor público habiendo asumido funciones, no cumpla o efectivice los deberes específicos y expresos, no sujetos a condición y vigentes, que se encuentren entre sus atribuciones; en cuyo caso, las personas beneficiarias de aquellos mandatos, advertidos de la inejecución se encontrarán facultados para solicitar su efectividad; y, el segundo, cuando habiéndose solicitado de manera documentada su cumplimiento, el servidor público determine expresamente su negativa a dar cumplimiento a la misma, o mediante la aplicación del silencio administrativo negativo (en el marco regulado por este instituto), en cuyo caso corresponderá interponer la presente acción, como mecanismo idóneo para su efectivización; última circunstancia que es asumida por nuestra legislación, como exigencia formal para la procedencia de este mecanismo de defensa.

Asumiendo, que las disposiciones constitucionales y legales, son obligatorias en su cumplimiento, desde el momento que entra en vigencia y que su inejecutabilidad podría afectar a un colectivo de personas; es menester establecer que la exigencia de reclamo previo, a realizarse a los servidores públicos, no debe ser entendida como aquel acto que deba ser realizado únicamente por la persona que interpondrá la acción constitucional, sino más bien se comprenderá, con la finalidad de otorgar un real acceso a la justicia de todos los afectados del incumplimiento y por la importantísima función que cumple esta acción en nuestro Estado, que esta exigencia podrá ser también realizada por cualquiera de los afectados, y la acción presentada por otro de ellos, en cuyo caso el accionante deberá acreditar que el reclamo previo fue realizado por otro de los beneficiarios, adjuntado copia del mismo o en su caso señalando los datos de la presentación, con la finalidad de que el servidor público, lo presente en la tramitación de la acción (obligatoriamente) o si fuera el caso, acredite su falta de presentación.

Un entendimiento contrario, implicaría incorporar una exigencia excesivamente formal (no prevista en el art. 134 de la CPE), por la que se haga depender el cumplimiento o efectividad de una norma, a la simple coincidencia entre el accionante y la persona que solicitó previamente el cumplimiento de la misma, desconociendo así la finalidad de la acción de cumplimiento y los reclamos previos que otros afectados pudieron haber realizado; puesto que debe recordarse que el objeto de esta acción no es la tutela de un derecho subjetivo del accionante, sino la ejecución de un deber omitido que puede afectar a toda una colectividad de beneficiarios; en dicho sentido, el reclamo efectuado por uno de ellos, será suficiente para que el servidor público tenga la obligación de dar cumplimiento a su deber omitido; tomando en cuenta, que la única finalidad del reclamo previo, es alertar o poner en conocimiento del servidor público, el posible incumplimiento de un deber que le compete cumplir. En dicho sentido, se comprenderá que podrán plantear la presente acción, tanto la persona afectada que realizó reclamo previo u otra que no lo realizó previamente, pero acreditó que hubo un anterior reclamo; razonamiento constitucional que se lo desarrolla, tomando en cuenta que cualquiera de dichas personas puede tener la calidad de accionante, por el solo hecho de ser afectados por el incumplimiento de la norma omitida.

Como la finalidad del reclamo previo, es alertar al servidor público del posible incumplimiento de uno de sus deberes, se entenderá que existirá renuencia, cuando éste a pesar de ser alertado de su omisión por cualquier actuación documentada presentada por los afectados, determine o exprese su voluntad de no cumplir la misma o en su caso decida guardar silencio.

Consecuentemente, como todo servidor público tiene el deber de cumplir la Constitución y la ley, desde su entrada en vigencia; no podrá alegar desconocimiento del deber omitido, cuando ya se le haya alertado documentalmente de la omisión en la que incurrió. En ese mismo sentido, se entenderá que el reclamo previo, podrá ser realizado por cualquier documento presentado por los afectados ante el servidor público, sin importar la denominación que tenga, siempre y cuando tenga la finalidad de conocer, averiguar, cuestionar o contar con datos del cumplimiento del deber omitido; toda vez que con cualquiera de estas solicitudes, se entiende que el servidor público ya estará anoticiado de la omisión o inacción, y por ende obligado de efectivizar o ejecutar su deber concreto y expreso al tenor del art. 235.1 de la Norma Suprema” (el subrayado y resaltado corresponden al texto original).

III.5. Análisis del caso concreto

A través de la presente acción tutelar, el accionante denuncia que las autoridades demandadas incumplen el contenido de los arts. 23 de la Ley 3058 y 5 del DS 28324, que determinan que la sede de la Gerencia de Industrialización de YPFB debe estar emplazada en la ciudad de Cochabamba, pese a la presentación de notas con la finalidad que el mencionado deber legal sea observado.

En consecuencia, a objeto del análisis de la acción tutelar interpuesta, corresponde cotejar la observancia de los presupuestos de la tutela de este medio de defensa constitucional a fin de verificar si en el caso en análisis la denuncia del peticionante de tutela es o no evidente.

En tal mérito, respecto a la legitimación activa del impetrante de tutela para la interposición de esta acción constitucional, cabe mencionar que conforme lo establecido en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, no es necesario que el accionante acredite el interés directo que motiva la activación de este mecanismo, siendo suficiente a tal efecto demostrar que la ejecución de la norma le beneficia y por ende su incumplimiento le afecta; debido a que, no estaría gozando de aquel mandato expreso y concreto, entendiendo esto en el sentido que el cumplimiento de la disposición normativa de carácter general tiene un efecto en la colectividad y no así en la individualidad de la persona que promueve la acción tutelar.

Al respecto, de la documental presentada por el solicitante de tutela, se demuestra su calidad de Asambleísta Departamental de Cochabamba, aduciendo en su demanda que el incumplimiento del contenido de los arts. 23 de la Ley 3058 y 5 del DS 28324 le ocasiona grave perjuicio a la colectividad de la que es parte, emergente de la generación de fuentes de trabajo y movimiento económico que implica el contar con la sede de la Gerencia de Industrialización de YPFB, siendo su persona una de las afectadas por formar parte de este colectivo además de fungir como autoridad con la consiguiente previsión de su deber de velar por los intereses de su tierra. En ese entendido, se tiene claramente justificada la legitimación activa del impetrante de tutela.

Por otro lado, en relación a la legitimación pasiva de los demandados, el accionante demanda al Ministro de Hidrocarburos y al Presidente Ejecutivo de YPFB; debiendo considerar al respecto, que conforme lo establecido en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, son sujetos pasibles de ser demandados en una acción de cumplimiento los servidores públicos que omitan el cumplimiento de una norma legal o constitucional que establezca una disposición expresa, siendo relevante para el caso que estos tengan la potestad por el cargo que ostenten de hacer efectivo el cumplimiento del mandato normativo.

En el caso en análisis, para determinar la legitimación pasiva de los demandados corresponde verificar si en su calidad de servidores públicos, estos tienen o no la potestad legal de hacer efectivo el cumplimiento de las normas cuya inobservancia se reclama, para ello cabe delimitar el marco normativo que define las atribuciones de las autoridades demandadas.

En efecto, del contenido de la Constitución Política del Estado, se tiene que esta determina lo siguiente:

“Artículo 360. El Estado definirá la política de hidrocarburos, promoverá su desarrollo integral, sustentable y equitativo, y garantizará la soberanía energética.

Artículo 361.

I. Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) es una empresa autárquica de derecho público, inembargable, con autonomía de gestión administrativa, técnica y económica, en el marco de la política estatal de hidrocarburos. YPFB, bajo tuición del Ministerio del ramo y como brazo operativo del Estado, es la única facultada para realizar las actividades de la cadena productiva de hidrocarburos y su comercialización” (el subrayado nos pertenece).

Sobre la base del contexto constitucional transcrito, la Ley 3058 establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 12º (Planificación de Política de Hidrocarburos). El Ministerio de Hidrocarburos elaborará la Política Hidrocarburífera en coordinación con Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), en el marco de la Política Nacional de Hidrocarburos definida por el Estado” (el subrayado es nuestro).

“ARTÍCULO 20º (Autoridad Competente). El Ministerio de Hidrocarburos es la Autoridad Competente que elabora, promueve y supervisa las políticas estatales en materia de hidrocarburos.

ARTÍCULO 21º (Atribuciones de la Autoridad Competente). El Ministerio de Hidrocarburos, en materia de hidrocarburos, tiene como atribuciones las siguientes:

a) Formular, evaluar y controlar el cumplimiento de la Política Nacional de Hidrocarburos.

b) Normar en el marco de su competencia, para la adecuada aplicación de la presente Ley y la ejecución de la Política Nacional de Hidrocarburos.

c) Supervisar el cumplimiento de disposiciones legales y normas en materia de hidrocarburos.

(…)” (el subrayado nos corresponde).

“ARTÍCULO 22º (Estructura y Atribuciones de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos). Se refunda Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) como Empresa Autárquica de Derecho Público, bajo la tuición del Ministerio de Hidrocarburos. YPFB estará constituida por un Directorio, un Presidente Ejecutivo y dos Vicepresidencias. La primera de Administración y Fiscalización y la segunda Operativa para que participen de todas las actividades petroleras.

(…)

III. El Presidente Ejecutivo es la Máxima Autoridad Ejecutiva de YPFB. La Presidencia del Directorio será ejercida por la Ministra o el Ministro de Hidrocarburos” (Por disposición de la Ley 970 de 16 de agosto de 2017, se modificó el parágrafo III, con el texto mencionado).

Finalmente, el DS 28324 establece que:

“Artículo 25.- Son atribuciones del Presidente Ejecutivo:

(…)

b) Cumplir y hacer cumplir las Resoluciones de Directorio, los Estatutos, las disposiciones legales, reglamentos y normas internas de la empresa”.

En mérito al contenido de las normas transcritas, se puede concluir respecto al Ministerio de Hidrocarburos, que este ejerce la tuición de YPFB, además de ser el responsable conjuntamente dicha empresa de elaborar la política hidrocarburífera, debiendo asimismo elaborar, promover y supervisar las políticas estatales en la materia, determinándose como una de sus atribuciones específicas supervisar el cumplimiento de disposiciones legales referentes al área, estando claramente evidenciado que la normativa cuyo cumplimiento se exige a través de esta acción tutelar responde a la materia hidrocarburífera; de lo que se infiere, que la autoridad prenombrada tiene legitimación pasiva a objeto de ser demandada en la presente acción de cumplimiento.

Con relación al Presidente Ejecutivo de YPFB, la normativa detallada supra permite ver que este es la MAE de la empresa y tiene entre sus atribuciones cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales y normas internas, de lo cual podemos deducir que se encuentra dentro de sus alcances el cumplimiento de lo dispuesto en las normas reclamadas por el impetrante de tutela; por lo que, también tiene legitimación pasiva.

Por otro lado, respecto a la existencia de un mandato legal expreso o específico, cabe mencionar que en el caso concreto el impetrante de tutela hace referencia al incumplimiento de dos normas:

El art. 23 de la Ley 3058, que establece:

“ARTÍCULO 23º (Sede). El Directorio y la Presidencia Ejecutiva tendrán como Sede a la ciudad de La Paz; la Vicepresidencia de Administración, Contratos y Fiscalización de YPFB tendrá como Sede y funcionará con toda su estructura y dependencias, la Gerencia Nacional de Fiscalización y el Centro Nacional de Información Hidrocarburífera en la Provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija. Por su lado la Vicepresidencia Nacional de Operaciones tendrá como Sede y funcionará con su estructura en Santa Cruz; estableciendo en Camiri la Gerencia Nacional de Exploración y Explotación. La Vicepresidencia de Operaciones tendrá las siguientes Gerencias Descentralizadas: La Gerencia de Industrialización tendrá su Sede en la ciudad de Cochabamba y ejercerá competencia sobre las Industrias de Transformación de los Hidrocarburos en el país; la Gerencia de Ductos y Redes de Gas tendrá como Sede a la ciudad de Sucre y de ella dependerá toda la infraestructura de Transporte; Hidrocarburos, Productos y Proyectos de Redes de Gas Natural y la Gerencia de Comercialización funcionará en la ciudad de La Paz.

Las Empresas Petroleras que operan en el país deberán establecer oficinas en las Sedes mencionadas y en los Departamentos en los que operan” (las negrillas son nuestras).

Norma legal que encontrándose en plena vigencia contiene un mandato específico, determinado y de exigible cumplimiento, que establece de forma inequívoca que la sede de la Gerencia de Industrialización es la ciudad de Cochabamba; por lo que, al constituirse en un mandato legal expreso y específico puede ser demandado a través de la acción de cumplimiento.

Por su parte, el art. 5 del Estatuto de YPFB, aprobado por DS 28324, señala:

“ARTICULO 5.- YPFB, como empresa autárquica de derecho público, está constituida por un Directorio y una Presidencia Ejecutiva con base en la ciudad de La Paz y dos Vicepresidencias, cuya estructura orgánica estará organizada de la siguiente manera: La Vicepresidencia Nacional de Operaciones con sede en la ciudad de Santa Cruz, estará compuesta por una Gerencia de Exploración y Explotación con sede en la ciudad de Camiri, una Gerencia de Industrialización con sede en la ciudad de Cochabamba, una Gerencia de Ductos y Redes de Gas con sede en la ciudad de Sucre y, una Gerencia Comercial con sede en la ciudad de La Paz y los correspondientes Distritos Comerciales y demás estructura orgánica. La Vicepresidencia de Administración de Contratos y Fiscalización, una Gerencia Nacional de Fiscalización y el Centro Nacional de Información Hidrocarburífera, tendrán sede en la provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija y demás estructura orgánica en otros distritos de la República. De acuerdo a los requerimientos y necesidades que se presenten en el futuro, ambas Vicepresidencias tendrán la facultad de proponer la creación de nuevas unidades, con aprobación de la Presidencia Ejecutiva y del Directorio” (el resaltado es nuestro).

Al respecto, corresponde mencionar que el DS 0368, determina en el parágrafo primero de la Disposición Final Segunda, que:

“Se modifica el Artículo 5 del Estatuto de YPFB aprobado por DS 28324, de 1 de septiembre de 2005, disponiendo la eliminación de la Gerencia de Industrialización de la estructura orgánica de YPFB”.

Aspecto que permite advertir que la vigencia de la norma cuyo cumplimiento se reclama -artículo 5 del DS 28324- en la parte pertinente referida a la Gerencia de Industrialización, fue modificada por el precitado Decreto Supremo, lo cual constituye un impedimento a objeto de pretender que este Tribunal disponga su cumplimiento en atención a que dicho texto normativo fue modificado, no siendo posible por tal razón considerar esta norma como un mandato expreso y determinado que se encuentre vigente y por ende de obligatorio cumplimiento; empero, cabe hacer notar que el referido aspecto no implica ni afecta la vigencia de la Ley 3058 y lo decidido en su artículo 5, respecto a la constitución de YPFB.

Ahora bien, sobre la renuencia de las autoridades demandadas a dar cumplimiento al art. 23 de la Ley 3058, corresponde mencionar que, conforme al razonamiento establecido en el Fundamento Jurídico III.4 de este fallo constitucional para la procedencia de la acción de cumplimiento, es menester que la autoridad a la cual se denuncia por la inobservancia de un mandato normativo, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a esta disposición, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a esta, el cumplimiento del deber omitido.

En el caso en análisis, conforme consta en obrados, el accionante cursó notas de 6 y 23 de noviembre de 2018 al entonces Ministro de Hidrocarburos, misivas a través de las cuales solicitó la gestión del traslado de la Gerencia de Industrialización a la ciudad de Cochabamba conforme al mandato del art. 23 de la Ley 3058, mencionando en la segunda nota de forma expresa que “…se restablezca la Gerencia Nacional de Industrialización de Hidrocarburos (GNI), en su totalidad con sede en la ciudad de Cochabamba…” (sic), solicitud que fue reiterada mediante nota de 30 de enero de 2019.

No obstante a lo mencionado, con relación al Ministro de Hidrocarburos, no consta que el impetrante de tutela haya actuado de similar forma respecto al Presidente Ejecutivo de YPFB; dado que, no cursa en obrados la presentación de escrito alguno dirigido a tal autoridad a objeto que dé cumplimiento del mandato legal antes citado; lo cual, permite concluir que únicamente el indicado Ministro tuvo conocimiento del pedido por parte del accionante, y no así el citado Presidente Ejecutivo, quien si bien conoció de la solicitud del peticionante de tutela, fue en razón a que el aludido Ministro solicitó a dicha empresa la emisión de informes sobre la situación actual de la citada gerencia, entre otros a través de Oficios MH 00155 VMICTAH 0028 de 14 de enero de 2019 y MH 0433 VMICTAH 0052 de 28 de igual mes y año, aspecto que no puede ser entendido como el cumplimiento de la previa solicitud de observancia de la norma, no siendo posible en tal medida evaluar el deber omitido de esta autoridad.

En el marco de lo mencionado, y siendo que el análisis de la renuencia de las autoridades demandadas debe limitarse a su compulsa respecto al Ministro de Hidrocarburos por las razones antes anotadas, corresponde hacer mención que después de tomar conocimiento de las solicitudes planteadas por el impetrante de tutela, dicho Ministerio requirió ante YPFB información sobre lo reclamado a través de Oficios MH 00155 VMICTAH 0028 y MH 0433 VMICTAH 0052, siendo reiterada tal solicitud mediante Oficios MH 05596 DESP 1222 de 28 de noviembre de 2018 y MH 0433 VMICTAH 0052 de 28 de enero de 2019.

Ahora bien, ante la emisión de tales notas mediante las que, el Ministerio de Hidrocarburos requiere informes a YPFB, se advierte que la citada empresa expidió en primer orden el Oficio PRS-VPNO-GIND-CE-0083/2019 de 18 de enero, por medio del cual informó que la solicitud del accionante sería atendida a través de un programa de traslado; en consecuencia, por Informe VPNO-GIND-IN-1107/2020 de 14 de septiembre, el Gerente de Industrialización dio a conocer que “…las tareas de tipo gerencial y administrativa desarrollados tanto por la Gerencia de Industrialización (GIND), la Unidad Administrativa Financiera (UAF), la Unidad de Planificación y Seguimiento (UPS) y la Dirección de ESR’s (DESR´s) todas dependientes de la GIND, tienen sus oficinas ubicadas en la ciudad de Cochabamba…” (sic).

Lo anterior condice además con la documental que demuestra la suscripción de Contratos Administrativos de Servicio de Alquiler de Oficinas en la indicada ciudad y los Convenios de Cooperación Interinstitucional Para el Servicio de Seguridad Física y Vigilancia, añadido a que, conforme la documental remitida en digital, la estructura administrativa de la Gerencia de Industrialización de YPFB tiene establecidos perfiles de trabajo con la específica indicación de la sede de su lugar de trabajo en Cochabamba.

De lo mencionado, se puede advertir que no es evidente que el Ministro de Hidrocarburos haya incurrido en renuencia al cumplimiento de lo establecido en el art. 23 de la Ley de Hidrocarburos en relación a la sede de la Gerencia de Industrialización de YPFB, denotándose por el contrario una actitud activa sobre el particular con el requerimiento de varios informes a partir de los cuales se procedió con el cumplimiento del traslado de las dependencias extrañadas.

En tal sentido, siendo que, el objeto del reclamo de la presente acción tutelar relacionado con el cumplimiento del art. 23 de la citada norma, ya ha sido cumplida por las autoridades demandadas, corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, compulsó correctamente los alcances de esta acción tutelar.