SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0496/2021-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0496/2021-S3

Sucre, 13 de agosto de 2021

SALA TERCERA

Magistrado Relator:     Dr. Petronilo Flores Condori

Acción de cumplimiento

Expediente:                  38020-2021-77-ACU

Departamento:             La Paz

En revisión la Resolución 255/2020 de 8 de diciembre, cursante de fs. 246 a 249, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Félix Tomás Aguilar Loza, Richard Darío Aguilera Montecinos, Alfonzo Octavio Alvarado Espinoza, Wilbert Luis Arratia Quisbert, María Del Pilar Becerra Cardona, Alejandro Blanco Cano, Mariela Vivian Castro Alcázar, Jean Franco Cataldi Deheza, Victoria Lizet Coaquira Moruno, Julia Verónica Collado Alarcón, Edwin Augusto Chuquimia Villegas, Emma Faride Decormis Baldiviezo, Carola Zulema Espada Villca, Marina Estrada Rojas de Higueras, Emilio Flores Choquehuanca, Carlos Félix Gómez García Dalenz, Jaime Huanca Mendoza, Magda Silvia Infantes Macuaga, Rodolfo Jáuregui Gutiérrez, Maggy Alejandra Javier Cruz, Eudez Alexandra Lora Velasco, Javier Rolando Lozano Barro, Celia Mamani Quisbert, Luis Grover Marka Saravia, Julieta Andrea Magne Vega, Claudia Karina Mendoza Choque, Milenka Ordoñez Pacheco, Carlos René Ortuño Yañez, David Paniagua Gómez, María Liset Revollo Cadima, Giovanna Blanca Rocabado Castro, Álvaro Noe Rodríguez Chávez, Emiliana Ronquillo Trujillo, Grazielha Encarnación Sapiencia Arrieta, Fany Elba Sarzuri Bernal, Richar Ramiro Suca Condori, Henry Alejandro Taby Zenteno, Erick Alberto Tapia Montecinos, Freddy Guillermo Tenorio Poma, Alcira Alejandra Tintaya Segales, Juan Pablo José Torrico Ballivián, Enrique Torrico Vargas, Fidel Vedia Huarachi y Mirtha Escarlen Velázquez Ramírez contra Juan Santos Cruz, Ministro y Eloterio Choque Mamani, Director General de Asuntos Administrativos, ambos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

I.  ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes por memoriales presentados el 6 de noviembre y 1 de diciembre de 2020, cursantes de fs. 190 a 199 vta.; y, 205 y vta., manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A partir de la designación de María Elva Pinckert de Paz como Ministra de Medio Ambiente y Agua, se generó la restructuración del personal en dicha cartera de Estado; en consecuencia, fueron obligados a renunciar a los cargos que ocupaban en dicho Ministerio y en otros casos se produjo su desvinculación directa, llegando a emitirse los respectivos Memorandos de agradecimiento de servicios en los cuales no se señala la causal de retiro, lo cual constituye una vulneración al art. 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE) que prohíbe el despido injustificado.

Los funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente y Agua les manifestaron que el derecho de vacación que gozan todos los exfuncionarios sería cancelado conforme a lo previsto por la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Modificaciones al Presupuesto General del Estado (PGE-2012) -Ley 233 de 13 de abril de 2012- que modifica el art. 12 de la Ley del Presupuesto General del Estado - Gestión 2012 -Ley 211 de 23 de diciembre de 2011-; correspondiendo en consecuencia la compensación económica de las vacaciones no utilizadas, motivo por el cual presentaron memoriales de solicitud de dicho pago; sin embargo, los mismos no fueron atendidos por las autoridades ahora accionadas, quienes se limitaron a emitir respuestas burdas y lacónicas señalando en todos los casos que se reconoce el pago pendiente de las vacaciones, el cual se efectivizaría una vez aprobada la modificación presupuestaria. Respuesta contraria al derecho de petición por ser ambigua y genérica, sin satisfacer su demanda ya que exigieron prontitud y oportunidad en el pago de sus vacaciones no utilizadas.

Desde el 2019 hasta la fecha de interposición de esta acción de cumplimiento, desconocen cuáles son los avances realizados en favor del pago de sus vacaciones, ni en qué fase se encuentra el trámite presupuestario para la gestión 2020, sin comprender la negligente, indiferente e inhumana actitud de los funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente y Agua que no gestionan de manera diligente e idónea el pago inmediato de sus vacaciones, más aún considerando la emergencia sanitaria a causa de la pandemia del Coronavirus (COVID-19) relacionada a la crisis económica que implica la imposibilidad de conseguir trabajo, dejándoles con la probabilidad de sufrir un daño irreparable o perjuicio irremediable a su integridad física y la de sus familias. El 28 de octubre de 2020, presentaron el último reclamo solicitando el pago de sus vacaciones.

En el marco de los antecedentes descritos, las autoridades hoy accionadas incumplieron las siguientes disposiciones y derechos constitucionales: a) Los arts. 48.I, II, III y IV, y 49.II de la CPE, el primero señala que los derechos y beneficios reconocidos en favor del trabajador son irrenunciables, inembargables e imprescriptibles y las disposiciones sociales que los sustentan son de cumplimiento obligatorio debiendo ser interpretadas bajo el principio de protección del trabajador; b) Los arts. 7.I inc. d), 49 y 50 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); c) Los arts. 22 y 23 del Decreto Supremo (DS) 25749 de 20 de abril de 2000, que establecen que las vacaciones son un derecho de los servidores públicos y que no son susceptibles de compensación pecuniaria; d) La Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, vigente por la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2020 -Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019-, que determina la compensación económica excepcional de las vacaciones en caso de destitución o renuncia del funcionario público; e) El art. 27 incs. c) y d) del DS 4126 de 3 de enero de 2020; y, f) El art. 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua aprobado por Resolución Ministerial (RM) 157 de 23 de abril de 2019, el cual refiere que, con carácter previo a una desvinculación, preferentemente se deberá otorgar las vacaciones acumuladas pendientes de uso antes que el pago en efectivo.

Conforme a las normas citadas precedentemente al ser las vacaciones irrenunciables, obligatorias, inembargables e imprescriptibles, no es posible perderlas por ningún motivo, menos aún procede su compensación por destitución o desvinculación de la entidad; en ese sentido, correspondía que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua disponga que todos los funcionarios que debían ser retirados de sus cargos gozaran previamente de su derecho irrenunciable a las vacaciones; si bien las citadas normas establecen que no es posible la compensación económica, también es cierto que las vacaciones deben ser utilizadas obligatoriamente; entonces, cuando el citado Ministerio no otorgó a sus funcionarios la posibilidad de hacer uso de su derecho a las vacaciones y sobrevino el proceso de disolución o exigencia de renuncia, la mencionada entidad tenía la obligación de tomar las previsiones necesarias orientadas a destinar recursos para el pago de las obligaciones pertinentes entre ellas la compensación pecuniaria por las vacaciones no utilizadas.

Debe considerarse que la previsión del art. 50 del EFP solo es aplicable cuando la omisión del ejercicio del derecho de vacación es imputable al servidor público, situación que no acontece en el presente caso, ya que corresponde la compensación económica de las vacaciones no utilizadas por sus personas, por lo que un razonamiento contrario implicaría desconocer derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado y en las leyes.

I.1.2. Normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas

Los accionantes consideran que se omitió el cumplimiento de los arts. 48.I, II, III y IV, y 49.II de la CPE, 7.I inc. d), 49 y 50 del EFP, 22 y 23 del DS 25749 de 20 de abril de 2000, 12 de la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011, modificado por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233 de 13 de abril de 2012 vigente por la Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019, 27 incs. c) y d) del DS 4126 de 3 de enero de 2020, y 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua aprobado por RM 157 de 23 de abril de 2019.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia se ordene el cumplimiento de las disposiciones relativas al pago de vacaciones no utilizadas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 8 de diciembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 244 a 245 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado en audiencia ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de cumplimiento, y ampliándolo, manifestaron que: 1) Al momento de ser desvinculados de su fuente laboral, se les debía dar la oportunidad de gozar de sus vacaciones, lo cual no aconteció, siendo la regla que se otorgue la vacación y la excepción el pago de la misma; y, 2) Efectivamente a la fecha de la celebración de la audiencia de consideración de esta acción tutelar ya recibieron el pago respectivo; sin embargo, al momento de interponer la presente acción de cumplimiento no se tenía una respuesta efectiva por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Agua al respecto.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua, en audiencia a través de su representante legal, manifestó que: i) El argumento expuesto por los accionantes no es del todo cierto, puesto que, efectivamente hubo un retraso en la cancelación del monto correspondiente a sus vacaciones; sin embargo, dicho retraso no es atribuible al entonces titular del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, quien conforme a la propia documentación presentada por los accionantes en ningún momento emitió una respuesta negativa a las solicitudes formuladas; es decir, no existió renuencia a efectuar el pago respectivo por las vacaciones devengadas, más bien se explicó que el trámite correspondiente se estaba efectuando, es decir, una reprogramación de gastos y la modificación presupuestaria; ii) Los pagos reclamados ya fueron cubiertos en su totalidad, existiendo en consecuencia hecho superado y conforme a la jurisprudencia constitucional establecida en la SCP 0501/2018-S4 de 5 de septiembre, ya no existe materia constitucional justiciable; y, iii) Con el fin de demostrar los pagos efectuados se adjuntó las respectivas papeletas emitidas por la Unidad Financiera del Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Por lo expuesto solicitó se deniegue la tutela.

Eloterio Choque Mamani, Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, no asistió a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, ni presentó informe alguno, pese a su citación cursante a fs. 208.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 255/2020 de 8 de diciembre, cursante de fs. 246 a 249, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) Los accionantes denuncian el incumplimiento de la normativa que establece el pago por vacaciones no utilizadas, que les corresponde a consecuencia de su desvinculación laboral. Al respecto, con relación a la nota de 28 de octubre de 2020, en mérito a la cual interpusieron esta acción de cumplimiento, alegando la falta de respuesta por las autoridades ahora accionadas, corresponde aplicar la jurisprudencia establecida en la SCP "548/2013", la cual refiere que a través de la acción de cumplimiento no es posible analizar una eventual vulneración al derecho de petición; puesto que esta acción de defensa no procede por inactividad formal sino únicamente por inactividad material de las específicas facultades de las autoridades accionadas, en ese sentido también se emitió la SCP 0166/2012 de 14 de mayo; b) Sobre la teoría del hecho superado planteada por el Ministro ahora accionado, no puede ser objeto de análisis de esta acción tutelar, ya que debido a su dimensionamiento y configuración procesal, única y exclusivamente puede ser analizada a través de la acción de amparo constitucional; c) Ingresando al contenido de fondo de la acción de cumplimiento, se tiene que entre la normativa acusada por los accionantes como incumplida, se encuentran los arts. 49.III y 50 de la CPE; y, 49 y 50 del EFP, que prevén los derechos a la estabilidad laboral y a la vacación anual; asimismo, la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, determina un pago de la vacación o compensación económica por destitución, que se encuentra reglamentada en el DS 4126, normativa que establece deberes y regulaciones de carácter genérico, aplicable a todos quienes se encuentren en situación similar, ninguna normativa citada por los accionantes refiere como contenido un deber concreto, objetivo y de inexcusable cumplimiento específicamente por las autoridades ahora accionadas. Cuando el deber omitido no reúne las características de ser claro, expreso y exigible, el reclamo necesariamente tendrá que ser vía acción de amparo constitucional; en consecuencia, no corresponde ser asumido el presunto incumplimiento que exponen los accionantes; puesto que la normativa citada establece un deber genérico que si bien puede estar vinculado a un derecho subjetivo; sin embargo, la acción de cumplimiento no es el medio para tutelar derechos y garantías vulnerados; y, d) La norma procesal constitucional determina como presupuesto a ser cumplido por quien demanda la acción de cumplimiento, la obligación de colocar en estado de renuencia a la autoridad accionada. Al respecto, si bien los accionantes indican que más allá de la nota de 28 de octubre de 2020, cada uno presentó diferentes notas en julio, septiembre, octubre y noviembre de ese año, solicitando el pago de sus vacaciones de la gestión "2019", considerando que los Memorandos de agradecimiento de servicio, señalan que las vacaciones pendientes serían canceladas de acuerdo a normativa vigente; no obstante, de la revisión de dichas notas, no se advierte que colocaron en estado de renuencia a las autoridades ahora accionadas, más aún sí en las diferentes respuestas emitidas se dio a conocer a los accionantes que se estaban realizando las gestiones necesarias para el pago respectivo por concepto de vacaciones no utilizadas; por lo cual se advierte la inobservancia del mencionado presupuesto.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Cursan Memorandos con cites MMAyA/DESPACHO 004/2019 de 7 de enero, 150/2019 de 27 de agosto, 177/2019, 178/2019, "178”/2019, 179/2019, 186/2019, 188/2019, 189/2019, 194/2019, 208/2019, "208”/2019, 209/2019 y 215/2019, de 8, 14, 22, 26, 28 y 29 de noviembre, 222/2019, 224/2019, 229/2019, 230/2019, 239/2019, 242/2019, 243/2019 y 245/2019 de 6 y 17 de diciembre, 059/2020, 076/2020 de 20 y 28 de enero, 117/2020 6 de marzo y 164/2020 de 1 de junio, emitidos por los entonces Ministros de Medio Ambiente y Agua, por los cuales se agradecen los servicios y se aceptan las renuncias, respectivamente, de Victoria Lizet Coaquira Moruno, María Liset Revollo Cadima, Félix Tomás Aguilar Loza, Emiliana Ronquillo Trujillo, Richard Ramiro Suca Condori, Henry Alejandro Taby Zenteno, María Del Pilar Becerra Cardona, Alejandro Blanco Cano, Claudia Karina Mendoza Choque, David Paniagua Gómez, Mirtha Escarlen Velázquez Ramírez, Álvaro Noe Rodríguez Chávez, Emma Faride Decormis Baldiviezo, Alcira Alejandra Tintaya Segales, Javier Rolando Lozano Barro, Jean Franco Cataldi Deheza, Juan Pablo José Torrico Ballivián, Giovanna Blanca Rocabado Castro, Marina Estrada Rojas de Higueras, Freddy Guillermo Tenorio Poma, Maggy Alejandra Javier Cruz, Carola Zulema Espada Villca, Celia Mamani Quisbert, Fany Elba Sarzuri Bernal, Grazielha Encarnación Sapiencia Arrieta y Rodolfo Jáuregui Gutiérrez -ahora accionantes-. En dichos Memorandos se señala que los mencionados exfuncionarios tienen vacaciones pendientes que serían canceladas de acuerdo a normativa (fs. 56 a 74 y 77 a 85). De igual manera cursan Notas con CITE CAR/MMAyA/DGAA/ 101/2019, 103/2019 y 105/2019 de 2 de diciembre por las cuales se hace saber a Luis Grover Marka Saravia, Alfonzo Octavio Alvarado Espinoza y Mariela Vivian Castro Alcázar -hoy coaccionantes- que se emitieron las Resoluciones Ministeriales 539/2019, “540/2019” y 556/2019 de 20 y 27 de noviembre, por las cuales se dejaron sin efecto sus designaciones, indicándoles asimismo que se procedería al pago de sus vacaciones (fs. 8, 18, 75 y 76).

II.2.  Mediante notas y memoriales presentados el 29 de noviembre y 9 de diciembre de 2019; 2 y 31 de enero; 5, 11 y 25 de marzo; 2 y 14 de junio; 3, 8, y 30 de julio; 27 de agosto; 8, 14 y 25 de septiembre; 7, 8, 19 y 27 de octubre de 2020, Mirtha Escarlen Velázquez Ramírez, Fany Elba Sarzuri Bernal, Álvaro Noe Rodríguez Chávez, Giovanna Blanca Rocabado Castro, Luis Grover Marka Saravia, Rodolfo Jáuregui Gutiérrez, Emilio Flores Choquehuanca, Carola Zulema Espada Villca, Emma Faride Decormis Baldiviezo, Edwin Augusto Chuquimia Villegas, Victoria Lizet Coaquira Moruno, Jean Franco Cataldi Deheza, María Del Pilar Becerra Cardona, Richard Darío Aguilera Montecinos -ahora accionantes-, solicitaron a la entonces Ministra de Medio Ambiente y Agua, al Director General de Asuntos Administrativos  y a la Jefa de Recursos Humanos (RR.HH.), ambos de ese Ministerio, el pago de sus vacaciones devengadas (fs. 29 a 54).

II.3.  Consta nota de 14 de junio de 2020 y presentada el 15 de ese mes y año, por la cual Claudia Karina Mendoza Choque -hoy coaccionante- a nombre propio y de algunos coaccionantes solicitó a la entonces Ministra de Medio Ambiente y Agua, se proceda al pago de sus vacaciones no utilizadas (fs. 26 a 28).

II.4.  Cursa nota de 27 de octubre de 2020 y presentada el 28 de ese mes y año, por la cual Erick Alberto Tapia Montecinos, Alejandro Blanco Cano, Félix Tomás Aguilar Loza, María Liset Revollo Cadima, María Del Pilar Becerra Cardona, Henry Alejandro Taby Zenteno, Jean Franco Cataldi Deheza, Fany Elba Sarzuri Bernal, Giovanna Blanca Rocabado Castro, Edwin Augusto Chuquimia Villegas, Richar Ramiro Suca Condori, Juan Pablo José Torrico Ballivián, Magda Silvia Infantes Macagua, Marina Estrada Rojas de Higueras, Rodolfo Jáuregui Gutiérrez, Jaime Huanca Mendoza, Mirtha Escarlen Velázquez Ramírez, David Paniagua Gómez, Carola Zulema Espada Villca, Milenka Ordoñez Pacheco, Freddy Guillermo Tenorio Poma, Celia Mamani Quisbert, Luis Grover Marka Saravia, Carlos Félix Gómez García Dalenz, Grazielha Encarnación Sapiencia Arrieta, Maggy Alejandra Javier Cruz, Emiliana Ronquillo Trujillo, Emilio Flores Choquehuanca, Álvaro Noe Rodríguez Chávez y Alejandra Tintaya Segales -ahora coaccionantes- solicitaron a la entonces Ministra de Medio Ambiente y Agua, se proceda al pago de sus vacaciones no utilizadas (fs. 23 a 25).

II.5.  Mediante Notas con CITE: CAR/MMAyA/DGAA 146/2020 y 147/2020, de 15 de junio, 166/2020, 170/2020, 171/2020 de 9 y 13 de julio, 212/2020 de 18 de agosto, 272/2020, 274/2020 de 21 de septiembre, 333/2020, 335/2020, 337/2020 y 338/2020 de 23 de octubre, emitidas por el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, se dio respuesta a las solicitudes de pago de vacaciones presentadas por Mirta Escarlen Velázquez Ramírez, Freddy Guillermo Tenorio Poma, Fany Elba Sarzuri Bernal, Rodolfo Jáuregui Gutiérrez, Jaime Huanca Mendoza, Emilio Flores Choquehuanca, Emma Faride Decormis Baldiviezo, Edwin Augusto Chuquimia Villegas, Jean Franco Cataldi Deheza y María Del Pilar Becerra Cardona -hoy coaccionantes-, indicándoles que se efectuaron las gestiones correspondientes ante las instancias pertinentes para proceder a la compensación económica por las vacaciones no utilizadas y que una vez aprobada la modificación presupuestaria se procedería al respectivo pago (fs. 5 a 7, 10 a 17 y 20).

II.6.  Cursan fotocopias legalizadas de Formularios de Registro de Ejecución de Gastos y Planillas Extraordinarias Detalladas de Sueldos y Salarios, que muestran los pagos por concepto de vacaciones no utilizadas, realizados en favor de los accionantes (fs. 209 a 238).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian el incumplimiento de los arts. 48.I, II, III y IV, y 49.II de la CPE, 7.I inc. d), 49 y 50 del EFP, 22 y 23 del DS 25749, 12 de la Ley 211, modificado por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233 vigente por la Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019, 27 incs. c) y d) del DS 4126 y 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua aprobado por RM 157 23 de abril de 2019, en virtud de los cuales corresponde el pago de las vacaciones, que por causas ajenas al trabajador no pudieron ser utilizadas, omisión con la que vulneraron el derecho irrenunciable al pago de la vacación o descanso anual, siendo evidente que las autoridades ahora accionadas no tomaron las previsiones necesarias para efectivizar el pago reclamado, sin dar respuesta a las notas que presentaron, transcurriendo incluso un año desde la desvinculación laboral.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

La SCP 0058/2021-S3 de 29 de marzo, citando a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, señaló que: ‘“…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley’.

Así, la presente acción tutelar, tiene como objeto: ‘…garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías, sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’ (SC 1421/2011-R de 10 de octubre).

Respecto a las características propias de la acción de cumplimiento la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal, sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”’ (las negrillas y el subrayado son agregados).

III.2.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian el incumplimiento de los arts. 48.I, II, III y IV, y 49.II de la CPE, 7.I inc. d), 49 y 50 del EFP, 22 y 23 del DS 25749, 12 de la Ley 211, modificado por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233 vigente por la Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019, 27 incs. c) y d) del DS 4126 y 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua aprobado por RM 157 23 de abril de 2019, en virtud de los cuales corresponde el pago de las vacaciones que por causas ajenas al trabajador no pudieron ser utilizadas, omisión con la cual vulneraron el derecho irrenunciable al pago de la vacación o descanso anual, siendo evidente que las autoridades ahora accionadas no tomaron las previsiones necesarias para efectivizar el pago reclamado, sin dar respuesta a las notas que presentaron, transcurriendo incluso un año desde la desvinculación laboral.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes y lo alegado por las partes, se tiene que los accionantes siendo servidores públicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, tuvieron que presentar su renuncia y en otros casos fueron desvinculados de su fuente laboral, llegando a emitirse el 2019 y 2020 los Memorandos de agradecimiento de servicios, de aceptación de renuncia y en algunos casos las Resoluciones Ministeriales que dejaron sin efecto las designaciones efectuadas, con las respectivas notas de comunicación, mediante dichos documentos les informaron a los accionantes que se procedería al pago de sus vacaciones pendientes (Conclusión II.1.).

Ante esa situación, mediante notas y memoriales presentados el 29 de noviembre y 9 de diciembre de 2019; 2 y 31 de enero; 5, 11 y 25 de marzo; 2 y 14 de junio; 3, 8, y 30 de julio; 27 de agosto; 8, 14 y 25 de septiembre; 7, 8, 19 y 27 de octubre de 2020, varios de los accionantes solicitaron a la entonces Ministra de Medio Ambiente y Agua, al Director General de Asuntos Administrativos y a la Jefa de RR.HH., ambos de ese Ministerio, el pago de sus vacaciones devengadas (Conclusiones II.2., II.3. y II.4.). En respuesta, se emitieron las Notas con CITE: CAR/MMAyA/DGAA 146/2020 y 147/2020, de 15 de junio, 166/2020, 170/2020, 171/2020 de 9 y 13 de julio, 212/2020 de 18 de agosto, 272/2020, 274/2020 de 21 de septiembre, 333/2020, 335/2020, 337/2020 y 338/2020 de 23 de octubre, por las cuales, el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua informó a los accionantes que se efectuaron las gestiones correspondientes ante las instancias pertinentes para proceder a la compensación económica por las vacaciones no utilizadas y que una vez aprobada la modificación presupuestaria se procedería al respectivo pago (Conclusión II.5.). Asimismo, en antecedentes constan fotocopias legalizadas de Formularios de Registro de Ejecución de Gastos y Planillas Extraordinarias Detalladas de Sueldos y Salarios, que muestran los pagos por concepto de vacaciones no utilizadas, realizados en favor de los accionantes (Conclusión II.6.).

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, la acción de cumplimiento, se constituye en una acción sumaria, ágil y expedita que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales otorgando seguridad jurídica y efectivizando el principio de legalidad y supremacía constitucional, cuya solicitud de cumplimiento -de la norma legal o constitucional- debe emerger de un deber expreso y específico previsto en las citadas normas, haciendo posible que este sea exigido de manera cierta e indubitable por parte de los servidores públicos, correspondiendo que el mandato sea vigente, cierto y claro, no sujeto a controversia ni a interpretaciones dispares; es decir, que sea ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

En ese sentido, en el caso en análisis se advierte que los accionantes reclaman que se cumpla con la compensación económica de las vacaciones que en su condición de servidores públicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, no pudieron utilizar debido a su desvinculación laboral, señalando que las autoridades ahora accionadas no realizaron con la debida diligencia los trámites necesarios para materializar el pago requerido, a pesar del tiempo transcurrido y las distintas notas que presentaron en reclamo de esa situación. En ese contexto, las normas constitucionales citadas por los accionantes, hacen referencia de manera genérica al cumplimiento obligatorio de las disposiciones sociales y laborales, a los principios de protección de los trabajadores, a la imposibilidad de renunciar a los derechos laborales, a la preferencia de pago de los derechos laborales y a los descansos remunerados -arts. 48.I, II, III y IV y 49.II de la CPE-; de la misma forma, las normas legales alegadas por los accionantes tampoco hacen referencia a un deber concreto y específico de alguna de las autoridades hoy accionadas, sino que de manera general establecen el derecho de todos los servidores públicos al goce de vacaciones de acuerdo a su antigüedad y la imposibilidad de compensación pecuniaria de las mismas -arts. 7.I inc. d), 49 y 50 del EFP, 22 y 23 del DS 25749-, a la excepcional compensación económica de la vacación y los requisitos necesarios -arts. 12 de la Ley 211, modificado por la Ley 233 y 27 incs. c) y d) del DS 4126-, que son normas que establecen una obligación general que debe ser cumplida por todas las entidades del sector público.

Si bien los accionantes también señalaron el incumplimiento del art. 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, dicha norma solamente establece que con carácter previo a una desvinculación, el citado Ministerio de manera preferente debe otorgar las vacaciones acumuladas pendientes de uso a la persona que vaya ser desvinculada, previsión que no se adecúa a la pretensión de los accionantes, ya que no solicitan el uso de sus vacaciones, sino su compensación económica posterior a su desvinculación.

Conforme a lo expuesto, en el marco de los antecedentes del presente caso, con relación a la pretensión de los accionantes, se tiene que los mismos buscaban el cumplimiento de las normas que permiten la compensación económica por las vacaciones que no pudieron utilizar antes de su desvinculación laboral; sin embargo, las normas descritas vinculadas a tal pretensión, prevén una obligación genérica a cumplirse por todas la entidades públicas -sean estas del sector de salud, judicial, educación, policial, entre otros- en beneficio de todo servidor público que se encuentre en una situación similar, ninguna de las normas citadas refieren sobre el cumplimiento de un mandato específico que genere deberes jurídicos expresos con relación a alguna de las autoridades ahora accionadas.

Asimismo, siendo que la pretensión de los accionantes se encuentra relacionada al cumplimiento de un deber genérico vinculado a la vulneración de derechos o garantías fundamentales, correspondía que los mismos, previo el cumplimiento de los requisitos previstos por ley, en caso de persistir la lesión de los derechos que señalan, acudan a la protección que brinda la acción de amparo constitucional, no así a esta acción de defensa.

Por consiguiente, los accionantes al no hacer referencia a una disposición constitucional o legal que establezca un deber expreso respecto a alguno de las autoridades ahora accionadas, se incumplió un requisito indispensable para el ámbito de aplicación de esta acción de cumplimiento, situación que da lugar a denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 255/2020 de 8 de diciembre, cursante de fs. 246 a 249, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA