SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0496/2021-S3

Los accionantes denuncian el incumplimiento de los arts. 48.I, II, III y IV, y 49.II de la CPE, 7.I inc. d), 49 y 50 del EFP, 22 y 23 del DS 25749, 12 de la Ley 211, modificado por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233 vigente por la Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019, 27 incs. c) y d) del DS 4126 y 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua aprobado por RM 157 23 de abril de 2019, en virtud de los cuales corresponde el pago de las vacaciones, que por causas ajenas al trabajador no pudieron ser utilizadas, omisión con la que vulneraron el derecho irrenunciable al pago de la vacación o descanso anual, siendo evidente que las autoridades ahora accionadas no tomaron las previsiones necesarias para efectivizar el pago reclamado, sin dar respuesta a las notas que presentaron, transcurriendo incluso un año desde la desvinculación laboral.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Jurisprudencia reiterada sobre la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

La SCP 0058/2021-S3 de 29 de marzo, citando a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, señaló que: ‘“…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley’.

Así, la presente acción tutelar, tiene como objeto: ‘…garantizar el cumplimiento de la Constitución y la Ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la Ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108.1), 2) y 3) y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías, sino que su objetivo es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligada al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar el cumplimiento de un deber omitido; deber que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional Peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde la presentación de la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’ (SC 1421/2011-R de 10 de octubre).

Respecto a las características propias de la acción de cumplimiento la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal, sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”’ (las negrillas y el subrayado son agregados).

III.2. Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian el incumplimiento de los arts. 48.I, II, III y IV, y 49.II de la CPE, 7.I inc. d), 49 y 50 del EFP, 22 y 23 del DS 25749, 12 de la Ley 211, modificado por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233 vigente por la Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019, 27 incs. c) y d) del DS 4126 y 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua aprobado por RM 157 23 de abril de 2019, en virtud de los cuales corresponde el pago de las vacaciones que por causas ajenas al trabajador no pudieron ser utilizadas, omisión con la cual vulneraron el derecho irrenunciable al pago de la vacación o descanso anual, siendo evidente que las autoridades ahora accionadas no tomaron las previsiones necesarias para efectivizar el pago reclamado, sin dar respuesta a las notas que presentaron, transcurriendo incluso un año desde la desvinculación laboral.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes y lo alegado por las partes, se tiene que los accionantes siendo servidores públicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, tuvieron que presentar su renuncia y en otros casos fueron desvinculados de su fuente laboral, llegando a emitirse el 2019 y 2020 los Memorandos de agradecimiento de servicios, de aceptación de renuncia y en algunos casos las Resoluciones Ministeriales que dejaron sin efecto las designaciones efectuadas, con las respectivas notas de comunicación, mediante dichos documentos les informaron a los accionantes que se procedería al pago de sus vacaciones pendientes (Conclusión II.1.).

Ante esa situación, mediante notas y memoriales presentados el 29 de noviembre y 9 de diciembre de 2019; 2 y 31 de enero; 5, 11 y 25 de marzo; 2 y 14 de junio; 3, 8, y 30 de julio; 27 de agosto; 8, 14 y 25 de septiembre; 7, 8, 19 y 27 de octubre de 2020, varios de los accionantes solicitaron a la entonces Ministra de Medio Ambiente y Agua, al Director General de Asuntos Administrativos y a la Jefa de RR.HH., ambos de ese Ministerio, el pago de sus vacaciones devengadas (Conclusiones II.2., II.3. y II.4.). En respuesta, se emitieron las Notas con CITE: CAR/MMAyA/DGAA 146/2020 y 147/2020, de 15 de junio, 166/2020, 170/2020, 171/2020 de 9 y 13 de julio, 212/2020 de 18 de agosto, 272/2020, 274/2020 de 21 de septiembre, 333/2020, 335/2020, 337/2020 y 338/2020 de 23 de octubre, por las cuales, el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua informó a los accionantes que se efectuaron las gestiones correspondientes ante las instancias pertinentes para proceder a la compensación económica por las vacaciones no utilizadas y que una vez aprobada la modificación presupuestaria se procedería al respectivo pago (Conclusión II.5.). Asimismo, en antecedentes constan fotocopias legalizadas de Formularios de Registro de Ejecución de Gastos y Planillas Extraordinarias Detalladas de Sueldos y Salarios, que muestran los pagos por concepto de vacaciones no utilizadas, realizados en favor de los accionantes (Conclusión II.6.).

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, la acción de cumplimiento, se constituye en una acción sumaria, ágil y expedita que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales otorgando seguridad jurídica y efectivizando el principio de legalidad y supremacía constitucional, cuya solicitud de cumplimiento -de la norma legal o constitucional- debe emerger de un deber expreso y específico previsto en las citadas normas, haciendo posible que este sea exigido de manera cierta e indubitable por parte de los servidores públicos, correspondiendo que el mandato sea vigente, cierto y claro, no sujeto a controversia ni a interpretaciones dispares; es decir, que sea ineludible, incondicional y de obligatorio cumplimiento.

En ese sentido, en el caso en análisis se advierte que los accionantes reclaman que se cumpla con la compensación económica de las vacaciones que en su condición de servidores públicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, no pudieron utilizar debido a su desvinculación laboral, señalando que las autoridades ahora accionadas no realizaron con la debida diligencia los trámites necesarios para materializar el pago requerido, a pesar del tiempo transcurrido y las distintas notas que presentaron en reclamo de esa situación. En ese contexto, las normas constitucionales citadas por los accionantes, hacen referencia de manera genérica al cumplimiento obligatorio de las disposiciones sociales y laborales, a los principios de protección de los trabajadores, a la imposibilidad de renunciar a los derechos laborales, a la preferencia de pago de los derechos laborales y a los descansos remunerados -arts. 48.I, II, III y IV y 49.II de la CPE-; de la misma forma, las normas legales alegadas por los accionantes tampoco hacen referencia a un deber concreto y específico de alguna de las autoridades hoy accionadas, sino que de manera general establecen el derecho de todos los servidores públicos al goce de vacaciones de acuerdo a su antigüedad y la imposibilidad de compensación pecuniaria de las mismas -arts. 7.I inc. d), 49 y 50 del EFP, 22 y 23 del DS 25749-, a la excepcional compensación económica de la vacación y los requisitos necesarios -arts. 12 de la Ley 211, modificado por la Ley 233 y 27 incs. c) y d) del DS 4126-, que son normas que establecen una obligación general que debe ser cumplida por todas las entidades del sector público.

Si bien los accionantes también señalaron el incumplimiento del art. 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, dicha norma solamente establece que con carácter previo a una desvinculación, el citado Ministerio de manera preferente debe otorgar las vacaciones acumuladas pendientes de uso a la persona que vaya ser desvinculada, previsión que no se adecúa a la pretensión de los accionantes, ya que no solicitan el uso de sus vacaciones, sino su compensación económica posterior a su desvinculación.

Conforme a lo expuesto, en el marco de los antecedentes del presente caso, con relación a la pretensión de los accionantes, se tiene que los mismos buscaban el cumplimiento de las normas que permiten la compensación económica por las vacaciones que no pudieron utilizar antes de su desvinculación laboral; sin embargo, las normas descritas vinculadas a tal pretensión, prevén una obligación genérica a cumplirse por todas la entidades públicas -sean estas del sector de salud, judicial, educación, policial, entre otros- en beneficio de todo servidor público que se encuentre en una situación similar, ninguna de las normas citadas refieren sobre el cumplimiento de un mandato específico que genere deberes jurídicos expresos con relación a alguna de las autoridades ahora accionadas.

Asimismo, siendo que la pretensión de los accionantes se encuentra relacionada al cumplimiento de un deber genérico vinculado a la vulneración de derechos o garantías fundamentales, correspondía que los mismos, previo el cumplimiento de los requisitos previstos por ley, en caso de persistir la lesión de los derechos que señalan, acudan a la protección que brinda la acción de amparo constitucional, no así a esta acción de defensa.

Por consiguiente, los accionantes al no hacer referencia a una disposición constitucional o legal que establezca un deber expreso respecto a alguno de las autoridades ahora accionadas, se incumplió un requisito indispensable para el ámbito de aplicación de esta acción de cumplimiento, situación que da lugar a denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.