SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0496/2021-S3

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes por memoriales presentados el 6 de noviembre y 1 de diciembre de 2020, cursantes de fs. 190 a 199 vta.; y, 205 y vta., manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A partir de la designación de María Elva Pinckert de Paz como Ministra de Medio Ambiente y Agua, se generó la restructuración del personal en dicha cartera de Estado; en consecuencia, fueron obligados a renunciar a los cargos que ocupaban en dicho Ministerio y en otros casos se produjo su desvinculación directa, llegando a emitirse los respectivos Memorandos de agradecimiento de servicios en los cuales no se señala la causal de retiro, lo cual constituye una vulneración al art. 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE) que prohíbe el despido injustificado.

Los funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente y Agua les manifestaron que el derecho de vacación que gozan todos los exfuncionarios sería cancelado conforme a lo previsto por la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Modificaciones al Presupuesto General del Estado (PGE-2012) -Ley 233 de 13 de abril de 2012- que modifica el art. 12 de la Ley del Presupuesto General del Estado - Gestión 2012 -Ley 211 de 23 de diciembre de 2011-; correspondiendo en consecuencia la compensación económica de las vacaciones no utilizadas, motivo por el cual presentaron memoriales de solicitud de dicho pago; sin embargo, los mismos no fueron atendidos por las autoridades ahora accionadas, quienes se limitaron a emitir respuestas burdas y lacónicas señalando en todos los casos que se reconoce el pago pendiente de las vacaciones, el cual se efectivizaría una vez aprobada la modificación presupuestaria. Respuesta contraria al derecho de petición por ser ambigua y genérica, sin satisfacer su demanda ya que exigieron prontitud y oportunidad en el pago de sus vacaciones no utilizadas.

Desde el 2019 hasta la fecha de interposición de esta acción de cumplimiento, desconocen cuáles son los avances realizados en favor del pago de sus vacaciones, ni en qué fase se encuentra el trámite presupuestario para la gestión 2020, sin comprender la negligente, indiferente e inhumana actitud de los funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente y Agua que no gestionan de manera diligente e idónea el pago inmediato de sus vacaciones, más aún considerando la emergencia sanitaria a causa de la pandemia del Coronavirus (COVID-19) relacionada a la crisis económica que implica la imposibilidad de conseguir trabajo, dejándoles con la probabilidad de sufrir un daño irreparable o perjuicio irremediable a su integridad física y la de sus familias. El 28 de octubre de 2020, presentaron el último reclamo solicitando el pago de sus vacaciones.

En el marco de los antecedentes descritos, las autoridades hoy accionadas incumplieron las siguientes disposiciones y derechos constitucionales: a) Los arts. 48.I, II, III y IV, y 49.II de la CPE, el primero señala que los derechos y beneficios reconocidos en favor del trabajador son irrenunciables, inembargables e imprescriptibles y las disposiciones sociales que los sustentan son de cumplimiento obligatorio debiendo ser interpretadas bajo el principio de protección del trabajador; b) Los arts. 7.I inc. d), 49 y 50 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); c) Los arts. 22 y 23 del Decreto Supremo (DS) 25749 de 20 de abril de 2000, que establecen que las vacaciones son un derecho de los servidores públicos y que no son susceptibles de compensación pecuniaria; d) La Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, vigente por la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2020 -Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019-, que determina la compensación económica excepcional de las vacaciones en caso de destitución o renuncia del funcionario público; e) El art. 27 incs. c) y d) del DS 4126 de 3 de enero de 2020; y, f) El art. 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua aprobado por Resolución Ministerial (RM) 157 de 23 de abril de 2019, el cual refiere que, con carácter previo a una desvinculación, preferentemente se deberá otorgar las vacaciones acumuladas pendientes de uso antes que el pago en efectivo.

Conforme a las normas citadas precedentemente al ser las vacaciones irrenunciables, obligatorias, inembargables e imprescriptibles, no es posible perderlas por ningún motivo, menos aún procede su compensación por destitución o desvinculación de la entidad; en ese sentido, correspondía que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua disponga que todos los funcionarios que debían ser retirados de sus cargos gozaran previamente de su derecho irrenunciable a las vacaciones; si bien las citadas normas establecen que no es posible la compensación económica, también es cierto que las vacaciones deben ser utilizadas obligatoriamente; entonces, cuando el citado Ministerio no otorgó a sus funcionarios la posibilidad de hacer uso de su derecho a las vacaciones y sobrevino el proceso de disolución o exigencia de renuncia, la mencionada entidad tenía la obligación de tomar las previsiones necesarias orientadas a destinar recursos para el pago de las obligaciones pertinentes entre ellas la compensación pecuniaria por las vacaciones no utilizadas.

Debe considerarse que la previsión del art. 50 del EFP solo es aplicable cuando la omisión del ejercicio del derecho de vacación es imputable al servidor público, situación que no acontece en el presente caso, ya que corresponde la compensación económica de las vacaciones no utilizadas por sus personas, por lo que un razonamiento contrario implicaría desconocer derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado y en las leyes.

I.1.2. Normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas

Los accionantes consideran que se omitió el cumplimiento de los arts. 48.I, II, III y IV, y 49.II de la CPE, 7.I inc. d), 49 y 50 del EFP, 22 y 23 del DS 25749 de 20 de abril de 2000, 12 de la Ley 211 de 23 de diciembre de 2011, modificado por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233 de 13 de abril de 2012 vigente por la Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019, 27 incs. c) y d) del DS 4126 de 3 de enero de 2020, y 33.II inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Medio Ambiente y Agua aprobado por RM 157 de 23 de abril de 2019.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia se ordene el cumplimiento de las disposiciones relativas al pago de vacaciones no utilizadas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 8 de diciembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 244 a 245 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado en audiencia ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de cumplimiento, y ampliándolo, manifestaron que: 1) Al momento de ser desvinculados de su fuente laboral, se les debía dar la oportunidad de gozar de sus vacaciones, lo cual no aconteció, siendo la regla que se otorgue la vacación y la excepción el pago de la misma; y, 2) Efectivamente a la fecha de la celebración de la audiencia de consideración de esta acción tutelar ya recibieron el pago respectivo; sin embargo, al momento de interponer la presente acción de cumplimiento no se tenía una respuesta efectiva por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Agua al respecto.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua, en audiencia a través de su representante legal, manifestó que: i) El argumento expuesto por los accionantes no es del todo cierto, puesto que, efectivamente hubo un retraso en la cancelación del monto correspondiente a sus vacaciones; sin embargo, dicho retraso no es atribuible al entonces titular del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, quien conforme a la propia documentación presentada por los accionantes en ningún momento emitió una respuesta negativa a las solicitudes formuladas; es decir, no existió renuencia a efectuar el pago respectivo por las vacaciones devengadas, más bien se explicó que el trámite correspondiente se estaba efectuando, es decir, una reprogramación de gastos y la modificación presupuestaria; ii) Los pagos reclamados ya fueron cubiertos en su totalidad, existiendo en consecuencia hecho superado y conforme a la jurisprudencia constitucional establecida en la SCP 0501/2018-S4 de 5 de septiembre, ya no existe materia constitucional justiciable; y, iii) Con el fin de demostrar los pagos efectuados se adjuntó las respectivas papeletas emitidas por la Unidad Financiera del Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Por lo expuesto solicitó se deniegue la tutela.

Eloterio Choque Mamani, Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, no asistió a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar, ni presentó informe alguno, pese a su citación cursante a fs. 208.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 255/2020 de 8 de diciembre, cursante de fs. 246 a 249, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) Los accionantes denuncian el incumplimiento de la normativa que establece el pago por vacaciones no utilizadas, que les corresponde a consecuencia de su desvinculación laboral. Al respecto, con relación a la nota de 28 de octubre de 2020, en mérito a la cual interpusieron esta acción de cumplimiento, alegando la falta de respuesta por las autoridades ahora accionadas, corresponde aplicar la jurisprudencia establecida en la SCP "548/2013", la cual refiere que a través de la acción de cumplimiento no es posible analizar una eventual vulneración al derecho de petición; puesto que esta acción de defensa no procede por inactividad formal sino únicamente por inactividad material de las específicas facultades de las autoridades accionadas, en ese sentido también se emitió la SCP 0166/2012 de 14 de mayo; b) Sobre la teoría del hecho superado planteada por el Ministro ahora accionado, no puede ser objeto de análisis de esta acción tutelar, ya que debido a su dimensionamiento y configuración procesal, única y exclusivamente puede ser analizada a través de la acción de amparo constitucional; c) Ingresando al contenido de fondo de la acción de cumplimiento, se tiene que entre la normativa acusada por los accionantes como incumplida, se encuentran los arts. 49.III y 50 de la CPE; y, 49 y 50 del EFP, que prevén los derechos a la estabilidad laboral y a la vacación anual; asimismo, la Disposición Adicional Segunda de la Ley 233, determina un pago de la vacación o compensación económica por destitución, que se encuentra reglamentada en el DS 4126, normativa que establece deberes y regulaciones de carácter genérico, aplicable a todos quienes se encuentren en situación similar, ninguna normativa citada por los accionantes refiere como contenido un deber concreto, objetivo y de inexcusable cumplimiento específicamente por las autoridades ahora accionadas. Cuando el deber omitido no reúne las características de ser claro, expreso y exigible, el reclamo necesariamente tendrá que ser vía acción de amparo constitucional; en consecuencia, no corresponde ser asumido el presunto incumplimiento que exponen los accionantes; puesto que la normativa citada establece un deber genérico que si bien puede estar vinculado a un derecho subjetivo; sin embargo, la acción de cumplimiento no es el medio para tutelar derechos y garantías vulnerados; y, d) La norma procesal constitucional determina como presupuesto a ser cumplido por quien demanda la acción de cumplimiento, la obligación de colocar en estado de renuencia a la autoridad accionada. Al respecto, si bien los accionantes indican que más allá de la nota de 28 de octubre de 2020, cada uno presentó diferentes notas en julio, septiembre, octubre y noviembre de ese año, solicitando el pago de sus vacaciones de la gestión "2019", considerando que los Memorandos de agradecimiento de servicio, señalan que las vacaciones pendientes serían canceladas de acuerdo a normativa vigente; no obstante, de la revisión de dichas notas, no se advierte que colocaron en estado de renuencia a las autoridades ahora accionadas, más aún sí en las diferentes respuestas emitidas se dio a conocer a los accionantes que se estaban realizando las gestiones necesarias para el pago respectivo por concepto de vacaciones no utilizadas; por lo cual se advierte la inobservancia del mencionado presupuesto.