SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0509/2021-s3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; debido a que, el Alcalde del GAM de Oruro -ahora accionado-, incumplió la Conminatoria 2do. Semestre 03/2020 de 7 de julio, por la cual, la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ordenó su reincorporación en el plazo máximo de tres días de su legal notificación, al mismo cargo que ocupaba, más el pago de sueldos devengados y todos sus derechos sociales que le correspondan.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciadas a través de la acción de amparo constitucional

Sobre el particular, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, aplicó la línea asumida por la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, misma que a su vez estableció que: ‘Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso “(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional”’ (el resaltado nos pertenecen).

III.2. Análisis del caso concreto

Conforme se tiene referido, el impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; debido a que, el Alcalde del GAM de Oruro -ahora accionado-, incumplió la Conminatoria 2do. Semestre 03/2020 de 7 de julio, por la cual, la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ordenó su reincorporación en el plazo máximo de tres días de su legal notificación, al mismo cargo que ocupaba, más el pago de sueldos devengados y todos sus derechos sociales que le correspondan.

Precisado como se encuentra el objeto procesal de esta acción tutelar, previo a ingresar a su análisis, resulta necesario conocer los antecedentes que originaron la problemática planteada; en ese marco, conforme se tiene descrito en las Conclusiones del presente fallo constitucional, el peticionante de tutela cumplió funciones en el Gobierno Autónomo Municipal del Oruro, como servidor público desde la gestión 2015, así se tienen los Contratos de Prestación de Servicios 0051/15 de 17 de junio de 2015, 0345/15 de 16 de septiembre de 2015, 0526/16 de 6 de septiembre de 2016, 0054/17 de 6 de enero de 2017 y 0418/17 de 1 de junio de 2017, suscritos entre Edgar Rafael Bazán Ortega, entonces Alcalde del citado municipio y el accionante, para que éste último desarrolle funciones en la Unidad de Estudios y Proyectos y en la Dirección de Infraestructura Educación, Salud y Deportes, todos en calidad de Profesional III, con los siguientes tiempos de vigencia, el primero del 17 de junio de 2015 al 10 de septiembre de igual año, el segundo del 16 de septiembre del mencionado año al 31 de agosto de 2016, el tercero del 6 de septiembre al 30 de diciembre del citado año, el cuarto del 6 de enero de 2017 al 30 de diciembre de dicho año y el quinto del 1 de junio al 30 de diciembre de 2017 (Conclusión II.1); posteriormente, cursa Memorando 0233-20 de 13 de enero de 2020, mediante el cual en aplicación del art. 19 del RE-SAP, se lo designó como Jefe a.i. de la Unidad de Catastro Urbano del señalado Municipio; sin embargo, mediante Memorando 0505/20 de 6 de marzo de dicho año, fue agradecido en sus servicios del indicado cargo, (Conclusión II.2), asimismo por Memorando 0678-20 de 13 de abril de 2020, el ahora accionado señaló que “…habiendo transcurrido el período de prueba…” (sic) agradeció los servicios prestados por el ahora impetrante de tutela en la entidad, mismo que le notificado al peticionante de tutela el 9 de junio de 2020 (Conclusión II.3), bajo ese antecedente, el prenombrado mediante memorial presentado el 16 de junio del mencionado año, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, reclamando que no obstante de concurrir la tácita reconducción fue despedido de su fuente laboral sin motivo ni causal alguna, por lo que solicitó se emplace a su empleador que en observancia de sus derechos constitucionales y respeto a los principios legales que regulan la actividad laboral se le restituya inmediatamente a su puesto de trabajo bajo alternativa de conminatoria (fs. 33 y vta.), trámite administrativo que concluyó con la emisión de la Conminatoria 2do. Semestre 03/2020, mediante el cual la mencionada Jefatura resolvió: “…CONMINAR la Lic. Saúl Aguilar Torrico: Honorable Alcalde del G.A.M.O. a la inmediata REINCORPORACIÓN del trabajador: Gonzalo Benedicto Valdez Sahonero en el plazo máximo de tres (3) días hábiles, improrrogables a partir de su legal notificación, al mismo puesto que ocupaba más el pago de salarios devengados y TODOS SUS DERECHOS SOCIALES que correspondan a la fecha de reincorporación” (sic [Conclusión II.4]), decisión notificada al GAM de Oruro el 24 de agosto de 2020 (fs. 14), asimismo se tiene nota CJ-ST-OF 020/2020 de 27 de agosto, mediante la cual el accionante solicitó a la autoridad accionada cumpla lo determinado en la mencionada Conminatoria, con cargo de recepción de 31 de dicho mes y año (fs. 21), para posteriormente presentar esta acción tutelar el 17 de septiembre de ese año.

De la relación fáctica efectuada, se tiene la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, que en efecto habría sido incumplida por la autoridad municipal accionada, quien en su informe oral y escrito presentado en esta acción tutelar, en su defensa refirió que dicha conminatoria resulta de imposible cumplimiento por carecer de legalidad y que el trabajador había activado una vía incorrecta, pues debió recurrir a los recursos de revocatoria y jerárquico como mecanismos idóneos para cuestionar y rebatir la decisión que consideraba lesiva a sus derechos, y al no haber obrado así incurrió en incumplimiento del principio de subsidiariedad, evidenciando con ello la autoridad edil accionada, que hasta la interposición de la presente acción de defensa, no dio cumplimiento a la referida conminatoria.

Al respecto, la RDC 0001/2021 de 16 de junio, glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, como criterio uniformador establece, entre otros aspectos que: “…1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

(…)

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas”.

En ese sentido y aplicando los entendimientos de la referida doctrina constitucional, se tiene que es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional, efectuando una abstracción al principio de subsidiariedad, cuando el trabajador demande el incumplimiento por parte de su empleador de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, como acontece en el presente caso, por lo que este Tribunal no puede acoger como un argumento válido lo referido por la autoridad accionada en sentido de una eventual inobservancia del principio de subsidiariedad, pues ante la existencia de la Conminatoria 2do. Semestre 03/2020 y su incumplimiento, conforme a la normativa y la citada jurisprudencia, el impetrante de tutela se encontraba habilitado de acudir de forma directa a la acción de amparo constitucional a objeto de solicitar el cumplimiento de la reincorporación dispuesta por la Jefatura departamental de Trabajo de Oruro.

En esa misma línea de aplicación de las reglas establecidas por la RDC 0001/2021, se tiene que no le corresponde a esta jurisdicción constitucional realizar examen alguno respecto a la razonabilidad de la conminatoria vinculada a la definición de la modalidad o relación laboral existente entre el empleador y el trabajador, ya que de haber controversia respecto a la naturaleza de dicho vínculo, es la vía laboral la llamada a determinar el carácter de la relación laboral de manera definitiva, lo que implica que la protección otorgada por la conminatoria de reincorporación laboral pronunciada por la instancia administrativa tiene una connotación provisional mas no definitiva con relación a la reincorporación, toda vez que no define la relación laboral en sí de la trabajadora o el trabajador ya que será la instancia administrativa o judicial especializada en materia laboral la que resuelva el fondo -despido injustificado- y con carácter definitivo la situación laboral conforme se tiene estipulado en el art. 50 de la CPE; estando en consecuencia el empleador obligado al cumplimiento inmediato de la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o que hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa, y en su caso, de no ocurrir ello -acatamiento de la reincorporación-, se abre al instancia constitucional para reclamar el cumplimiento de la conminatoria, dado que conforme lo establece la resolución de doctrina citada ut supra: “…la justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria…”.

De lo expuesto, se tiene que la autoridad edil accionada incurrió en incumplimiento de lo dispuesto en la Conminatoria 2do. Semestre 03/2020, pese a su legal notificación, lesionando los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral del peticionante de tutela, por lo que corresponde ordenar su cumplimiento integral, inmediato y de forma provisional en protección de los mencionados derechos fundamentales; debiendo recalcarse que, si bien la nombrada autoridad municipal accionada en su informe alude que no puede cumplir la conminatoria en cuestión, porque no estaría dotada de legalidad ya que se funda en disposiciones legales que no le son aplicables al accionante, solicitando por ello, que este Tribunal en el marco de lo establecido por la SCP 1051/2015-S3 de 3 de noviembre, realice un control reforzado de legalidad y constitucionalidad porque dicha decisión administrativa carecería de fundamentación; sin embargo, se debe recordar que en cumplimiento del criterio uniformador asumido en la RDC 0001/2021 no le corresponde a esta instancia ingresar a verificar si la conminatoria está dotada de la debida fundamentación o si la misma es razonable a partir de si se efectuó o no una correcta valoración de los hechos y los elementos probatorios aportados, en ese contexto, acorde al entendimiento jurisprudencial desglosado ut supra, se tiene que los reclamos sobre la fundamentación de la conminatoria, su razonabilidad y/o legalidad, se constituyen en circunstancias que corresponden ser conocidas y dilucidadas ante la autoridad competente en la vía judicial ordinaria o administrativa, considerando -se reitera- que de acuerdo al DS 495, la citada Conminatoria tiene carácter provisional y no definitivo, ya que no se constituye en una determinación que defina la situación laboral del impetrante de tutela, por lo que si la autoridad municipal accionada considera pertinente puede impugnar dicha Conminatoria ya sea en la instancia administrativa o judicial, que es donde se definirá si la desvinculación fue o no justificada, o si la autoridad administrativa incurrió en omisiones a momento de emitirla, por lo que la parte accionada debe dar cumplimiento de forma íntegra a la Conminatoria 2do. Semestre 03/2020, hasta en tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto o disponga lo contrario.

Finalmente, corresponde pronunciarse respecto a la solicitud realizada por el ahora peticionante de tutela, que conforme se tiene precisado en el punto I.1.3, del presente fallo, como un punto de su petitorio, solicitó que la justicia constitucional ordene a la autoridad accionada respetar su contrato indefinido como consecuencia de la tácita reconducción y su estabilidad laboral a partir de la presente acción de defensa como trabajador municipal permanente; sobre el particular, conforme se tiene referido ut supra, en el marco del lineamiento jurisprudencial citado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la tutela que brinda la justicia constitucional es netamente provisional y se constriñe únicamente a ordenar la ejecución de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta, no siendo posible a través de este mecanismo de defensa definir otras situaciones como el hecho que si en el presente caso concurre o no la tácita reconducción, por ende no está permitido definir relación laboral alguna, en ese sentido, el accionante respecto a este punto, debe acudir ante la autoridad administrativa o judicial llamada por ley, para que en el marco del debido proceso y contradicción resuelva de forma definitiva la relación laboral que mantiene con el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, por lo que respecto a este punto, se debe denegar la tutela.

III.3. Otras consideraciones

A mayor abundamiento y al involucrar el caso particular a una entidad municipal, es necesario enfatizar que es responsabilidad de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo dependientes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de precisar y examinar los elementos fácticos del caso, como ser la naturaleza y características del cargo desempeñado así como los alcances de la normativa aplicable sobre la incorporación laboral al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, de las trabajadoras y los trabajadores asalariados que desempeñan funciones en instituciones públicas como es el caso de los Gobiernos Autónomos Municipales -entre otros-, máxime si la justificación de las resoluciones administrativas emitidas constituyen elementos configuradores que permiten a los sujetos procesales comprender las razones que indujeron a la autoridad a decidir en uno u otro sentido en conformidad a la naturaleza de la relación laboral. Es decir, corresponde que a tiempo de pronunciar la conminatoria de reincorporación laboral se examine esencialmente el alcance del ámbito de aplicación de los Decretos Supremos 495 y 28699, las características de la relación laboral y si ésta se enmarca en dicha normativa, con la finalidad de sustentar la pertinencia de su emisión y consiguiente cumplimiento.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos, obró de forma correcta.