SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0531/2021-S3

El peticionante de tutela por la empresa que representa, denuncia la vulneración de los derechos a la defensa, al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, y a la aplicación objetiva del ordenamiento jurídico; así como los principios de seguridad jurídica y legalidad; debido a que el SIN dentro de la “…SUPERVISIÓN CONSTRUCCIÓN EDIFICIO NACIONAL LOS PINOS – LA PAZ…” (sic), procedió a la ejecución de la Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato BG-111030-0101, y si bien, en el acuerdo de partes se dispone que el supervisor garantiza con la Boleta de Garantía el correcto cumplimiento y fiel ejecución del mismo en todas sus partes, éste solamente podrá ser ejecutado en caso de incumplimiento contractual incurrido por el prenombrado, aspecto que no fue contemplado, puesto que el SIN pidió la renovación de la referida Boleta de Garantía arguyendo que el contrato se mantendría vigente, pese a las reiteradas solicitudes del pago del Certificado de Liquidación Final de la Supervisión y a la emisión del Certificado de Cumplimiento de Contrato, se procedió a la instructiva de su ejecución de dicha boleta sin haber sido comunicada a la parte ahora accionante, impidiendo así, que pueda realizar los descargos y oponerse a la ejecución; y sin que se haya demostrado la existencia de la concurrencia de cualquier incumplimiento contractual, deviniendo dicha sanción en que no pueda acceder a procesos de contratación hasta tres años de la fecha de resolución del contrato.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Los límites de la acción de amparo constitucional respecto a la solicitud de cumplimiento de contratos suscritos con el Estado. Jurisprudencia reiterada

Sobre el tema la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, aludiendo los alcances de la SC 2091/2010-R, de 10 de noviembre, señaló que: “… la jurisdicción constitucional es un conjunto de procedimientos destinados a defender y hacer prevalecer la Constitución en su componente orgánico y también dogmático. Ahora bien, la propia Constitución establece claramente las competencias del órgano de control constitucional y limita de esta forma los asuntos que pueden ser sometidos a su conocimiento, determinando igualmente aquéllas que son de competencia exclusiva de la jurisdicción ordinaria.

Sobre los límites y alcances de la jurisdicción constitucional, este Tribunal de forma homogénea ha determinado a través de distintas sentencias, que dicha jurisdicción no es una instancia para el análisis de asuntos ordinarios, hechos o derechos controvertidos, estando impedido para realizar interpretaciones de la legalidad ordinaria, o revisar la valoración de la prueba efectuada en dicha jurisdicción, delimitando de esta forma el alcance de una y otra. Lo afirmado admite ciertas excepciones que permiten a la jurisdicción constitucional conocer y analizar los asuntos concernientes a la jurisdicción ordinaria cuando se ha constatado la lesión de derechos o garantías constitucionales, como por ejemplo valorar la prueba cuando el juez basó su decisión en prueba inexistente, o cuando dicha valoración fue efectuada fuera del marco legal, de razonabilidad y equidad; no obstante, el solo hecho de vulneración de un derecho o garantía no faculta al Tribunal Constitucional ingresar a dicha compulsa, pues conforme ha establecido la abundante jurisprudencia sobre el tema, la parte agraviada debe primero agotar las vías legales ordinarias y administrativas para restablecer o lograr el remedio efectivo para la reparación de sus derechos vulnerados`.

Una vez desarrolladas las situaciones en las que se activa la jurisdicción constitucional, estableciendo que la misma se da sólo en casos de vulneración de derechos fundamentales, la misma Sentencia Constitucional, ha previsto que la acción de amparo constitucional no se constituye en el medio idóneo para exigir el cumplimiento de contratos. Así, de manera textual ha señalado lo siguiente: ‘Concretamente y en particular respecto a los contratos, la jurisprudencia constitucional ha establecido que cualquiera sea la naturaleza de los mismos, su cumplimiento debe ser exigido y compelido, en caso de que proceda, ante las instancias llamadas por ley, no así por este recurso, ahora acción. La Sentencia Constitucional 398/2007-R de 15 de mayo señaló de forma expresa lo siguiente: '… el amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, pues a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia…'.

En el mismo sentido, en la SC 1666/2005-R de 19 de diciembre, señaló que: '…la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional…'.

En este entendido, se concluye que el amparo constitucional, en virtud del principio de subsidiariedad, no es la instancia para resolver aspectos derivados de la interpretación de las relaciones y condiciones contractuales, menos aun cuando en el mismo contrato o la ley se establezca un procedimiento o norma aplicable para la solución de controversias o conflictos que se suscitaren como consecuencia de la interpretación y aplicación del contrato’.

(…)

Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso administrativo, o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia” jurisprudencia reiterada por la SCP 1847/2014 de 25 de septiembre (las negrillas y el subrayado son ilustrativos).

III.2. Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela por la empresa que representa, denuncia la vulneración de los derechos a la defensa, al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, y a la aplicación objetiva del ordenamiento jurídico; así como los principios de seguridad jurídica y legalidad; debido a que el SIN dentro de la “…SUPERVISIÓN CONSTRUCCIÓN EDIFICIO NACIONAL LOS PINOS – LA PAZ…” (sic), procedió a la ejecución de la Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato BG-111030-0101, y si bien, en el acuerdo de partes se dispone que el supervisor garantiza con la Boleta de Garantía el correcto cumplimiento y fiel ejecución del mismo en todas sus partes, éste solamente podrá ser ejecutado en caso de incumplimiento contractual incurrido por el prenombrado, aspecto que no fue contemplado, puesto que el SIN pidió la renovación de la referida Boleta de Garantía arguyendo que el contrato se mantendría vigente, pese a las reiteradas solicitudes del pago del Certificado de Liquidación Final de la Supervisión y a la emisión del Certificado de Cumplimiento de Contrato, se procedió a la instructiva de su ejecución de dicha boleta sin haber sido comunicada a la parte ahora peticionante de tutela, impidiendo así, que pueda realizar los descargos y oponerse a la ejecución; y sin que se haya demostrado la existencia de la concurrencia de cualquier incumplimiento contractual, deviniendo dicha sanción en que no pueda acceder a procesos de contratación hasta tres años de la fecha de resolución del contrato.

Se evidencia que la parte ahora accionante pretende a través de la presente acción de defensa se anule el acto contenido en la nota CITE: SIN/GAF/DRF/UT/NOT/681/2019 de 30 de diciembre, de Ejecución de la Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato; así como que se ordene a las autoridades accionadas la restitución al Banco Bisa S.A. de la citada Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato, incluyendo el pago de comisiones y cualquier otro concepto accesorio; y, que se retrotraigan las actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior al de dictarse la nota CITE: SIN/GAF/DRF/UT/NOT/681/2019, para que la Gerente accionada realice sus actuaciones de una manera respetuosa, aplicando tanto ella como el Fiscal de Obra las reglas del DBCD y del contrato SIN/LPN/002/2015 de 17 de septiembre, de Servicios de Supervisión Técnica para la “…SUPERVISIÓN CONSTRUCCIÓN EDIFICIO NACIONAL LOS PINOS – LA PAZ…” (sic), que son normas de interés público para la protección de los particulares con el fin de evitar la imposición de multas de forma indebida, la ejecución de la boleta de garantía ilegalmente y la negativa a emitir el certificado de cumplimiento de contrato; al respecto, corresponde señalar que los argumentos planteados por la empresa impetrante de tutela respecto a las causas que determinaron la ejecución de la mencionada Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato, están dirigidas a que este Tribunal tenga que establecer si el Fiscal de Obra cumplió o no con el Contrato SIN/LPN/002/2015, al haber señalado que el 11 de diciembre de 2019, el Fiscal de Obra mediante nota CITE: SIN/FOLP/NOT/00079/2019, pidió a la Gerente de Proyecto de la ASOCIACIÓN ACCIDENTAL C&T-CMC, la renovación de la Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato, siendo sorprendido el 31 de ese mismo mes y año con la nota CITE:PYMELP/1397/19, mediante la cual se le notificó que el SIN habría instruido la ejecución de la misma -Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato-, instrucción que fue realizada -a su criterio- con incumplimiento de la Cláusula Séptima que exige la concurrencia de cualquier incumplimiento de los plazos contractuales para que proceda dicha ejecución, sobre el cual y conforme a los argumentos señalados por la parte impetrante de tutela, éste nunca se habría producido, siendo más bien la entidad en la persona del Fiscal de Obra quien omitió el importante deber de indicar el plazo de presentación de subsanaciones para las observaciones que realizó al Informe Final, habiéndose desconocido los requisitos y procedimientos previstos en las Clausulas Vigésima y Trigésimo Tercera del Contrato SIN/LPN/002/2015.

Al respecto cabe señalar que, conforme a la uniforme jurisprudencia emitida por este Tribunal Constitucional Plurinacional, la acción de amparo constitucional no puede dirimir hechos controvertidos, pues para ello se encuentran previstas por norma medios idóneos y específicos en la jurisdicción ordinaria como la etapa de conocimiento, en el cual se puedan discutir, resolver y definir cualquier controversia suscitada dentro de la ejecución de un contrato, civil o de otra índole; así la SC 0398/2007-R de 15 de mayo, aclaró que el cumplimiento o no de un contrato cualquiera sea su naturaleza no corresponde ser resuelto por la acción de amparo constitucional señalando que: “… el amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, pues a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia…”; y en el caso, resulta evidente que existen aspectos que deben ser decididos por las instancias pertinentes, puesto que se debe clarificar si existió o no incumplimiento de plazos, si la parte peticionante de tutela cumplió con lo estipulado por el contrato respecto a las causales que dan lugar a la ejecución de una boleta de garantías, habiendo al respecto dos posiciones que no pueden ser dilucidadas a través de la presente acción tutelar; añadiendo a dicho entendimiento que, en el ámbito administrativo todo conflicto que se suscite con relación a contratos administrativos, deben ser resueltos dentro del proceso contencioso administrativo o en su caso a través de la vía que indique el mismo contrato, y en la Cláusula Vigésima Primera del Contrato suscrito por el SIN y la parte accionante (SIN/LPN/002/2015) relacionada a la “Solución de Controversias”, se señaló expresamente, la vía a la cual las partes deben acudir ante conflictos emergentes del cumplimiento del mismo, tomando en cuenta que, como ya se manifestó, la acción de amparo constitucional no se apertura para el cumplimiento de contratos administrativos, más si el citado Contrato estipulo que en caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones de las partes, durante la ejecución del contrato, éstas deberán acudirán a los términos y condiciones del contrato, DBCD, propuesta adjudicada, sometidas a la jurisdicción coactiva fiscal; en ese sentido la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, estableció que “…los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino a través del proceso contencioso administrativo, o en su caso, a través de la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no hubiera otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia”.

Bajo ese desarrollo jurisprudencial referido precedentemente, así como el señalado en Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se concluye que no es posible a través de esta acción de defensa examinar si la determinación asumida en la nota CITE: SIN/GAF/DRF/UT/NOT/681/2019, a través de la cual, la Gerente Nacional de Administración y Finanzas del SIN solicitó al Banco Bisa S.A. la ejecución de la Boleta de Garantía de Cumplimiento de Contrato BG-111030-0101 por Bs297 193, se encuentra debidamente fundamentada y motivada, si la parte accionada actuó de manera unilateral al no considerar las causales que dan lugar a la ejecución de dicha Boleta de Garantía de Cumplimiento o que el Fiscal de Obra incurrió en alguna omisión, al ser hechos que corresponden sean dilucidados y resueltos en la jurisdicción ordinaria.

Por lo expuesto, resulta evidente la existencia de una controversia en cuanto a la interpretación del Contrato SIN/LPN/002/2015, aspecto que fue objeto de reclamo por parte de la empresa ahora impetrante de tutela mediante diferentes notas, cuya resolución concierne a la vía contenciosa administrativa, instancia idónea para interpretar y verificar el cumplimiento o no de los términos pactados, encontrándose todos los reclamos descritos en la acción de amparo constitucional bajo los supuestos del principio de subsidiariedad, lo que determina la imposibilidad de examinar el fondo de la controversia planteada, correspondiendo denegar la tutela solicitada.

Por consiguiente, el Tribunal de garantías, al haber concedió en parte la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.