SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0563/2021-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 11 de marzo de 2020, cursante de fs. 343 a 353, las entidades bancarias accionantes a través de su representante legal, manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por Resolución Administrativa (RA) UIF/021/2019 de 13 de marzo, la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF) aprobó el “INSTRUCTIVO DE CUMPLIMIENTO PARA LAS ENTIDADES DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA CON ENFOQUE BASADO EN GESTION DE RIESGOS SOBRE LEGITIMACIÓN DE GANANCIAS ILÍCITAS, FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y DELITOS PRECEDENTES” (sic); así mediante nota de 20 de marzo de 2019, solicitaron se aclare la fecha de emisión del referido pronunciamiento, misma que fue rectificada por la RA UIF/023/2019 de 25 de marzo y notificada el 9 de abril del citado año mediante nota UIF/DGE/UJR/31/2019 de 25 de marzo.

Hecha esta aclaración, interpusieron recurso de revocatoria contra la RA UIF/021/2019 que fue desestimada por RA de Recurso de Revocatoria 001/2019 de 13 de mayo, “por haber sido interpuesto fuera de término” (sic), debiéndose notar que el rechazo no fue por falta de competencia, sino por aplicación de la norma y el cómputo de plazos que ésta prescribe, motivo por el cual presentaron recurso jerárquico contra dicho pronunciamiento.

Posteriormente, mediante Resolución Ministerial (RM) 902 de 23 de agosto de 2019, el Ministro de Economía y Finanzas Públicas, resolvió desestimar el recurso jerárquico descrito “….por falta de competencia en razón a que las normas de carácter reglamentario son inimpugnables y solo pueden ser modificadas, abrogadas o derogadas, para lo cual no está facultada la suscrita autoridad jerárquica” (sic); asimismo, por RM 980 de 4 de septiembre de igual año, dicha autoridad pública resolvió declarar improcedente la solicitud de aclaración y complementación del pronunciamiento principal.

Aclaran que la presente acción de amparo constitucional se la interpone contra la RM 902, que se sustentó en una mala comprensión de las SSCC 1536/2011-R de 11 de octubre y 1896/2010-R de 25 de octubre, indicando que para garantizar los derechos al debido proceso y a la defensa las autoridades administrativas y judiciales deben observar los requisitos dentro del procedimiento que se va a desarrollar, verificando que el recurrente opte por la vía adecuada a efecto de interponer un recurso; asimismo, se realizó una interpretación indebida del art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- al concluir erradamente que los actos de carácter reglamentario (actos administrativos de carácter general), al estar dirigidos a un universo de administrados de manera abstracta, difieren en su tratamiento respecto a los actos administrativos de alcance particular; en ese sentido, inventando una nueva doctrina administrativa se afirmó que las resoluciones -administrativas- de carácter general tienen el objeto de establecer normas genéricas aplicables a un determinado universo de destinatarios y dentro el marco de una ley para su aplicación operativa, sin afectar derechos ni obligaciones subjetivas, ya que solo reglamenta el procedimiento para la efectivización de derechos objetivos, abstractos y prestablecidos en normas jerárquicamente superiores que solo pueden ser modificadas, abrogadas o derogadas por la propia administración pública competente en cualquier momento y por razones de interés público; por otra parte, en un sesgado análisis de las disposiciones que hacen al régimen de las impugnaciones administrativas, particularmente del art. 56 de la LPA, que señala que los recursos en esta materia proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o equivalente que ponga fin a una actuación administrativa, siempre que dichos actos -administrativos- a criterio de los interesados afecten, lesiones o pudieran causar perjuicios a sus derechos subjetivos; erradamente se estableció que solo se pueden impugnar los actos administrativos de carácter particular y no así los general sin que exista norma alguna que así lo describa expresamente; y, finalmente, citando la “…Sentencia 139 de 5 de diciembre de 2016 de la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa…” (sic) -que por no tener hechos fácticos similares a la cuestión que se plantea en esta Acción de Amparo no es aplicable- se concluyó que las normas reglamentarias al ser actos administrativos de carácter general no son recurribles en la vía administrativa.

Al respecto, la Resolución Ministerial 902, lesiona sus derechos de acceso a la justicia, debido proceso, a la defensa y al principio de impugnación por los siguientes motivos: a) Desconoce sus propios precedentes administrativos dictados; toda vez que, conforme las cuatro resoluciones jerárquicas adjuntas demuestran que el Ministro de Economía y Finanzas Públicas modificó y/o anuló resoluciones administrativas que aprobaron reglamentos o normas reglamentarias similares al denunciado, demostrándose así que los argumentos contenidos en el pronunciamiento ministerial impugnado son completamente ilegales, caprichosos y conculcatorios a sus derechos y garantías constitucionales; en efecto, de manera fehaciente e incontrastable se acredita que en instancia jerárquica, el citado ente rector de Economía y Finanzas Públicas reconoció y resolvió la impugnación de otras normas reglamentarias dictadas por la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI), destinadas a normar la actividad de las entidades de intermediación financiera; así también, se adjunta una resolución de recurso jerárquico dictada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que deroga un reglamento administrativo del sector, evidenciándose que los argumentos sobre los cuales se desestimó el medio de impugnación son completamente ilegales; aclarándose que si bien el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI) cuenta con el Decreto Supremo (DS) 27175 de 15 de septiembre de 2003, que reglamenta la Ley de Procedimiento Administrativo, dicho Decreto Supremo en lo que respecta a los actos administrativos y sus medios de impugnación -revocatorio y jerárquico- no difieren en nada de lo normado por el DS 27113 de 23 de julio de 2003 -Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo-, que determina claramente la facultad de impugnación de todos los actos administrativos incluso los generales (reglamentos), conforme lo previsto por el art. 56 de la LPA, norma jurídica que no limita o restringe la procedencia de los recursos administrativos a que el acto a ser impugnado sea de carácter general o particular como indebidamente lo inventa la RM 902; en ese sentido, ninguno de estos dos Decretos Supremos restringen o limitan los recursos administrativos a que sean o no actos de carácter particular; b) La interpretación efectuada, quebranta principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico como el de la supremacía constitucional, cuando se inventa una teoría que separa los actos administrativos generales de los particulares, para posteriormente concluir que solo son recurribles estos últimos -actos administrativos particulares- sin sustento normativo alguno, violándose además el derecho de impugnación al considerar que un acto administrativo general no es recurrible, olvidando así que la teoría del acto administrativo y la determinación señalada en el art. 180 de la Constitución Política del Estado (CPE), que garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales así como la normativa especial prevista en el ya citado art. 56 de la LPA y 27 de la misma norma, que definen como acto administrativo toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional que cumpla con los requisitos y formalidades establecidos y que produce efectos jurídicos sobre el administrado; por otra parte, pasando por alto el debido proceso, la autoridad accionada olvida lo determinado por el art. 57 del DS 27113, donde no se considera la causa utilizada por la RM 902 para desestimar su recurso y que a mayor abundamiento en su art. 124 inc. a), establece los casos por los cuales se puede desestimar un recurso jerárquico, por lo que al no haberse verificado ninguno de estos no correspondía con ello en su recurso -desestimación-; c) Los derechos y garantías constitucionales lesionados de acceso a la justicia y del principio de impugnación se manifiestan como nexo de causalidad respecto a la interpretación efectuada en la RM 902 de las normas administrativas, por cuanto, dicho pronunciamiento administrativo se construye e inventa al margen de la ley al diferenciar los actos administrativos particulares de los generales y concluir que solo serían impugnables en la vía administrativa los de carácter particular, máxime si en otros precedentes contenidos en las resoluciones de recursos jerárquicos decidieron en el fondo similares impugnaciones interpuestas por entidades de intermediación financiera contra normas reglamentarias; y, d) La RM 902, es incongruente con sus propios fundamentos, puesto que se limita a desestimar el recurso jerárquico dejando firmes y subsistentes las demás actuaciones del procedimiento recursivo como es la RA de Recurso de Revocatoria 001/2019, que determinó sin analizar que para dar consistencia argumentativa mínimamente debió anular todo el procedimiento recursivo y no solamente desestimar el recurso jerárquico interpuesto.

Refieren que si bien el “INSTRUCTIVO DE CUMPLIMIENTO PARA LAS ENTIDADES DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA CON ENFOQUE BASADO EN GESTION DE RIESGOS SOBRE LEGITIMACIÓN DE GANANCIAS ILÍCITAS, FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y DELITOS PRECEDENTES” (sic), aprobado por la RA UIF/021/2019 fue modificado de oficio por la UIF, debe tenerse en cuenta que la acción de amparo constitucional interpuesta no tiene como objeto impugnar o modificar el señalado instructivo, sino que la misma está dirigida contra la vulneración de los derechos al acceso a la justicia, principio de impugnación, debido proceso y a la defensa, cometida a partir de la emisión de la RM 902, que impide acceder a una justicia oportuna, justa y bajo el debido proceso, siendo dicho pronunciamiento un indebido e ilegal precedente para futuras impugnaciones administrativas; en ese sentido, no podría determinarse la improcedencia de la acción de defensa a partir de una sustracción de la materia por haber cesado los efectos del acto reclamado, toda vez que la referida Resolución Ministerial actualmente se encuentra vigente con la flagrante violación de preceptos y derechos constitucionales.

I.1.2. Derechos y principio supuestamente vulnerados

La parte impetrante de tutela, a través de su representante legal, señala como lesionados los derechos de acceso a la justicia, a la defensa, al debido proceso y al principio de impugnación, citando al efecto los arts. 115 y 180 de la CPE; 8.2 inc. h) y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y disponga: 1) La nulidad de la RM 902 y su complementaria 980; y, 2) Se dicte una nueva resolución jerárquica conociendo el fondo de su impugnación.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 25 de junio de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 392 a 403 vta., presentes la parte peticionante de tutela y accionada, ambas a través de sus representantes legales, respectivamente; y, el tercero interesado, todos asistidos por sus abogados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes, por intermedio de su abogado, en audiencia ratificaron los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando señaló que el instructivo impugnado por recurso de revocatoria y luego jerárquico tiene destinatarios específicos, debidamente autorizados para desarrollar el objeto de su giro social que son las entidades de intermediación financiera, no es un instructivo que esté dirigido a un universo abstracto de personas; empero, más allá de ello, la UIF al rechazar el recurso de revocatoria interpuesto bajo el argumento de haber sido presentado fuera de término desconoce las normas administrativas, fundamentalmente las que se refieren sobre la suspensión de plazos para las impugnaciones una vez que se presentan solicitudes de aclaración y complementación, aspecto que fue reclamado vía recurso jerárquico, resuelto mediante RM 902, que determinó rechazar la impugnación bajo el argumento de que carecía de competencia para conocer el medio de impugnación a mérito que las normas de carácter reglamentario son inimpugnables y solo pueden ser modificadas, derogadas o abrogadas, para lo cual no estaría facultada, sin considerar que en materia administrativa rigen los principios de informalismo y pro actione, que significa que la autoridad administrativa tiene la obligación de favorecer al administrado en la interposición de sus recursos; por otro lado, cabe prevenir que la autoridad accionada fundamentara su informe sobre un aspecto formal como es el hecho de que el Reglamento, motivo de los recursos interpuestos ha sido modificado, es decir, que posteriormente a la emisión de la RM 902 y su complementaria 980, la UIF dictó un nuevo Reglamento, por lo tanto, la presente acción tutelar sería improcedente porque el objeto del recurso jerárquico hubiera desaparecido, debiéndose considerar que el objeto cierto de esta acción de defensa es que no se vulneré su derecho de impugnación con la anulación de la resolución citada precedentemente y se disponga que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas conozca el fondo del recurso jerárquico interpuesto.

A la consulta del Tribunal de garantías respecto a los precedentes adjuntos a la demanda constitucional, en sentido de que si estos fueron emitidos respecto al DS 27113, se manifestó que se realizaron en relación al DS 27175, pero que este no difiere del tratamiento de los medios de impugnación de los actos administrativos dispuestos en el citado DS 27113.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

José Luis Parada Rivero, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, mediante informe cursante de fs. 368 a 377, y en audiencia a través de su representante legal manifestó lo siguiente: i) La UIF emitió la RA UIF/021/2019 a través del cual aprobó el “INSTRUCTIVO DE CUMPLIMIENTO PARA LAS ENTIDADES DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA CON ENFOQUE BASADO EN GESTIÓN DE RIESGOS SOBRE LEGITIMACIÓN DE GANANCIAS ILÍCITAS, FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y DELITOS PRECEDENTES” (sic), que fue abrogada dentro el marco de lo determinado por la RA UIF/063/2019 de 22 de agosto, incluso antes de la emisión de la RM 902 de 23 de agosto de 2019; ii) La acción de amparo constitucional no puede ser considerada como una instancia procesal ni casacional supletoria, puesto que el hecho controvertido en la presente acción tutelar, no es la vulneración de derechos y garantías constitucionales, sino el “cómo” deberían ser aplicados los arts. 27, 56, 64 de la LPA y los arts. 57 y 118 del DS 27113 en la interposición de recursos por la vía administrativa en contra de normas de carácter reglamentario emitidas por entidades que forman parte del Órgano Ejecutivo, en ese entendido, lo que pretende la parte impetrante de tutela es que la jurisdicción constitucional revise el fondo de las determinaciones contenidas en la Resolución Ministerial reclamada por considerarla lesiva a sus derechos invocados, sin tomar en cuenta que el problema jurídico se halla conexo a la aplicación de normas relacionadas a la interposición de recursos administrativos para impugnar normas de carácter reglamentario que debería ser sometido a un control de legalidad que debe ser tramitado en la vía ordinaria dentro de un proceso que garantice una etapa de conocimiento amplio y que en definitiva resuelva la controversia existente; iii) No se observó el principio de subsidiariedad, puesto que las entidades financieras pretenden que se realice un análisis sobre la aplicación de recursos administrativos para impugnar reglamentos emitidos por el Órgano Ejecutivo, debiendo para ello acudir ante el Tribunal Supremo de Justicia a través del proceso contencioso administrativo, a fin de obtener un pronunciamiento al respecto mediante el control de legalidad de supuestos derechos que se encuentren controvertidos no así mediante una acción de amparo constitucional que resguarda derechos y garantías constitucionales; iv) No existe suficiente carga argumentativa para que se revise la legalidad ordinaria de la RM 902, los peticionantes de tutela no determinaron qué reglas de interpretación fueron omitidas por la citada Resolución Ministerial, tampoco establecieron el nexo causal entre el derecho y la interpretación asumida ya que omitieron señalar siquiera cuál fue la interpretación asumida y cómo la misma vulneró sus derechos, al no establecer este punto, tampoco pudieron señalar cuál el nexo causal entre la arbitrariedad -al no aplicar la interpretación que debió efectuarse- y los derechos y/o garantías lesionados con dicha interpretación, puesto que no expusieron cómo se generó la arbitrariedad con la interpretación asumida y tampoco qué interpretación debió ser efectuada; v) La RM 902 se ajusta a lo establecido en la Constitución Política del Estado, a la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113; toda vez que, de un análisis contextual del art. 27 de la LPA, se evidencia que el procedimiento como tal, se genera solo para actos administrativos de carácter individual -es decir de alcance particular- porque determina cómo debe iniciarse el proceso administrativo -art. 39 de la LPA-, la fase probatoria concluyéndose con una decisión que resolverá el asunto sometido a conocimiento de la administración -art. 52 de la citada Ley-, procedimiento completamente distinto que se le da a un acto administrativo de carácter general, como son los reglamentos, los cuales son gestionados por la Administración en base a técnicas jurídicas; es por ello, que el art. 56 de la LPA, estipula como requisito sine quo non para la interposición de un recurso que el acto administrativo afecte, lesione o cause perjuicio a derechos subjetivos o intereses legítimos, asimismo el art. 64 de la nombrada Ley, previene que el recurso de revocatoria debe ser interpuesto dentro del plazo de diez días siguientes de su notificación y no así a su publicación, porque los medios de impugnación de revocatoria y jerárquico recurren actos administrativos de alcance particular pues los de naturaleza general son publicados en medios de prensa de amplia circulación nacional ya que atañen a toda la sociedad; consecuentemente, los ahora accionantes, sin un previo análisis de todo el contexto normativo que regula el procedimiento administrativo, específicamente respecto a la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Procedimiento Administrativo, que dispone que cada sistema de organización administrativa entre los que se encuentran el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), el SIREFI y el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), debe aplicar los procedimientos administrativos consignados en sus disposiciones legales sectoriales; en tal sentido, el SIREFI cuenta con su propio procedimiento administrativo y reglamentación donde la UIF no forma parte de dicho sistema, aspecto que se señala, ya que los ahora impetrantes de tutela en su calidad de entidades financieras utilizaron erróneamente el procedimiento regulado para dicho ente sectorial para impugnar por la vía de revocatoria y jerárquica una resolución emitida por la UIF donde se aplica lo dispuesto en el art. 118 del DS 27113, el cual es explícito al exigir que en la presentación de recursos de impugnación, el administrado legitimado debe indicar el derecho subjetivo o interés legítimo que invoca, lo que está relacionado únicamente con actos administrativos de alcance particular, precisamente por ello, los prenombrados en los recursos interpuestos no indicaron en ninguna parte su derecho subjetivo o interés legítimo afectado, toda vez que la norma no los afectaba de manera directa, ya que la misma ni siquiera se estaba aplicando, pues la propia norma establecía una vacatio legis; vi) No existe vulneración al derecho de acceso a la justicia, puesto que los peticionantes de tutela tenían las vías judiciales expeditas para impugnar un acto administrativo de carácter general (Reglamento), asimismo en mérito del principio pro actione se gestionaron las modificaciones a la resolución impugnada por los accionantes atendiendo todas las observaciones que se presentaron en los recursos de revocatoria y jerárquico para que el Instructivo observado sea dejado sin efecto, que al presente se encuentra abrogado; y, vii) No se lesionó el derecho de impugnación, toda vez que, los impetrantes de tutela no impugnaron un fallo sino una norma de carácter reglamentario que se constituye en un acto administrativo general como lo era la RA UIF/021/2019, a través de la cual, se aprobó el “INSTRUCTIVO DE CUMPLIMIENTO PARA LAS ENTIDADES DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA CON ENFOQUE BASADO EN GESTIÓN DE RIESGOS SOBRE LEGITIMACIÓN DE GANANCIAS ILÍCITAS, FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y DELITOS PRECEDENTES” (sic).

A la consulta del Tribunal de garantías respecto a los precedentes presentados por la parte peticionante de tutela, refirió que estos aluden a la aplicación del DS 27175, corroborándose la diferencia existente, pues el procedimiento dispuesto en el DS 27113 únicamente permite la impugnación de actos administrativos de carácter individual, mientras que en citado DS 27175, permite la impugnación de actos administrativos de alcance particular y general.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Ramiro Abelardo Rivas Montealegre, Director General Ejecutivo a.i. de la UIF, mediante informe cursante de fs. 378 a 379 vta., y en audiencia, manifestó que la Resolución Administrativa UIF/021/2019, que aprueba el “INSTRUCTIVO DE CUMPLIMIENTO PARA LAS ENTIDADES DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA CON ENFOQUE BASADO EN GESTIÓN DE RIESGOS SOBRE LEGITIMACIÓN DE GANANCIAS ILÍCITAS, FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y DELITOS PRECEDENTES” (sic), tiene un carácter general y reglamentario con alcance a las Entidades Financieras, Usuarios y al Consumidor Financiero, normativa que fue realizada con el consenso y participación de los ahora accionantes, pero que luego de las observaciones efectuadas por la Asociación de Bancos Privados (ASOBAN) estas fueron atendidas y consideradas conforme se tiene de la RA UIF/063/2019, que resolvió dejar sin efecto los pronunciamientos administrativos UIF/021/2019 y UIF/023/2019, para posteriormente aprobarse otro Instructivo, motivo por el cual, a la fecha de presentación de esta acción tutelar, las resoluciones administrativas impugnadas por los recursos de revocatoria y jerárquico no se encuentran vigentes, en consecuencia no forman parte del ordenamiento jurídico y carecen de relevancia constitucional su tratamiento.

A la consulta del Tribunal de garantías si en otra oportunidad se interpuso este tipo de recursos administrativos frente a la impugnación de reglamentos e instructivos, se manifestó que es la primera vez.

En ese sentido, se preguntó por qué se dio curso al recurso de revocatoria, a lo cual se refirió que dicho recurso había sido interpuesto en base a la Ley de Procedimiento Administrativo, pero que posteriormente este error fue corregido con la RM 902.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 74/2020 de 25 de junio, cursante de fs. 404 a 410 vta., denegó la tutela solicitada, bajo el fundamento que de acuerdo a lo manifestado por la parte impetrante de tutela, accionada y el tercero interesado, el “INSTRUCTIVO DE CUMPLIMIENTO PARA LAS ENTIDADES DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA CON ENFOQUE BASADO EN GESTIÓN DE RIESGOS SOBRE LEGITIMACIÓN DE GANANCIAS ILÍCITAS, FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y DELITOS PRECEDENTES” (sic), fue modificado y dejado sin efecto, aspecto que representa una causal de subsidiariedad, más si se toma en cuenta que si los supuestos o circunstancias que generaron la transgresión constitucional reclamada desaparecen también el objeto de la acción tutelar, dejando de existir, dando lugar a lo que en el ámbito jurídico se denomina como hecho superado, entendido como sustracción de la materia o del objeto procesal, lo cual impide que el Juez o Tribunal de garantías pueda pronunciarse sobre algo que ya no tiene elementos fácticos que lo sustenten y cuyo petitorio se convierte en insubsistente conforme el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo).