SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0563/2021-S3

Las entidades bancarias ahora impetrantes de tutela, consideran vulnerados sus derechos al acceso a la justicia, a la defensa y al debido proceso, así como al principio de impugnación, que a partir de la interpretación indebida que la autoridad accionada supuestamente habría realizado a fin de desestimar el recurso jerárquico interpuesto con el objeto de dictar una resolución anulatoria hasta el vicio más antiguo o en su caso modificando parcialmente el Instructivo aprobado por RA UIF/021/2019 de 13 de marzo, concluyendo erradamente que de acuerdo al art. 27 y 56 de la LPA, los actos administrativos de carácter reglamentario difieren del tratamiento de aquellos de alcance particular, siendo estos últimos los únicos que podrían impugnarse, y que al ser los reglamentos normas de carácter general los mismos no son recurribles vía administrativa, desconociendo de este modo sus propios precedentes administrativos contenidos en las resoluciones de recursos jerárquicos, que decidieron en el fondo similares impugnaciones interpuestas por entidades de intermediación financiera contra normas reglamentarias; por otra parte, en consideración a los arts. 57 y 124 inc. a) del DS 27113 al no haberse verificado que el caso se acomodaba a alguna de las causales para desestimar el recurso no correspondía proceder con ello -desestimarlo-; asimismo, se incurrió en incongruencia, toda vez que la autoridad accionada solo se limitó a desestimar el recurso jerárquico cuando en coherencia con su razonamiento debió anular todo el procedimiento recursivo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La sustracción o pérdida del objeto procesal en la acción de amparo constitucional

En cuanto al referido tópico constitucional, la SCP 0529/2018-S1 de 17 de septiembre, refirió que: “Al respecto, la SCP 0236/2017-S3 de 27 de marzo, señaló que: ‘El art. 33.4 y 8 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en tanto refiere a normas comunes de procedimiento, determinó como requisitos de contenido de las acciones de defensa, entre otros, la relación de los hechos y la petición. A saber, los hechos mantienen una íntima relación con los derechos, por lo que al perseguir la determinación del hecho, se pretende establecer el presupuesto fáctico para la aplicación de una norma, proceso que supone cuando menos un esquema silogístico en el razonamiento de los juristas, cuya conclusión será la correspondencia entre el hecho y la norma a los efectos de la decisión, también identificado como hecho jurídicamente relevante. En consecuencia, una vez que las aseveraciones sean acreditadas y puedan encuadrarse dentro de los presupuestos fácticos de una norma, ello conlleva una determinada consecuencia, que con la debida motivación y fundamentación determinará la decisión a ser emitida.

La percepción sistemática de los hechos respecto a los derechos y a la resolución de la controversia, trasciende porque la desaparición de los supuestos fácticos que motivaron la activación de la justicia constitucional, conlleva a la sustracción de la materia o para mejor comprensión, supone la pérdida del objeto procesal. De ello, se infiere que la declaración de voluntad argüida por la o el accionante, contenida en el memorial de la acción de amparo constitucional, para que se declare o niegue la tutela solicitada de uno o más derechos y garantías previstos en la Norma Suprema, dependen de la persistencia y vigencia de la materia u objeto procesal.

De igual forma, el objeto procesal se constituye en el elemento sustancial a ser resuelto por la justicia constitucional, razón por la que ante la sustracción de la materia o pérdida del objeto procesal por que el petitorio devino en insubsistente, la eventual concesión de tutela resulta ineficaz e innecesaria. Así, la desaparición del hecho o supuesto que sustentaba la solicitud de tutela, inhibe la posibilidad de pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión. De suyo, el petitorio no es la conclusión semántica e inevitable del memorial de la acción de defensa, sino es la síntesis de las pretensiones de la o el accionante, emergente del resultado de las operaciones lógicas y consideraciones desarrolladas en el acto jurídico de postulación o individualización de la cosa demandada, conforme a la exposición de los hechos para obtener una declaración respecto a un derecho a su favor’.

De lo expuesto precedentemente, se concluye que la protección que brinda la acción de amparo constitucional no se activa cuando el objeto procesal hubiere quedado revocado o anulado, correspondiendo denegar la tutela solicitada, pues en esos casos, el petitorio orientado al cumplimiento de un acto administrativo inexistente carecería de sustento, situación que impide al Tribunal Constitucional Plurinacional pronunciarse sobre el fondo de la problemática planteada. Por lo tanto, la desaparición del objeto procesal, priva a esta acción tutelar de interés o utilidad real por no corresponder un pronunciamiento sobre el fondo, lo que determina su desestimación” (las negrillas son añadidas).

III.2. Análisis del caso concreto

De lo manifestado por la parte peticionante de tutela, se advierte que el análisis sobre el cual converge la problemática se refiere a la interpretación que la autoridad accionada habría realizado a tiempo de desestimar el recurso jerárquico interpuesto, a partir del cual, se buscaba la emisión de una resolución anulatoria hasta el vicio más antiguo o la modificación del “INSTRUCTIVO DE CUMPLIMIENTO PARA LAS ENTIDADES DE INTERMEDIACIÓN FINANCIERA CON ENFOQUE BASADO EN GESTIÓN DE RIESGOS SOBRE LEGITIMACIÓN DE GANANCIAS ILÍCITAS, FINANCIAMIENTO DEL TERRORISMO Y DELITOS PRECEDENTES” (sic), aprobado por RA UIF/021/2019 de 13 de marzo, denunciando que erradamente se concluyó que los reglamentos como actos administrativos de carácter general no son susceptibles de impugnación; que la desestimación no se fundó en ninguna de las causales establecidas al efecto; y, que dicha determinación es incongruente, pues a partir del razonamiento establecido la autoridad accionada debió anular todo el procedimiento recursivo.

En ese marco y a fin de tener una comprensión cabal de lo acontecido en el presente caso, conforme se advierte del apartado de Conclusiones de este fallo constitucional, debe señalarse que en principio la UIF a través de la RA UIF/021/2019 aprobó el Instructivo antes mencionado (Conclusión II.1), mismo que fue objeto de recurso de revocatoria que fue desestimado por haber sido interpuesto fuera de plazo (Conclusión II.2), frente a lo cual la parte ahora accionante el 27 de mayo de 2019, interpuso recurso jerárquico, solicitando la anulación del procedimiento hasta el vicio más antiguo o la modificación parcial de dicho Instructivo, el cual fue resuelto mediante la RM 902 de 23 de agosto de igual año, por la que el entonces Ministro de Economía y Finanzas Públicas desestimó el mismo, considerando su falta de competencia en razón a que según su criterio las normas de carácter reglamentario son inimpugnables y solo pueden ser modificadas, abrogadas o derogadas, para lo cual su autoridad no se encontraba facultada (Conclusión II.3).

No obstante la resolución del recurso jerárquico, de actuados y de lo manifestado por las partes procesales, se tiene que por RA UIF/063/2019 de 22 de agosto -antes de la resolución del recurso jerárquico-, la Directora General Ejecutiva de la UIF resolvió dejar sin efecto la RA UIF/021/2019, por la que se aprobó el Instructivo cuestionado a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, de lo que se advierte que el recurso jerárquico tras esta anulación de la Resolución Administrativa citada, perdió su objeto de reclamo, pues como la propia parte impetrante de tutela lo dijo, lo que se pretendía con la interposición de este recurso era modificar el Instructivo aprobado por esa Resolución; en ese sentido, considerando que el petitorio referido a través de esta acción tutelar es dejar sin efecto la Resolución de recurso jerárquico a fin de que la autoridad accionada emita un nuevo pronunciamiento ingresando al análisis de fondo del recurso, en los hechos, dicha pretensión también deriva en la falta de objeto o pérdida del objeto procesal de la acción de amparo constitucional, pues en realidad tras la inexistencia del Instructivo que contenía observaciones por parte de las entidades bancarias, una eventual concesión de tutela de igual forma carecerá de sentido y utilidad, pues, el recurso igualmente será desestimado por falta de objeto en su análisis, impidiendo de este modo ingresar al análisis de fondo que se reitera era la pretensión de la parte peticionante de tutela.

Ahora, cabe aclarar que no obstante de que la parte accionante refiera que lo que se buscaba a través de esta acción tutelar era no sentar un precedente que en posteriores casos impida el ejercicio de los derechos ahora invocados como vulnerados, no debe perderse de vista que sus argumentos y la identificación de los derechos lesionados, no condicen con la petición manifestada a través de su demanda constitucional, la cual no es otra que la autoridad accionada ingrese al análisis de fondo del recurso, aspecto que como se sostuvo, teniendo en cuenta la inexistencia de su objeto procesal, de ningún modo puede exigirse, deviniendo el petitorio constitucional en insubsistente, debiéndose en esta parte resaltar la importancia de la relación que debe haber entre los hechos denunciados, los derechos vulnerados y la pretensión establecida en la acción tutelar, la cual es la que determinará el alcance para conceder o denegar la tutela impetrada, pues de acoger favorablemente las postulaciones del impetrante de tutela ello debe evidenciarse en el cabal otorgamiento del petitorio solicitado en la acción tutelar.

En ese sentido, de conformidad a lo expuesto y a la línea jurisprudencial sentada y que fue recogida a partir del Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, no corresponde ingresar al fondo de la problemática, al advertirse la pérdida del objeto procesal a partir de la anulación de la RA UIF/021/2019, que aprobaba el Instructivo objeto del reclamo en la vía recursiva, haciendo de este modo que el petitorio referido en la acción de amparo constitucional devenga en insubsistente y carente de utilidad.

III.3. Otras consideraciones

Respecto a la actuación de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, cabe manifestar que si bien a tiempo de la admisión de la acción tutelar suscitada el 13 de marzo de 2020, se hizo referencia a la emergencia sanitaria por la que atravesaba el país, siendo por ello que se fijó la audiencia para el 23 de dicho mes y año, sin efectuar mayor explicación que esta, se considera que de haberse efectuado la audiencia en un tiempo menor al establecido o por lo menos dentro del marco del plazo determinado por el art. 56 del CPCo, que establece que dicho actuado debe tener lugar luego de las cuarenta y ocho horas de interpuesta la acción de amparo constitucional, la misma habría podido desarrollarse antes de que se declare la cuarentena rígida que se estableció a partir del 22 de marzo de 2020 y que fue ampliada hasta el 30 de abril de igual año, postergando en ese sentido la resolución del caso.

En ese sentido, cursa a fs. 358 una nota suscrita por la Secretaria de la supra mencionada Sala Constitucional, por la que se da a conocer que en observancia de los Decretos Supremos “4199 y 4200”, que dispusieron el establecimiento de la cuarentena rígida, es así que el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, determinó la suspensión de plazos procesales desde el 22 de marzo de 2020, hasta el primer día hábil dispuesto por el Gobierno Nacional; al respecto cabe manifestar, que conforme lo estableció la SCP 0237/2021-S3 de 26 de mayo, la justicia constitucional no se encuentra sujeta a la suspensión de plazos procesales, dado que esta posibilidad no se encuentra dispuesta legalmente, siendo lo correctamente aplicable a la misma cuando se sustente imponderables para cumplir con los plazos establecidos en la norma, el criterio de flexibilidad más no el de suspensión de plazos, aspecto que si bien se hace referencia a fin de la consideración del plazo de inmediatez de la acción de amparo constitucional, debe quedar claramente determinado que para la justicia constitucional no resulta correcto hablar ni aplicar la suspensión de plazos, por lo que en ese sentido, una vez que el establecimiento de la cuarentena rígida feneció, implantándose en su lugar la cuarentena dinámica desde el 1 de mayo de 2020, correspondía a la citada Sala Constitucional Cuarta, asumir las medidas de carácter incluso administrativo a fin de que la audiencia tome lugar en el menor tiempo posible; sin embargo, esta se desarrolló el 25 de junio de igual año, a partir de la consideración de la reanudación de actividades dispuesta por el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz.

En ese marco, si bien a partir de la emergencia sanitaria se suscitaron retrasos en la consideración de los plazos procesales, siendo esa una situación excepcional, se exhorta a las miembros de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que para futuras actuaciones se tenga presente que la suspensión de plazos no se encuentra prevista para la jurisdicción constitucional, debiendo aplicar en su lugar los criterios de flexibilización, desarrollando sus actuaciones en el marco del trámite dispuesto en el Código Procesal Constitucional.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada, adoptó la decisión correcta.