SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0504/2021-S4

La accionante considera lesionados su derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, al trabajo e inamovilidad laboral, a la privacidad, intimidad, honra, imagen y dignidad, a la presunción de inocencia, a ser oída, a la defensa, a un juez imparcial, a la igualdad, y a la contradicción; puesto que, a raíz de un ilegal Acuerdo suscrito por la Dirección Departamental a presión de la Junta Escolar, con base en simples denuncias se inició en su contra un conculcatorio proceso disciplinario educativo, siendo sancionada sin prueba alguna; por lo que, reclamó en revocatoria señalando agravios referidos a la existencia de plazos procesales vencidos, valoración de la prueba, incongruencia y exceso en la sanción, atentado a su honra personal y profesional, y, vulneración de la presunción de inocencia, siendo resuelto sin la debida fundamentación y motivación; irregularidades avaladas por el fallo jerárquico, que es copia fiel de los Autos de Inicio y Final de procesamiento, y no tiene fundamentación alguna, ni juicios de valor respecto a la prueba de descargo aportada y carente de prueba de cargo, siendo pronunciado en tiempo record.

En consecuencia, en revisión, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El debido proceso en su elemento de fundamentación y congruencia de las Resoluciones

La SCP 1588/2013 de 18 de septiembre, reiterando el entendimiento asumido en la SC 1494/2011-R de 11 de octubre, estableció lo siguiente: “…la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, (…). En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…)

De lo expuesto se confirma, que el órgano encargado de dictar la resolución, debe circunscribir su fallo a lo peticionado y no resolver más allá de lo pedido, que sería un pronunciamiento ultra petita, o, conceder algo distinto a lo solicitado por las partes, conocido en doctrina procesal como un pronunciamiento extra petita’

Por lo expuesto se concluye que, entre los elementos que configuran el debido proceso se encuentra la fundamentación y congruencia de una Resolución, la primera se traduce esencialmente en expresar en su resolución los hechos, pruebas y normas en función de las cuales adopta su posición, además de explicar las razones -el por qué- valora los hechos y pruebas de una manera determinada y el sentido de aplicación de las normas. El segundo elemento que es la congruencia, implica que toda resolución judicial, administrativa o de otro ámbito, contenga una estricta correspondencia o armonía entre lo peticionado y lo resuelto, debiendo existir concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, exponiendo la pretensión de las partes, los motivos o razones de la determinación adoptada, sin pronunciarse acerca de situaciones no cuestionadas respecto a la Resolución apelada o en casación, dado que el ámbito de su Resolución debe circunscribirse a los aspectos impugnados de quien tiene derecho a recurrir, exigencia que se torna aún más relevante cuando el juez o tribunal debe resolver en apelación o casación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades inferiores” (las negrillas son agregadas).

III.2. Análisis del caso concreto

La accionante considera lesionados su derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, al trabajo e inamovilidad laboral, a la privacidad, intimidad, honra, imagen y dignidad, a la presunción de inocencia, a ser oída, a la defensa, a un juez imparcial, a la igualdad, y a la contradicción; puesto que a raíz de un ilegal Acuerdo suscrito por la Dirección Departamental a presión de la Junta Escolar, con base en simples denuncias se inició en su contra un conculcatorio proceso disciplinario educativo, siendo sancionado sin prueba alguna, por lo que, reclamó en revocatoria señalando agravios referidos a la existencia de plazos procesales vencidos, valoración de la prueba, incongruencia y exceso en la sanción, atentado a su honra personal y profesional, y, vulneración de la presunción de inocencia, siendo resuelto sin la debida fundamentación y motivación; irregularidades avaladas por el fallo jerárquico, que es copia fiel de los Autos de Inicio y Final de procesamiento, y no tiene fundamentación alguna ni juicios de valor respecto a la prueba de descargo aportada y carente de prueba de cargo, siendo pronunciado en tiempo record.

En ese contexto identificada la problemática, se tiene que por Auto Inicial de Proceso Disciplinario Resolución 004/2019 de 11 de marzo, emitido por Jenny Victoria Olivares Álvarez, Presidenta y Marco Antonio Aguilar, Promotor Fiscal, ambos del Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación La Paz-2, se resolvió instaurar proceso disciplinario contra la Directora de la Unidad Educativa “Juan Herschel A”, Giovana Bernarda Bravo Elizalde, ahora accionante, por la presunta infracción al Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y el Personal Docente y Administrativo, Capítulo Tercero de las faltas o Infracciones Disciplinarias, art. 10 inc. ll) “la ineptitud o la ineficiente labor manifiesta en la función o gestión administrativa de la educación” e inc. ñ) del señalado artículo, “la extorción o aceptación de donativos para atender y solucionar los trámites de su competencia”; a cuya conclusión el señalado Tribunal Disciplinario pronunció el Auto Final de Proceso Disciplinario Resolución 16/2019 de 29 de mayo, resolviendo sancionar a la impetrante de tutela, con la sanción prevista en el art. 13 inc. b) “descenso a un cargo inferior”, del referido Reglamento, señalando que existen elementos de convicción de culpabilidad y no haberse desvirtuado en su totalidad las faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones establecidas en el art. 10 inc. ll) y desvirtuó la infracción correspondiente al inc. ñ) del referido artículo; determinación que recurrida por la impetrante de tutela fue resuelta por Resolución 019/2019 de 5 de julio, emitida por el mismo Tribunal Disciplinario, rechazando el recurso de revocatoria, manteniendo firme y subsistente el tenor integro de la Resolución 16/2019.

El referido fallo de revocatoria, fue impugnado por recurso jerárquico por la impetrante de tutela, solicitando se revoque todos los actuados del a quo y se deje sin efecto la Resolución 16/2019 de Auto final del proceso; siendo resuelto dicho recurso, por Resolución de Recurso Jerárquico 15/2019, dictado por Juan Churata Cosme, entonces Director Departamental de Educación de La Paz –hoy demandado–, quien confirmó la Resolución impugnada 019/2019.

Así establecidos los antecedentes, se advierte que la accionante, a través de la acción de amparo constitucional que se revisa, cuestiona el Auto Final de Proceso Disciplinario Resolución 16/2019, la Resolución 019/2019 y la Resolución de Recurso Jerárquico 15/2019, pronunciadas las dos primeras por el Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación La Paz-2, y la última por el Director Departamental de Educación de La Paz, con los argumentos expuestos en su demanda y en la audiencia de consideración de la acción tutelar; en ese contexto, y con la finalidad de resolver la presente acción de defensa, corresponde señalar que el análisis se centrará a absolver solamente los cuestionamientos expuestos con relación al último acto lesivo, es decir, la Resolución de Recurso Jerárquico 15/2019; toda vez que, la justicia constitucional no es supletoria de la jurisdicción administrativa. Consiguientemente corresponde denegar la tutela respecto a Jenny Victoria Olivares Álvarez, Presidenta; Marco Antonio Aguilar, Promotor Fiscal y Julia Poma Cadena, Secretaria Actuaria, todos, del Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación La Paz- 2, por cuantos sus actos, en mérito al principio de subsidiariedad, pudieron ser corregidos por la autoridad superior.

En tal estado del análisis, se tiene que la accionante por memorial de 22 de julio de 2019, interpuso recurso jerárquico, exponiendo que se hubieran inferido los siguientes agravios: i) La Dirección Distrital, unilateralmente y alejada de la norma administrativa, inobservó el principio de informalismo previsto en el art. 4 inc. l) de la LPA, ya que, se deslegitimó el proceso por el tiempo transcurrido, existiendo pérdida de la competencia para pronunciarse; asimismo, existe parcialización en la valoración de la prueba y errónea aplicación de la sanción que inobserva los principios de proporcionalidad y congruencia; ii) No se consideró como atenuante el hecho de que la entrega del dinero que autorizó fue objeto de rendición de cuentas, extremo que fue reconocido por el propio Tribunal; asimismo, demostró que existió presión de la Junta Escolar por encima de la razonabilidad del proceso, por lo que, solicitó se evalúen las Actas de febrero de 2019 y que no fue su culpa que se malogre el clima institucional; iii) Solicitó verificar los hechos planteados en la Resolución 016/2019 de 29 de mayo, a objeto de evidenciar que no existe proporcionalidad entre los posibles hechos y la aplicación de una sanción extrema como es el descenso a un cargo inferior, siendo varias de las denuncias temerarias y con argumentos de mala fe; iv) Se estableció que existen instancias como el Ministerio Público para hacer valer su derecho a la honorabilidad; v) La autoridad jerárquica debe responder por haber suscrito, bajo presión de los miembros de la Junta Escolar, el Acta de Reunión de 17 de junio de 2019, que implica una culpabilidad anticipada; y, vi) La Resolución impugnada, se limita a rechazar el recurso de revocatoria, sin considerar fundada y motivadamente cada uno de los agravios expuestos en el referido recurso.

En conocimiento de los agravios descritos supra, Juan Churata Cosme, Director Departamental de Educación de La Paz, resolvió dicha impugnación mediante Resolución de Recurso Jerárquico 15/2019, correspondiendo en tal estado del análisis, describir los razonamientos expuestos en la señalada Resolución; en ese sentido, se advierte lo siguiente:

a) En el “CONSIDERANDO I” previamente aclara el contexto normativo en que se desarrollan los procesos disciplinarios del Magisterio Nacional, citando la RS 212414 y la SCP 140/2012.

b) En los “CONSIDERANDOS II y III”, citando textualmente la SCP 140/2012 de 9 de mayo, y la SC 0042/2004 de 22 de abril, refiere que las mismas establecen el procedimiento para la sustanciación de los procesos disciplinarios; asimismo, cita normativa de la Constitución Política del Estado, la Ley de Procedimiento Administrativo, el Estatuto del Funcionario Público, los Decretos Supremos (DDSS) 0813, 25273 y 23968, y la RS 212414; referidas al procedimiento disciplinario y sus incidencias.

c) En el cuarto “CONSIDERANDO IV” citando textualmente lo establecido por el art. 10 de la RS 212414, y refiriendo lo que se entendería por debido proceso en materia administrativa y la finalidad de la actividad probatoria, afirma que el Tribunal Disciplinario “para emitir el Auto Final valoró toda la prueba documental y testifical de cargo y descargo producida por las partes durante la vigencia del término de prueba, en apego a la sana crítica y verdad material, aspecto que dio lugar a la emisión del Auto Final” (sic); y, que los procesos disciplinarios surgen de la acción u omisión del personal docente y administrativo y de la “aplicación o cumplimiento de alguna norma preestablecida” (sic) que da lugar a la responsabilidad.

d) En el quinto “CONSIDERANDO V” desarrolló los agravios expuestos en el recurso jerárquico interpuesto por Giovana Bernarda Bravo Elizalde; referidos en lo principal a: la infracción de lo previsto por el art. 21 de la LPA en relación a los plazos procesales, la existencia de atenuante y la presión de la Junta Escolar por encima del proceso, la inexistencia de proporcionalidad de la sanción en relación a los hechos planteados en la Resolución 016/2019, el fallo de revocatoria no tomó en cuenta los agravios expuestos en el recurso.

e) En el sexto “CONSIDERANDO VI” referido a la compulsa y análisis del proceso por infracción del art. 10 de la RS 212414, respecto al recurso jerárquico, refiere que: “del memorial de Recurso Jerárquico interpuesto por GIOVANA BERNARDA BRAVO ELIZALDE, se procedió a revisar toda la documentación aparejada en el cuaderno de proceso disciplinario del cual se concluye que las mismas han sido debidamente valoradas por el Tribunal de forma objetiva y que las mismas demuestran que el actuar de la administrada se subsume a los tipificado en la Resolución Suprema 212414 en el Art. 10 inc. ll) ‘la ineptitud o la ineficiente labor manifiesta en la función de gestión administrativa de la educación’ correspondiendo la sanción con DESCENSO A UN CAGO INFERIOR. Esto en razón a que en la gestión no ha tenido una buena coordinación con los padres de familia y una parte de los maestros de la Unidad Educativa que estaba a su cargo, lo que ha generado que se cree un mal clima institucional demostrándose de esta manera la ineptitud y la ineficiente labor que ha desempeñado su persona en su función de directora de la Unidad Educativa” (sic). Asimismo, citando la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27172, refiere que la apreciación de la prueba se limita por las reglas de la sana crítica, concluyendo que “de la revisión del expediente disciplinario se evidencia que el tribunal en su Auto Final ha descrito todos los medios de prueba aportados por las parte procesales valorando de manera concreta todos y cada uno de los medios probatorios, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, determinando el nexo de causalidad entre las denuncias, supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción a través de la resolución del auto final” (sic).

Expuestos los argumentos de la Resolución de Recurso Jerárquico 15/2019, pronunciado por la autoridad demandada, corresponde remitirse a la jurisprudencia constitucional referida en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, que de manera expresa señala que la exigencia de motivación y fundamentación de las resoluciones judiciales, es una obligación que debe ser cumplida por las autoridades judiciales a tiempo de emitir sus resoluciones, en cuya tarea deben enunciar los motivos de hecho y derecho que dieron base a sus determinaciones así como el valor que otorgaron a los medios de prueba; y si bien no es exigible una amplia exposición de consideraciones ni citas legales; sin embargo, debe expresarse una estructura coherente, en la que los motivos de la decisión adoptada sean expuestos de forma concisa y clara, dando respuesta a todos los motivos apelados, a objeto de dar certeza a las partes de las razones que llevaron a dicha determinación; deber que también es exigible a Jueces y Tribunales de alzada.

En tal estado del análisis, de los fundamentos expuestos en recurso jerárquico y por la autoridad demandada, en relación a lo reclamado por la accionante en la demanda de acción de amparo constitucional, se tiene que: 1) Respecto al reclamo expuesto en la demanda tutelar, en sentido que la Resolución Jerárquica sería carente de fundamento y no señalaría prueba testifical y documental; se tiene que, es evidente dicho extremo, puesto que de lo descrito precedentemente se advierte que la Resolución jerárquica se limitó a señalar de manera genérica en el “CONSIDERANDO IV” que “el Auto Final valoró toda la prueba documental y testifical de cargo y descargo producida (…), en apego a la sana crítica y verdad material” (sic), sin establecer motivación alguna al no referir concretamente a que prueba se refiere, omisión reiterada en su “CONSIDERANDO VI” al señalar que: “de la revisión del expediente disciplinario se evidencia que (…) Auto Final ha descrito todos los medios de prueba aportados por las parte procesales valorando de manera concreta todos y cada uno de los medios probatorios, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada” (sic). Por otra parte, con relación a lo reclamado en el recurso jerárquico, se tiene que el fallo se limita a afirmar que: “se procedió a revisar toda la documentación aparejada en el cuaderno de proceso disciplinario del cual se concluye que las mismas han sido debidamente valoradas por el Tribunal de forma objetiva y que las mismas demuestran que el actuar de la administrada se subsume a los tipificado en la Resolución Suprema 212414 en el Art. 10 inc. ll) (…) correspondiendo la sanción con DESCENSO A UN CAGO INFERIOR.

Esto en razón a que en la gestión no ha tenido una buena coordinación con los padres de familia y una parte de los maestros de la Unidad Educativa que estaba a su cargo, lo que ha generado que se cree un mal clima institucional demostrándose de esta manera la ineptitud y la ineficiente labor que ha desempeñado su persona en su función de directora de la Unidad Educativa”; afirmaciones de carácter general que no constituyen pronunciamiento motivado respecto a los agravios expuestos en el recurso jerárquico, pese a que los mismos se encuentran descritos en el “CONSIDERANDO V” del citado fallo jerárquico; y, 2) Asimismo, de lo descrito se advierte que es evidente lo expuesto en la demanda tutelar, en sentido que el fallo jerárquico no ingresó a realizar mayores consideraciones que sustenten la decisión y omitió realizar una valoración objetiva que le permita ratificar el fallo impugnado, sin dar respuesta motivada y fundamentada con relación a los reclamos expuestos en el recurso jerárquico; concluyéndose que existe inobservancia de la jurisprudencia constitucional, descrita en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; por lo que, respecto al debido proceso en su elemento de fundamentación y motivación corresponde conceder la tutela solicitada.

En cuanto a los derechos derechos al trabajo e inamovilidad laboral, estos se hallan sujetos a la emisión del nuevo pronunciamiento; por lo que, respecto a ellos no corresponde emitir criterio alguno.

Finalmente, no se advierte, carga argumentativa que hubiera expuesto la accionante que permita dilucidar la existencia o no de lesión a los a la privacidad, intimidad, honra, imagen y dignidad, a ser oída, a la defensa, a un juez imparcial, a la igualdad, y a la contradicción; siendo que por el contrario, se observa que la impetrante de tutela, viene ejerciendo su derecho a la defensa a través de la interposición de los recursos que le franquea el proceso disciplinario, habiendo además, aportado toda la prueba que consideró pertinente; por lo que respecto a los señalados derechos corresponde denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder parcialmente, la tutela solicitada, no efectuó una adecuada compulsa de los datos del proceso.