SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0506/2021-S4

Los accionantes denuncian que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni del departamento de Potosí, incumplió los arts. 5.3; 6.II.1 y la Disposición Final Tercera de la Ley Autónoma Municipal 69/16 de 9 de junio de 2016; así como el art. 19.I de la CPE, respecto a la entrega de las minutas de transferencia y el plano individualizado correspondiente, en virtud del pago total efectuado por cada predio, y la observancia de la indicada Ley sobre el cumplimiento del plazo de ciento ochenta días para concluir con todo el proceso de enajenación, omitiendo cumplir su deber establecido en la Ley Autónoma Municipal 69/16.

En consecuencia, corresponde dilucidar si lo alegado es evidente, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento

A tiempo de analizar la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, ésta se encuentra determinada en el art. 134.I de la CPE, que señala: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

De igual forma, esta acción se halla contemplada en el art. 64 del Código de Procedimiento Constitucional (CPCo), que contempla: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

De lo desarrollado, se puede evidenciar que la acción de cumplimiento es aquella acción de defensa orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la exigencia del cumplimiento de la ley y la Constitución Política del Estado.

En ese entendido, la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, señaló que: “‘Si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización del principio de igualdad ante la ley y de la seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio essendi, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

(…)

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión’.

Asimismo, tenemos entre otras características de esta acción constitucional que: a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’” (las negrillas corresponde al texto original).

De lo señalado precedentemente, se puede colegir que la acción de cumplimiento está destinada a garantizar el cumplimiento de un deber claro, preciso, exigible y concreto, consignado en una norma constitucional o legal, que hubiese sido omitida por parte de servidores públicos; por lo que, para su procedencia deben concurrir los siguientes presupuestos: 1) El incumplimiento de un deber claro, expreso y concreto, consignado en una norma constitucional o legal; y, 2) Quien haya omitido el deber sea un funcionario público.

III.2. Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni del departamento de Potosí, incumplió los arts. 5.3; 6.II.1 y la Disposición Final Tercera de la Ley Autónoma Municipal 69/16 de 9 de junio de 2016; así como el art. 19.I de la CPE, respecto a la entrega de las minutas de transferencia y el plano individualizado correspondiente, en virtud del pago total efectuado por cada predio, y la observancia de la indicada Ley sobre el cumplimiento del plazo de ciento ochenta días para concluir con todo el proceso de enajenación, omitiendo cumplir su deber establecido en la Ley Autónoma Municipal 69/16.

De los antecedentes que acompañan esta acción tutelar, se tiene que el anterior Concejo Municipal de Uyuni, sancionó la Ley Municipal 35/2015, sobre “Ley de Enajenación de Bienes de Dominio Público de Propiedad del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni del Área Urbana de Uyuni”, promulgada el 28 de mayo de 2015; por el Alcalde Municipal de ese entonces Froilán Condori Ancasi, norma ésta que fue remitida a la Asamblea Legislativa Plurinacional, la cual fue devuelta a fin de que sean subsanadas las observaciones efectuadas. Emergente de ello, el nuevo Concejo Municipal de Uyuni, en cumplimiento de sus atribuciones procede a sancionar la Ley Autónoma Municipal 69/16, referente a la “Ley de Enajenación de Bienes Inmuebles de Patrimonio Institucional (Lotes de Terreno), a Título Oneroso destinado a Vivienda en la ciudad de Uyuni”, en favor de cuatro mil ciento setenta y nueve beneficiarios que ya fueron aprobados en la anterior Ley Autonómica Municipal 35/15, con las correspondientes modificaciones exigidas por la Asamblea Legislativa Plurinacional, Ley Municipal que tiene como objetivo garantizar una vivienda digna para los beneficiarios.

Promulgada que fue la Ley Autónoma Municipal 69/16, se remitió al Ejecutivo Municipal, Patricio Vito Mendoza Huaylla, cuyo mandato era el de cumplir con lo dispuesto en el art. 158.I.13 de la CPE, es decir, remitir la referida Ley a la Asamblea Legislativa Plurinacional para su respectiva aprobación, deber éste que no fue atendido por la autoridad señalada, puesto que no fue envidada dicha normativa al Órgano Legislativo, momento a partir del cual surgen acciones llevadas a cabo por la mencionada autoridad municipal, quien según se tiene de la acusación formal, sin que exista una ley nacional, procedió de forma arbitraria a disponer de los terrenos del municipio de Uyuni, contratando para el efecto, una Consultara “Lazos”, para que realice el trámite de la enajenación, procediendo incluso al cobro de dinero a los beneficiarios, que supuestamente no ingresó a las arcas del Gobierno Autónomo Municipal.

Ahora bien, la pretensión central de esta acción de cumplimiento, surge de la promulgación de la Ley Autónoma Municipal 69/16, que a decir de los impetrantes de tutela, hubiera sido incumplida, concretamente en sus arts. 5.3, en lo referente al plazo de ciento ochenta días que tiene la MAE para concluir con todo el proceso de enajenación de terrenos; así como el art. 6.II.1, respecto al importe económico determinado que fue cancelado por los accionantes, quienes a raíz de dicho pago exigen la otorgación de la minuta de transferencia con la descripción del predio, las colindancias, así como los planos individuales que indiquen la ubicación exacta con referencias geográficas y límites de los terrenos que fueron adquiridos por ellos.

Sin embargo, cabe mencionar que para que la Ley Autónoma Municipal 69/16 tenga vigencia plena, previamente debe haber cumplido con toda la normativa establecida para el efecto, es decir, aquella que contempla el procedimiento antes de efectivizarse o materializarse la misma a través de la enajenación de los predios de propiedad del ente municipal de Uyuni, es en ese sentido, que el marco jurídico aplicable se encuentra establecido en la Ley 803 de 9 de mayo de 2016, promulgada por el Gobierno Nacional, que modifica los numerales 21 y 22 del art. 16 y los numerales 27 y 28 del art. 26 ambos de la Ley 482, modificada a su vez por la Ley 733 de 14 de septiembre de 2015, con el siguiente texto:

“Artículo 16. (ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL). El Concejo Municipal tiene las siguientes atribuciones:

21) Autorizar mediante Resolución Municipal emitida por dos tercios de votos del total de sus miembros, la enajenación de bienes de dominio público y bienes inmuebles de Patrimonio Institucional del gobierno autónomo municipal, para que la Alcaldesa o el Alcalde prosiga con lo dispuesto en el numeral 13 del Parágrafo I del Artículo 158 de la Constitución Política del Estado.

22) Aprobar mediante Ley Municipal por dos tercios de votos, la enajenación de Bienes Municipales Patrimoniales y Bienes Muebles de Patrimonio Institucional, debiendo cumplir con lo dispuesto en la Ley del nivel central del Estado."

Artículo 26. (ATRIBUCIONES DE LA ALCALDESA O EL ALCALDE MUNICIPAL).

La Alcaldesa o el Alcalde Municipal, tiene las siguientes atribuciones:

27) Presentar al Concejo Municipal, el Proyecto de Ley Municipal de enajenación de Bienes Municipales Patrimoniales y Bienes Muebles de Patrimonio Institucional.

28) Presentar al Concejo Municipal, el Proyecto de Ley Municipal de autorización de enajenación de Bienes de Dominio Público y Bienes Inmuebles de Patrimonio Institucional; una vez promulgada, remitirla a la Asamblea Legislativa Plurinacional para su aprobación” (las negrillas fueron agregadas).

Asimismo, la propia Constitución Política del Estado, en su art. 158, dispone:

I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la ley:

13. Aprobar la enajenación de bienes de dominio público del Estado”.

De lo que se concluye, que de la norma precedentemente transcrita, se evidencia que ésta contempla la indefectible remisión de la ley de enajenación de bienes de dominio público a la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, que en el caso que se analiza, responde a la Ley Autónoma Municipal 69/16, exigencia ésta que se advierte no fue cumplida por el Alcalde Municipal, Patricio Vito Mendoza Huaylla, a efectos de lograr su aprobación en la mencionada Asamblea Legislativa, para posteriormente de conseguirse la aprobación recién proceder a la enajenación de los predios de propiedad de la entidad edil de Uyuni, previo cumplimiento de los requisitos que sean exigidos.

En ese sentido, conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta fallo constitucional, la acción de cumplimiento está destinada a garantizar el cumplimiento de un deber claro, preciso, exigible y concreto, consignado en una norma constitucional o legal, que hubiese sido omitida por parte de servidores públicos, conforme así se tiene dispuesto en el art. 134 de la CPE; no obstante, de la revisión del caso concreto se advierte que no es posible identificar un deber claro, preciso, exigible y concreto que hubiese sido omitido por la autoridad demandada, toda vez que, de todo el contexto de la acción de cumplimento se tiene que la Ley Autónoma Municipal 69/16, no nació a la vida jurídica, por cuanto, no se observó el requisito indispensable para su vigencia, cual es la remisión de la mencionada Ley a la Asamblea Legislativa Plurinacional, esto quiere decir, que en tanto no se cumpla esa exigencia, no se encuentra vigente la Ley Autónoma Municipal 69/16, y por lógica consecuencia, los artículos que la integran, en tal circunstancia, resulta imposible pedir el cumplimiento de dicha normativa municipal, cuando ésta ni siquiera es parte de la economía jurídica del ente municipal, para proceder a ejecutar y materializar la enajenación de bienes de dominio público del Estado, tal fue aquella inobservancia, que incluso dio origen a un proceso penal seguido contra el Alcalde titular Patricio Vito Mendoza Huaylla, justamente en relación a la disposición de los predios del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni, sin que previamente se hubiese encontrado aprobada dicha Ley por la Asamblea Legislativa Plurinacional, lo que generó la atribución de delitos en su contra.

En tal circunstancia, no se advierte la existencia de una ley nacional que autorice la enajenación de lotes de terreno del Gobierno Autónomo Municipal de Uyuni del departamento de Potosí; por lo tanto resulta ser una Ley que a la fecha no se encuentra vigente. En tal sentido, la pretensión de los impetrantes de tutela, resulta fuera de todo contexto legal, puesto que la Ley Autónoma Municipal cuyo cumplimiento se exige, no existe en la vida jurídica entre tanto no se cumpla con el mandato constitucional establecido en el art. 158.I.13 de la CPE.

Bajo ese contexto, la tutela impetrada se da a mandatos normativos que generan deberes jurídicos expresos pero no a situaciones como la presente en la que se evidencia que la Ley Autónoma Municipal de la cual se pretende su cumplimiento, no se encuentra vigente, puesto que por su naturaleza depende de una exigencia indispensable para nacer a la vida jurídica; en tal virtud, la acción de cumplimiento, debe ser sobre un mandato cuya validez no sea emergente de un acto que se encuentre en controversia, como en el presente caso. Por lo que, este Tribunal se encuentra imposibilitado de otorgar la tutela demandada a través de la acción de cumplimiento, por cuanto se tiene presente que dicho mecanismo de defensa está orientada a efectivizar el orden constitucional y legal, en resguardo de los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, ante la omisión de un deber claramente identificado de un servidor público; por lo que, corresponde denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al denegar la tutela solicitada, obró de manera correcta.