SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0510/2021-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 10 de enero de 2020, cursante de fs. 192 a 206 vta.; y de subsanación de 21 de febrero de igual año (fs. 210 a 215), el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La MUSERPOL tiene por obligación, cancelar el beneficio del Complemento Económico en favor del sector pasivo de la Policía Boliviana y sus derechohabientes de primer grado; el cual tiene su fundamento, en la Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN) –Ley 734 de 8 de abril de 1985–, consolidada por el Decreto Supremo (DS) 1446 de 19 de diciembre de 2012 y modificado mediante DS 3231 de 28 de junio de 2017; cuyo monto individual es variable, porque se determina en base a un estudio técnico-financiero y conforme a la reglamentación aprobada por el Directorio en función a las transferencias determinadas por ley.

La fuente de financiamiento determinada y vigente para dicho beneficio, es el porcentaje efectivamente transferido por la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones y la Dirección Nacional Administrativa del Comando General, ambos de la Policía Boliviana, a una cuenta especial del Tesoro General de la Nación (TGN) para su utilización por la Policía Nacional, de acuerdo a su presupuesto; de cuya transferencia el 58% está destinado exclusivamente para el pago del Fondo complementario, conforme a lo normado en el art. 118 de la Ley 734.

La Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones y la Dirección Nacional Administrativa del Comando General, ambos de la Policía Boliviana; de las recaudaciones percibidas (ingresos reales), proceden a aplicar la distribución porcentual de la siguiente manera: 20% para gastos administrativos y operativos, 5% para servicios personales, 15% para el Ministerio de Gobierno, y del saldo neto que se toma como el 100%, recién aplican lo dispuesto en el art. 118 de la Ley 734, es decir, 58% a la MUSERPOL, 12% al Consejo de Vivienda Policial (COVIPOL) y 30% al Comando General de la Policía Boliviana, para edificaciones policiales y mantenimiento de equipos y vehículos (porcentajes que incluso variaron en algunas gestiones); es decir que, incurren en una errónea aplicación de la normativa legal, al sustentar dicha distribución en el DS 25459 de 21 de julio de 1999, la Resolución Administrativa 205/08 de 14 de marzo de 2008, que aprueba el Manual de Organización y Funciones y el Estatuto Orgánico de la primera Dirección Nacional nombrada y la Ley Financial de 17 de noviembre de 1998; sin considerar que, dicha forma de distribución no se encuentra contemplada en el art. 118 de la Ley 734; lo que, provoca un daño directo en la forma de distribución de las recaudaciones a favor de la MUSERPOL; en consecuencia, en el pago del Complemento Económico.

Si bien la normativa expuesta por las autoridades demandadas, como sustento de la forma de distribución, como es el DS 25459, que aprueba la disposición de un 5% para servicios personales y la Resolución Administrativa 205/08, que aprueba el Manual de Organización y Funciones y el Estatuto Orgánico de la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones de la Policía Boliviana, facultarían a realizar tal operación; la cual estaría además, sustentada en la Ley Financial de 17 de noviembre de 1998; no consideran que, dicha normativa es de menor jerarquía que la Ley 734, la cual establece una forma de asignación distinta a la aplicada por los demandados, como es el 58% a favor de la MUSERPOL del total transferido; es decir, sin deducciones previas para otros fines; por lo que, dicha distribución, vulnera lo dispuesto en el art. 164 de la Constitución Política del Estado (CPE), así como los derechos a una vejez digna y a la seguridad social, en relación directa al principio de legalidad.

Con base en lo señalado, la Dirección Nacional Administrativa del Comando General de la Policía Boliviana, adeudaría a la MUSERPOL un monto de Bs58 949 800,10.- (cincuenta y ocho millones novecientos cuarenta y nueve mil ochocientos 10/100 bolivianos); por la fuente 42-230 (SEGIP - SEGELIC) –Servicio General de Identificación Personal y Servicio General de Licencias de Conducir–; y, la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones de la misma entidad (Fuente 46 – 000) Bs107 414 683,28.- (ciento siete millones cuatrocientos catorce mil seiscientos ochenta y tres 28/100 bolivianos); haciendo un total de Bs166 364 483,38.- (ciento sesenta y seis millones trescientos sesenta y cuatro mil cuatrocientos ochenta y tres 38/100 bolivianos), por las gestiones 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 y 2019.

No obstante que, en varias ocasiones, durante las gestiones 2016, 2017 y 2018, se solicitó a las instancias pertinentes del Comando General de la Policía Boliviana, documentación e información para efectuar las conciliaciones sobre las transferencias que realiza dicha entidad a la MUSERPOL, para el pago del Complemento Económico; así como, las conciliaciones sobre las transferencias realizadas por el SEGIP y SEGELIC; haciendo constar que, los traspasos efectuados a la MUSERPOL, no observaban el contenido del art. 118 de la Ley 734, exigiendo su cumplimiento para no incurrir en responsabilidades; sin embargo, las mismas no fueron atendidas favorablemente; por lo que, durante la gestión 2019, mediante distintas misivas dirigidas al Comandante General de la Policía Boliviana y al Ministerio de Gobierno como cabeza de sector, se presentaron solicitudes de conciliación de cuentas y cumplimiento de la norma legal anotada precedentemente; hasta que, mediante INFORME: DNFR/DNA/PRESUPUESTOS/052/2019 de 26 de julio, la Jefatura de la División de Presupuestos de la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones de la Policía Boliviana, señaló que dicha Dirección, no reconocía ninguna deuda hacia la MUSERPOL; informe que fue ratificado por el Comando General de la misma institución, a través del Informe 1433/2019 de 27 de agosto.

I.1.2..Norma Constitucional o legal presuntamente incumplida

El accionante precisó como norma incumplida el art. 118 de la Ley 734; en cuanto se refiere, a la forma de distribución de las recaudaciones de la Policía Boliviana y destinados al Fondo Complementario.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia se ordene a los demandados y al Comandante General de la Policía Boliviana: a) El cumplimiento del deber legal contenido en el art. 118 de la Ley 734, en cuanto a la forma de distribución de los recursos percibidos por la Policía Boliviana, con la determinación de responsabilidad civil y/o penal, según corresponda; y, b) La conciliación de cuentas entre la MUSERPOL y la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones y la Dirección Nacional Administrativa, ambas del Comando General de la Policía Boliviana; en cumplimiento del Informe de la Contraloría General del Estado y recomendaciones contenidas en la nota ES/RP19/014-W2 de 17 de noviembre de 2016; y conforme a los resultados de la Auditoría Especial realizada a las transferencias de las fuentes 46 y 42 de la MUSERPOL por las gestiones 2013 a 2018 de 2 de enero de 2020 (INF/AUI/001/2020).

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 28 de septiembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 284 a 299; presentes la parte accionante, al igual que las autoridades demandadas y los terceros interesados; todos asistidos de sus respectivos abogados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de cumplimiento; y ampliándolos manifestó que, uno de los fundamentos por los cuales las autoridades demandadas, aplican la forma de distribución cuestionada, es la Ley Financial de 17 de noviembre de 1998; sin tomar en cuenta que, dicha Ley tiene un carácter temporal, porque regula la forma de ejecución de un presupuesto, el cual es flexible y dinámico; por lo que, no puede extenderse por más de un año; así como la norma reglamentaria de ésta, aspectos que no fueron considerados por los demandados.

I.2.2..Informe de los servidores públicos demandados

Rolando Milla Aguilar Padilla, Director Nacional de Fiscalización y Recaudaciones de la Policía Boliviana, mediante su abogado en audiencia, informó que: 1) El art. 118 de la Ley 734, establecía ciertamente la transferencia del 58% a favor del Fondo Complementario; empero, dicho Fondo fue liquidado por la Ley 1732 de 29 de noviembre de 1996 –Ley de Pensiones–; 2) La MUSERPOL fue creada mediante la Resolución Administrativa 162/97, emitida por el Comando General de la Policía Boliviana; sin embargo, en ningún momento se establece que los aportes y recaudaciones que realiza la Policía Boliviana, deben ser transferidos a dicha institución; por lo que, no se tiene ninguna obligación legal con la MUSERPOL; y, si bien esta entidad fue establecida mediante DS 1446, como una entidad descentralizada, con patrimonio propio y bajo tuición del Ministerio de Gobierno, la misma que fija sus fuentes de financiamiento; empero, la parte accionante no señala concretamente qué ley obliga a la Policía Boliviana a realizar transferencias a la MUSERPOL, pues el art. 118 de la Ley 734 refiere transferencia del 58% a los Fondos Complementarios, pero no a la MUSERPOL; transferencia que tampoco señala sus fines; y, 3) Se señala por la parte accionante, un informe de auditoría, en el que se recomienda la realización de conciliaciones; sin embargo, el que la misma no se haya realizado, no significa que, como demandados no estén cumpliendo la normativa acusada; además, ya el departamento administrativo y financiero de la Policía Boliviana ha hecho conocer de manera oficial a la MUSERPOL que no se tiene ninguna deuda pendiente; es más, las transferencias efectuadas se encuentran inscritas en las Leyes que aprueban el presupuesto anual; es decir, en base a presupuestos programados; no así como refieren los impetrantes de tutela, de que sea sólo una Ley Financial.

Rubén Pastor Gemio Bustillos, Director Nacional Administrativo de la Policía Boliviana, a través de su abogado en audiencia, señaló que: i) La transferencia del 58% prevista en el art. 114 de la Ley 734, estaba prevista para el Fondo Complementario y no así para la MUSERPOL; pues es evidente que, los primeros fueron liquidados como efecto de lo dispuesto en la Ley 1732; no obstante, de acuerdo a lo previsto en el art. 126 de la Ley 734, persiste la obligación de que la renta que percibe el sector pasivo de la Policía Boliviana no deba ser inferior a la que recibe el sector activo; siendo allí donde radica la confusión en la interpretación normativa por el hoy solicitante de tutela; dado que, al ser una de las fuentes de financiamiento de la MUSERPOL, las transferencias determinadas por ley; dicha ley, es precisamente la Ley que aprueba el Presupuesto General del Estado (PGE), todo en el marco de la Ley 2042 de 21 de diciembre de 1999 –Ley de Administración Presupuestaria–; y, la entidad ahora demandada cumplió con las transferencias aprobadas en el PGE; no teniendo a la fecha, ninguna obligación pendiente con la entidad ahora accionante; ii) La entidad –ahora impetrante de tutela–, no cuenta con legitimación activa para interponer la presente acción de cumplimiento; toda vez que, como se dijo anteriormente, la transferencia del 58% prevista en el art. 114 anotado, refiere al Fondo Complementario, y no así a la MUSERPOL; no habiendo acreditado esta última que, se constituya una sucesora del Fondo Complementario; iii) El solicitante de tutela refirió un informe de auditoría, que recomendaba la conciliación de saldos; empero, dicha recomendación partió de un informe, que proviene del Área de Tesorería de la MUSERPOL; que, al incurrir en un error de interpretación normativa, estableció saldos presupuestarios, que no habrían sido transferidos a dicha entidad; y, iv) La parte solicitante de tutela incurrió en un error, al solicitar que se disponga que la Policía Boliviana realice una conciliación; confundiendo así, la función jurisdiccional con las obligaciones de la Contraloría General del Estado; incurriendo de esa manera, en la improcedencia de la presente acción tutelar. Con base en dichos fundamentos, solicitó que se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

El representante del Ministerio de Gobierno, en audiencia señaló que: a) Luego de la exposición de ambas partes, se advierte que, existe ambigüedad en las disposiciones legales; por lo cual, en la acción de cumplimiento no podría interpretarse disposición normativa alguna, con mayor razón si los impetrantes de tutela acusaron derechos fundamentales como infringidos; cuando tal aspecto, corresponde a otra acción de defensa; y, b) La acción de cumplimiento interpuesta, es improcedente en aplicación de la causal de improcedencia reglada en el art. 66.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), porque la problemática debe ser resuelta en procedimientos propios de la administración, donde se interpretarán las normas en cuestión y se establecerá la forma de pago del porcentaje reclamado.

Indira Laura Copa Huaraz, en representación legal del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en audiencia refirió que: 1) El solicitante de tutela funda su acción en normas que ya fueron derogadas y abrogadas, como es el caso de la Ley 1928, que aprobó el Presupuesto General de la Nación para la gestión 1999; de manera que, no se está, ante mandatos concretos y específicos que deban ser cumplidos, estando sujetos a interpretación; 2) Si bien el impetrante de tutela sostiene que, su pretensión no afecta al Tesoro General de la Nación, ello no es evidente; puesto que, al destinarse un porcentaje al pago de servicios personales y de atenderse lo solicitado por el accionante, es evidente su afectación al mismo y de manera directa; y, 3) Tampoco el impetrante de tutela presentó su reclamo al Ministerio al cual representa, puesto que al ser el directo afectado con la pretensión, conforme a lo ya anotado, debió haber reclamado dicho aspecto a dicho Ministerio, lo que no ocurrió en el caso. Con base en tales argumentos, solicitó que se deniegue la tutela.

Lido Espinoza Luna, Presidente del Círculo de Generales del Servicio Pasivo de la Policía Boliviana; en audiencia manifestó que, el problema suscitado afecta los intereses no solo institucionales sino también personales, llegando a repercutir hasta sus familias; pues no se toma en cuenta que, como adultos mayores cuentan con protección especial, conforme a la Ley 369 de 1 de mayo de 2013.

Jorge Saravia Castillo, Presidente de la Asociación Nacional del Servicio Pasivo de la Policía Boliviana (ANSPPOL); en audiencia expresó que, la acción tutelar interpuesta tiene como propósito el cumplimiento de la Ley; de lo cual, depende el contar con una jubilación digna; y en ese sentido, el Comando General de la Policía Boliviana no está cumpliendo con los traspasos correspondientes, dañando con ello a todo el sector pasivo al cual representan.

Raúl Bustillos Criales, Presidente Ejecutivo de la Asociación Nacional de Suboficiales, Sargentos, Cabos, Policías, Administrativos, Reserva activa, Jubilados y Viudas de la Policía Boliviana (ANSCLAPJUPOL); en audiencia refirió que, el Comando General y las demás instituciones, desde 1997 desconocen los Fondos Complementarios; sin considerar que el mismo, goza de un régimen especial y que hasta la fecha se viene pagando; sin embargo, los demandados no cumplen con las transferencias, lo que afecta a todo el universo de jubilados de la Policía Boliviana; en cuya razón, solicitó se conceda la tutela impetrada.

María Ticona, en representación del Concejo de COVIPOL, a través de su abogada y en audiencia, precisó que, se adhieren a todo lo solicitado por el Ministerio de Gobierno en audiencia.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 171/2020 de 28 de septiembre, y Auto de Complementación de la misma fecha, cursante de fs. 300 a 308 vta., concedió la tutela impetrada; disponiendo que, las autoridades ahora demandadas, en coordinación interinstitucional, generen el mecanismo administrativo correctivo para el cumplimiento inmediato del deber contenido en el art. 118 de la Ley 734, referida a la obligación de realizar la transferencia en el 58% a la MUSERPOL de recursos económicos, cuya fuente de financiamiento determina el art. 117 de la misma Ley; bajo los siguientes fundamentos: i) El art. 118 de la Ley 734 establece un deber concreto y específico para las autoridades demandadas, como es la obligación de transferir el 58% del total de los fondos recaudados a favor del Fondo Complementario; el mismo que, no se encuentra sujeto a condición alguna; ii) La parte accionante cumplió con su deber de colocar en situación de renuencia a la parte demandada; y, iii) Las autoridades demandadas, a partir de la creación de la MUSERPOL, conforme al DS 1446, han venido realizando las transferencias para el pago del Complemento Económico; mas esa transferencia fue incompleta, inobservando el mandato previsto en el art. 118 de la Ley 734.