SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0510/2021-S4

La parte accionante denunció el incumplimiento del art. 118 de la Ley 734 de 8 de abril de 1985 (Ley Orgánica de la Policía Boliviana); en cuanto se refiere, a la forma de distribución, de las recaudaciones percibidas de la Policía Boliviana y destinados al Fondo Complementario; porque las autoridades demandadas, aplicarían erróneamente la normativa que regula la forma de distribución de tales recursos, al sustentarse en el DS 25459 de 21 de julio de 1999, la Resolución Administrativa 205/08 de 14 de marzo de 2008 –que aprueba el Manual de Organización y Funciones y el Estatuto Orgánico de la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones– y las leyes que aprueban el Presupuesto General del Estado anualmente; sin considerar que tal normativa es jerárquicamente inferior a la Ley; y que, dicha forma de distribución no se encuentra contemplada en la norma, cuyo incumplimiento se acusa; lo que provoca, un daño directo en la forma de distribución de las recaudaciones a favor de la MUSERPOL; incidiendo de esa manera, en el pago del beneficio del Complemento Económico, en favor del sector pasivo de la Policía Boliviana y sus derechohabientes de primer grado.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento y sus presupuestos de procedencia

El art. 134.I de la CPE, establece que: “La acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”; similar contenido se observa en el art. 64 del CPCo, que dispone: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

Por disposición del art. 410.I de la Norma Suprema, “Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la Constitución”. A su vez, el art. 235 num. 1 de la CPE; dispone que, es una obligación de las servidoras y los servidores públicos “Cumplir la Constitución y las leyes”. Finalmente, por la previsión comprendida en el art. 9 de la misma Ley Fundamental; una de las funciones esenciales del Estado, es el de garantizar el cumplimiento de los deberes reconocidos tanto en la Constitución como en la ley.

En ese marco se observa que, la acción cumplimiento se constituye en una garantía jurisdiccional específica y distinta a las demás acciones de defensa constitucional; cuyo propósito es, garantizar el cumplimiento de la disposición constitucional o de la ley por parte de las servidoras o servidores públicos a quienes la norma delega determinadas obligaciones.

Ahora bien, una de las características más relevantes del Estado Constitucional de Derecho, es la supremacía de la Constitución Política del Estado, que se sustenta en la doctrina de la teoría pura del derecho; según la cual, el orden jurídico constituye un sistema jerárquico que, reposa sobre una norma fundante básica, que tiene un efecto de irradiación sobre el ordenamiento jurídico en general; y en la que, encuentra su fundamento de validez; al punto que, ninguna norma, incluida la ley, puede contrariar el contenido de sus disposiciones. Asimismo, otra característica propia de este modelo, es el principio de subordinación; por el cual, todos los órganos del Estado, actúan dentro de los límites fijados por el texto constitucional y la obligación -para todos los servidores públicos y particulares- de aplicarla, cumplirla, conferirle eficacia, no vulnerarla por acción ni por omisión.

La Constitución Política del Estado, se caracteriza fundamentalmente por su carácter garantista y progresista, en cuanto a la obligación de respeto y protección de los derechos humanos; en ese sentido, regula distintos mecanismos de tutela constitucional; entre ellos, la acción de cumplimiento, cuyo objeto es hacer cumplir –por la autoridad pública–, el mandato imperativo previsto en una disposición de la Constitución o de la ley, conforme se tiene establecido en el art. 134 de la CPE; es así que, toda persona que considere que está siendo afectada por el incumplimiento de un mandato expreso previsto en la Constitución o la ley, tiene el derecho de formular la acción de cumplimiento, impetrando a la autoridad judicial competente, que ordene al funcionario público renuente, su inmediato cumplimiento.

Es importante destacar, el valor normativo que en el Estado Constitucional de Derecho, adquiere la Norma Suprema; situación que no acontecía en el Estado Legislado, posibilitando de esa manera que cualquier persona no sólo exija el cumplimiento de lo dispuesto en la ley, sino también de la Norma Suprema; considerando a esta última, no sólo como una norma de carácter formal, reguladora de las fuentes del derecho, o de la distribución y ejercicio del poder público, sino fundamentalmente, como la Norma Suprema del ordenamiento jurídico que contiene valores, principios, derechos y garantías; que deben aplicarse y cumplirse en el marco de la actuación de todos los órganos del Estado, en especial del legislativo y del intérprete de la Constitución.

La jurisprudencia constitucional ha desarrollado la acción de cumplimiento, precisando su naturaleza jurídica, sus características, su ámbito de protección y su legitimación procesal, entre otros aspectos, así se puede señalar a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, que estableció que la acción de cumplimiento está configurada: “...como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales, -como se analizará posteriormente-.

La acción de cumplimiento está integrada por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que configuran un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que se reclama la materialización de un deber -constitucional o legal- omitido, existe en tal sentido una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se desarrolla la acción, y un juez o tribunal que resuelve otorgar o denegar la tutela.

Cabe resaltar que esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley” (las negrillas son añadidas).

Respecto a la acción de cumplimiento y su ámbito protectivo, la SCP 0770/2019-S4 de 12 de septiembre, señaló que por su naturaleza jurídica, dicha acción busca tutelar el cumplimiento de un mandato imperativo del ordenamiento jurídico, contenido en una norma que reúna las características de ser un mandato vigente, cierto, claro y que no esté sujeto a controversia, en los casos en los que de manera injustificada se incumple o existe resistencia a cumplirlo.

Horacio Andaluz Vegacenteno sostiene que, es la: "...acción instaurada para defender los mandatos claros y expresos de la Constitución, la demanda de cumplimiento de una ley no puede sino estar atada a dichos mandatos. Por tanto, al exigirse el cumplimiento de dicha ley se está exigiendo el cumplimento, por devolución, de la disposición constitucional que ordenó tal remisión legislativa".

La finalidad de esta acción, de acuerdo a lo previsto por el art. 134.I de la CPE; es constituirse en un mecanismo de defensa pertinente ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales por parte de servidores públicos, y así, garantizar la ejecución de la Constitución o la ley, protegiendo de esa manera, el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica; y, a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales. Cuando la Constitución establece como objeto de esta acción, el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas; pues, como dispone el parágrafo tercero del art. 134 de la CPE, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido (SCP 0406/2019-S3 de 8 de agosto).

Continuando con el análisis y la jurisprudencia desarrollada en la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional; el objeto de tutela de esta acción, está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales; las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4; 108.1, 2 y 3;y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida nó en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción; abarcando por tanto, a Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Se concluye entonces que, a diferencia del amparo constitucional –que procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas–; la acción de cumplimiento, es un proceso de naturaleza constitucional, que procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales concretas, expresas y específicas. Dicho deber establecido en la norma constitucional, es concreto y puede ser exigido de manera cierta e indudable a los servidores públicos; pues deriva, como se tiene dicho, de un mandato específico y determinado.

En cuanto a las características de la acción de cumplimiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo en la SCP 0050/2019-S2 de 1 de abril, el siguiente entendimiento: “a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto); f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R)”.

Sobre los principios de subsidiariedad e inmediatez, previstos para la acción de amparo constitucional, no son aplicables en la acción de cumplimiento; pues, en primer lugar, la norma constitucional no establece plazo de caducidad alguno, dentro del cual, pueda ser ejercida la acción de cumplimiento, por lo que, no es posible aplicar el principio de inmediatez; al respecto, la jurisprudencia contemplada en la SCP 0902/2013 de 20 de junio, al precisar las características de esta acción constitucional, estableció que: “...no se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público...”.

De la misma manera, la normativa constitucional citada, tampoco prevé la aplicación del principio de subsidiariedad en esta acción de garantía; pues si bien, el art. 66.2 del CPCo, regula como una causal de improcedencia de la acción de cumplimiento “Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido”; dicha previsión no se refiere al principio de subsidiariedad propiamente dicho, sino únicamente a la constitución en renuencia de la autoridad, que debe cumplir con el deber omitido, cosa distinta a la subsidiariedad; sin que ello constituya, una apertura de un procedimiento en la vía administrativa o jurisdiccional; al respecto, la SCP 0548/2013, al referirse a las causales de improcedencia regladas contenidas en el art. 66 del CPCo, señaló lo siguiente: “...b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad...”.

Este principio fue desarrollado en la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en la que se estableció que el mismo: “…implica que la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, solamente puede ser activada siempre y cuando la autoridad que omite el cumplimento de un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente, plasmado en una norma constitucional o legal, haya tenido la posibilidad de dar estricta observancia a este mandato, a cuyo efecto, antes de activarse la justicia constitucional, debe previamente solicitarse a ésta, el cumplimiento del deber omitido; sin embargo, es preciso aclarar que en la acción de cumplimiento, este principio no puede equipararse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, ya que de acuerdo a la esencia de este mecanismo de defensa, como se dijo, la apertura de un procedimiento administrativo o uno judicial, dentro de los cuales debería agotarse las instancias existentes, constituye una causal de exclusión de tutela a través de la acción de cumplimiento, por tanto, la petición previa, especialmente en materia administrativa y también en vía judicial, debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, aspecto con el cual, podrá establecerse una diferencia perceptible entre ambas acciones tutelares.

En efecto, contra esta petición previa -que no implique apertura de procedimiento administrativo o proceso jurisdiccional-, la autoridad que omitió el incumplimiento de un mandato inserto en una norma constitucional o la ley, tendrá el deber de resolverla, allanándose o no a dicha solicitud; en el primer caso, efectivamente el cumplimiento del deber omitido estará garantizado, empero, en el segundo supuesto, es decir en caso de no allanarse la autoridad obligada a esta petición de cumplimiento, será precisamente esta decisión la que acredite el incumplimiento, momento a partir del cual, quedará expedita la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento.

En este estado de cosas, es absolutamente pertinente resaltar que en caso de existir una instancia superior a aquella autoridad renuente en el cumplimiento de un mandato inserto en la Constitución o la Ley, no será necesario impugnarla, puesto que -como ya se dijo-, el principio de no supletoriedad de la acción de cumplimiento no puede equiparse al principio de subsidiaridad aplicable a la acción de amparo constitucional, en ese contexto, con la resolución que resuelva la petición de cumplimiento, queda expedita la vía tutelar a través de la acción de cumplimiento.

Ahora bien, si el deber omitido es atribuible a una autoridad administrativa y ésta frente a la petición no responde en el plazo establecido en la normativa administrativa vigente para la emisión de resoluciones de fondo, en el marco de lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo y el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, operará el silencio administrativo negativo, situación en la cual, la aplicación de esta figura jurídica, aperturará la tutela constitucional a través de la acción de cumplimiento”.

Conforme a lo señalado precedentemente, se puede concluir que la acción de cumplimiento procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; así, de acuerdo a ello, la indicada acción de garantía tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera, los principios de legalidad y supremacía constitucional, seguridad jurídica; y, a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales; lo que equivale a decir, que no tutele garantías constitucionales y derechos fundamentales; sino al contrario, su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes; sin perjuicio de que, la omisión del deber –constitucional o legal– se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio –y por ende– a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales.

En cuanto a la legitimación activa, la jurisprudencia constitucional la concibe, de manera general, como la capacidad procesal que reconoce el Estado a la persona, natural o jurídica, para activar las acciones o recursos constitucionales (SC 1732/2003-R de 28 de noviembre). No obstante, ésta tiene variaciones dependiendo del tipo de acción o recurso constitucional del que se trate; y, en cuanto a la acción que nos ocupa, la legitimación activa tiene un tratamiento similar a lo previsto para el amparo constitucional, así se advierte de la lectura del art. 134.II de la CPE, que señala que la acción de cumplimiento: “se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la acción de Amparo Constitucional”; sin embargo, la diferencia radica en que, en la acción de cumplimiento no es exigible la existencia de un agravio directo –aunque puede presentarse– con la omisión del deber previsto en la Constitución y la ley; sino que, el agravio puede ser indirecto; pues, como se tiene señalado, el incumplimiento de la norma constitucional o legal impide el cumplimiento de la garantía contenida en el art. 14.III de la CPE; es decir, el pleno, libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en la Constitución, las leyes y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.

De esa manera, cuando la Constitución hace referencia a que la acción debe presentarse por la persona individual o colectiva afectada, no exige una afectación directa de intereses, derechos o garantías, que implique la demostración de la amenaza o lesión de los mismos; sino una afectación indirecta, que se traduce en la incertidumbre sobre el pleno goce y ejercicio de los mismos. Así, por ejemplo, del incumplimiento de reglamentar una ley que reconozca determinados derechos, se deriva la inseguridad en el pleno ejercicio de los mismos; y, por tanto, la afectación indirecta de los titulares de esos derechos.

De otro lado, con relación a la legitimación pasiva, corresponde señalar que conforme a lo establecido en el art. 134 de la CPE, la acción de cumplimiento, procede en caso de inobservancia de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos; así, remitiéndonos a lo previsto en el art. 233 de la CPE, se puede señalar que “son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas...”; de manera que, se deduce que la acción de cumplimiento puede ser presentada contra cualquier servidor público; independientemente de, si el mismo es electo, designado, de libre nombramiento o provisorio, lo que incluye a los cuatro órganos del Estado; por cuanto, no existen zonas que se encuentren exentas del control constitucional en cuanto al ámbito de la acción de cumplimiento; teniendo por lo tanto, legitimación pasiva para ser demandados mediante esta vía, cualquier servidor público que omita cumplir con un deber claro, expreso y exigible, constitucional o legal; sin embargo, debe constar que los servidores públicos en condición de particulares, no pueden ser demandados a través de esta acción.

En cuanto a los efectos de la resolución constitucional proveniente de la acción de cumplimiento; se puede señalar que, conforme a lo dispuesto en los arts. 134.III de la CPE y 67 del CPCo, si el juez o tribunal competente encuentra cierta la demanda formulada, debe emitir sentencia en audiencia pública, ya sea concediendo o denegando la tutela solicitada; en ese sentido, de adoptar por la primera opción (conceder la tutela), ordenará a la autoridad demandada el inmediato cumplimiento del deber o mandato imperativo, previsto en la disposición constitucional o legal que considere que hubiera sido incumplido o determinará un plazo perentorio para su cumplimiento; circunstancia en la cual, también debe determinar, si el caso así lo amerita, la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal de los accionados; en caso contrario, de no encontrar cierta la denuncia de incumplimiento del deber o mandato imperativo previsto en la constitución o la ley; mediante sentencia, se denegará la tutela impetrada; agregándose también a lo señalado, que de concurrir alguna de las causales de improcedencia previstas en el art. 66 del CPCo, se declarará improcedente la acción de cumplimiento.

Corresponde tomar nota que, la sentencia que concede la tutela en la acción de cumplimiento, debe ser cumplida de manera inmediata, sin perjuicio de la remisión del expediente al Tribunal Constitucional Plurinacional para su revisión, ello bajo pena de incurrirse en el delito de “Desobediencia a resoluciones en acciones de defensa y de inconstitucionalidad”, previsto en el art. 179 bis del Código Penal (CP).

Finalmente, dando mayor claridad al entendimiento anterior, la SCP 0198/2017-S3 de 17 de marzo, ratificó lo siguiente: “La acción de cumplimiento tiene por efecto garantizar la materialización de una norma constitucional o legal, que estuviere siendo omitida por servidores públicos u Órganos del Estado, y una vez que este Tribunal Constitucional Plurinacional, determine el incumplimiento de una norma, la Sentencia dispondrá su observancia de manera inmediata; ahora bien, conforme a la naturaleza de la presente acción tutelar, esta se encuentra vinculada al cumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, recayendo en una omisión de un deber concreto, expreso y previsto de forma específica; es decir, que se encuentra vinculada a la protección de derechos no subjetivos, sino al cumplimiento de una disposición normativa de alcance general; en ese contexto, cuando a través de una Sentencia Constitucional Plurinacional se ordena el cumplimiento de una disposición, bajo el entendimiento que la norma tiene alcance y carácter general, no puede de manera reiterada interponerse la presente acción de defensa a efecto de que se vuelva a disponer el acatamiento de una norma al haber merecido ya pronunciamiento; ello debido a que la acción de cumplimiento concedida, implica el cumplimiento de una ley de carácter material o formal general y abstracta que genera efectos erga omnes y, por tanto, su cumplimiento no solo beneficia a una persona en particular o a las que plantearon la acción, sino a todas las que se encuentren cobijadas en los supuestos que la norma establezca (…) por ende lo dispuesto a través de la acción de cumplimiento tiene una consecuencia irradiadora respecto al cumplimiento de la disposición vinculante con los sujetos que se encuentren en la misma situación ante su inobservancia...”.

De lo manifestado se puede establecer que, el efecto que produce la tutela a través de la acción de cumplimiento, resulta ser erga omnes; es decir, respecto de todos; en virtud a lo cual, cuando a través de una Sentencia Constitucional Plurinacional se ordenó el cumplimiento de una disposición, sea ésta constitucional o legal; bajo el entendimiento que, dicha norma tiene un alcance y carácter general, el fallo no solo beneficiará a una persona en particular o a las que platearon la acción; sino a todas las que, se encuentren cobijadas en los mismos supuestos. De donde se concluye que la resolución que concede la acción de cumplimiento tiene una consecuencia irradiadora en el cumplimiento de la disposición cuyo acatamiento se dispuso, frente a todos los sujetos que se encuentren en la misma situación ante su inobservancia.

III.2. Análisis del caso concreto

En el caso de análisis, la parte accionante denuncia que los servidores públicos demandados incumplen lo dispuesto en el art. 118 de la Ley 734, en cuanto se refiere a la forma de distribución de las recaudaciones percibidas de la Policía Boliviana y destinados al Fondo Complementario; porque aplicarían erróneamente la normativa, que regula la forma de distribución de tales recursos, al sustentarse en el DS 25459 de 21 de julio de 1999, la Resolución Administrativa 205/08 de 14 de marzo de 2008 –que aprueba el Manual de Organización y Funciones y el Estatuto Orgánico de la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones–; y, las leyes que aprueban el Presupuesto General del Estado anualmente; sin considerar que, tal normativa es jerárquicamente inferior a la Ley y que dicha forma de distribución no se encuentra contemplada en la norma, cuyo incumplimiento se acusa; lo que, provoca un daño directo en la forma de distribución de las recaudaciones a favor de la MUSERPOL, incidiendo de esa manera en el pago del beneficio del Complemento Económico, en favor del sector pasivo de la Policía Boliviana y sus derechohabientes de primer grado.

Con carácter previo al análisis del problema jurídico-constitucional planteado, corresponde referirnos a los argumentos de falta de legitimación activa y a la causal de improcedencia argumentada por Rubén Pastor Gemio Bustillos, Director Nacional Administrativo de la Policía Boliviana; a través de su abogado, en audiencia.

Al respecto, si bien uno de los codemandados argumenta que la MUSERPOL no contaría con legitimación activa, para interponer la presente acción de cumplimiento; argumentando que, la disposición normativa comprendida en el art. 118 de la Ley 734 establece la transferencia al “Fondo Complementario” y no así a la Mutual de Servicios al Policía; tal fundamento, no resulta correcto; puesto que, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la acción de cumplimiento se interpone por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, no siendo exigible en esta acción de defensa la existencia de un agravio directo, con la omisión del deber previsto en la Constitución Política del Estado y la ley; sino que, el agravio puede ser indirecto.

Entonces, al ser la entidad ahora accionante (MUSERPOL) la que percibe los ingresos, de acuerdo a ley, para el pago del Complemento Económico a favor del sector pasivo de la Policía Boliviana y sus derechohabientes de primer grado; y, al considerar esta entidad, que los servidores públicos demandados incumplirían lo dispuesto en la normativa en cuanto a la distribución de las recaudaciones percibidas de la entidad policial destinado a dicho pago; es evidente que, la parte impetrante de tutela cuenta con legitimación activa para interponer la presente acción de defensa; pues como se tiene señalado, en el anotado Fundamento Jurídico, cuando la Constitución hace referencia a que la acción debe presentarse por la persona individual o colectiva afectada, no exige una afectación directa de intereses, derechos o garantías, que implique la demostración de la amenaza o lesión de los mismos; sino una afectación indirecta, que se traduce en la incertidumbre sobre el pleno goce y ejercicio de los mismos.

En cuanto a la causal de improcedencia alegada por el mismo codemandado; referido a que, se trataría de un procedimiento propio de la administración pública, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales (art. 66.4 del CPCo); éste Tribunal no advierte procedimiento administrativo alguno, que se hubiera abierto a efectos de resolver la problemática planteada; y dentro del cual, se vislumbre una posible vulneración a derechos fundamentales y garantías constitucionales; por lo que, el fundamento de improcedencia alegado por dicha parte procesal resulta carente de sustento jurídico-constitucional.

Realizadas tales precisiones previas, corresponde ingresar a resolver el problema planteado por el accionante en el caso concreto; a cuyo efecto debemos partir señalando que, de acuerdo a lo establecido en las Conclusiones II de este fallo constitucional y los antecedentes que se adjuntan al legajo constitucional; se tiene que, la MUSERPOL desde el 2017 hasta el 2020, ha cursado diferentes notas a la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones, la Dirección Nacional Administrativa y al Comando General, todos de la Policía Boliviana, solicitando la conciliación técnica y legal de las transferencias realizadas a la MUSERPOL; en el entendido que, las transferencias efectuadas hacia dicha entidad, de los recursos provenientes de las fuentes 42 y 46, no cumplían con el porcentaje previsto en el art. 118 de la LOPN (58%); cuestión que además, fue objeto de recomendación por la Contraloría General del Estado, exigiendo así el cumplimiento de tal disposición.

Sin embargo, de lo señalado, mediante Informe DNFR/DNAF/PRESUPUESTOS/052/2019 de 29 de julio, la Jefatura de la División de Presupuestos de la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones de la Policía Nacional, dirigido a la Jefatura del Departamento Nacional Administrativo de la misma entidad; concluyó que, la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones no reconoce ninguna deuda hacia la MUSERPOL; similar criterio se asumió, a través de Informe 05/2020 de 20 de julio, emitido por la Jefatura del Departamento Nacional Administrativo Financiero, que hace conocer a la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones, indicando que, las transferencias son realizadas en el marco del presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa en cada gestión; y que, de las gestiones 2013 y 2018, dicha Dirección Nacional no tiene saldos por transferir a la MUSERPOL; aclarando que, de la gestión 2015 no se ejecutó el 100% del presupuesto aprobado; ello porque, no se alcanzaron los ingresos proyectados en la gestión, lo que impidió hacer la transferencia de lo presupuestado.

No obstante lo señalado, por Informe INF/IAI/001/2020 de 2 de enero, el Jefe de la Unidad de Auditoría Interna de la MUSERPOL, en la “Auditoría Especial a las transferencias realizadas provenientes de las fuentes 46 y 42 a la MUSERPOL de las gestiones 2013 a 2018”; concluye que, las transferencias realizadas al respecto, no fueron efectuadas conforme a la normativa correspondiente; ya que, por gestión la MUSERPOL percibió montos menores al previsto en la Ley Orgánica de la Policía Boliviana por las indicadas fuentes; aclarando que, respecto a la fuente 42 existe una interpretación errónea de la norma por parte del Servicio de Identificación Personal y Licencias de Conducir; vulnerando la Ley 145, transfiriendo al Comando General de la Policía un monto inferior, generando inestabilidad en el monto destinado al pago del beneficio del Complemento Económico en cada gestión, de parte de ambas fuentes.

Ahora bien, conforme a lo señalado en el Fundamento Jurídico precedente; y, quedó establecido también en la SCP 0770/2019-S4 de 12 de septiembre, ésta acción de defensa busca tutelar el cumplimiento de un mandato imperativo del ordenamiento jurídico, contenido en una norma que reúna las características de ser un mandato vigente, cierto, claro y que no esté sujeto a controversia; en los casos en los que, de manera injustificada se incumple o existe resistencia a cumplirlo; sin embargo, en el caso concreto se advierte claramente que la aplicación del art. 118 de la Ley 734, se encuentra sujeta a controversia; en cuanto, a la necesidad de justificar legalmente por qué corresponde que la transferencia del 58% correspondiente al 85% de los ingresos enumerados en el art. 117 de la misma Ley anotada, y destinada al entonces “Fondo Complementario”, deba ser realizada ahora a la MUSERPOL; ello tomando en cuenta que, dicho Fondo Complementario de Seguridad Social, juntamente a otros que se encontraban vigentes hasta antes de la Ley 1732 –Ley de Pensiones–, fue liquidado y se trataba de un organismo descentralizado de la Policía Nacional; que como, seguro facultativo y complementario, otorgaba prestaciones en maternidad, vejez, invalidez y muerte, conforme a lo prescrito en el Código de Seguridad Social y su Reglamento; de manera que, se entiende que el porcentaje previsto en el citado art. (58%); no sólo estaba destinado al pago del beneficio de Complemento Económico, cuya obligación de pago ahora le corresponde a la entidad accionante.

En ese mismo sentido, dicha norma requiere de una adecuada interpretación, pues el art. 118 de la Ley 734, establece que los recursos transferidos deben ser utilizados “de acuerdo al presupuesto interno elaborado por el Comando General de la Policía Nacional…”; lo que permite inferir que, el uso de dicho presupuesto se encontraría sujeto también al presupuesto elaborado por la Policía Boliviana, el cual es aprobado mediante una ley específica emitida por el Órgano Legislativo; sentido en el que, al parecer interpretan también las autoridades hoy demandadas; cuando “mediante Informe 05/2020 de 20 de julio, la Jefatura del Departamento Nacional Administrativo Financiero hace conocer a la Dirección Nacional de Fiscalización y Recaudaciones, que las transferencias son realizadas en el marco del presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa en cada gestión; y que, de las gestiones 2013 y 2018, dicha Dirección Nacional no tiene saldos por transferir a la MUSERPOL”.

Finalmente, es evidente la existencia de controversia en el caso motivo de análisis, la cual está referida a la interpretación y aplicación normativa en el caso; toda vez que, el propio accionante en su memorial de amparo señaló que las autoridades demandadas incurren en una errónea aplicación de la normativa legal, al sustentar dicha distribución en el DS 25459 de 21 de julio de 1999, la Resolución Administrativa 205/08 de 14 de marzo de 2008, que aprueba el Manual de Organización y Funciones y el Estatuto Orgánico de la primera Dirección Nacional nombrada y la Ley Financial de 17 de noviembre de 1998; sin considerar que, dicha forma de distribución no se encuentra contemplada en el art. 118 de la Ley 734; lo que provoca, un daño directo en la forma de distribución de las recaudaciones a favor de la MUSERPOL; en consecuencia, en el pago del Complemento Económico; es decir que, el incumplimiento normativo acusado, se debería a un equívoco en la aplicación de normativa de menor jerarquía a la Ley; aspecto que, también se encuentra señalado en el Informe INF/IAI/001/2020 de 2 de enero, emitido por el Jefe de la Unidad de Auditoría Interna de MUSERPOL, sobre “Auditoría Especial a las transferencias realizadas provenientes de las fuentes 46 y 42 a la MUSERPOL de las gestiones 2013 a 2018”; donde se concluyó que, respecto a la fuente 42, existe una interpretación errónea de la norma por parte del Servicio de Identificación Personal y Licencias de Conducir, vulnerando la Ley 145.

Por lo señalado; y siendo que, la norma legal acusada de ser incumplida no contiene un mandato que tenga la característica de ser clara y no sujeta a controversia, no corresponde conceder la tutela impetrada; pues la acción de cumplimiento no tiene como objeto la interpretación de normas constitucionales o legales que requieran interpretación para su correcta aplicación; sinó, el cumplimiento de un mandato imperativo del ordenamiento jurídico, contenido en una norma que reúna las características de ser un mandato vigente, cierto, claro y que no esté sujeto a controversia; pero además, donde se advierta una reticencia a su incumplimiento por el servidor público demandado; lo que, no se advierte en el caso concreto.

Cabe aclarar que este Tribunal no ingresa a resolver la problemática de fondo reclamada en esta acción de cumplimiento.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, no efectuó un correcto análisis de los antecedentes.