SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0521/2021-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 22 de julio de 2020, cursante de fs. 5 a 22 vta.; y, los de complementación el 12 y 20 ambos de agosto de igual año (fs. 144 a 145 vta.; y, 182 a 186), el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Adquirió dos lotes de terrenos en el municipio de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, con compromiso de venta firmado por Juan Rubén Nina Caballero como apoderado legal de Aurelio Álvarez Cáceres y Romualda Bustamante de Álvarez; lamentablemente, resultó víctima de fraude; por lo que, solo accedió a la posesión de buena fe del inmueble, donde al encontrarse viviendo con su esposa, fue contactado por María Victoria Bustamante de Ustariz, Serafina Bustamante de Camacho, Luis Fernando Camacho Bustamante, María del Carmen, José Fausto y José Gonzalo, todos Bustamante López, para indicarle que podían perfeccionar la venta referida porque sus tíos eran los dueños, pero a cambio debía cancelarles a ellos el monto total de la transferencia, sino verían los modos de perjudicarle. Amenazas que fueron cumplidas, mediante solicitudes y denuncias administrativas en su contra y de otras víctimas, ante el Gobierno Autónomo del señalado municipio, pretendiendo la demolición de su vivienda; motivo por el que, la nombrada entidad edil, inició un proceso administrativo sancionador; en el cual, se incurrieron en una serie de actos y omisiones ilegales e indebidas, que fueron objeto de reclamo por su persona mediante los correspondientes recursos administrativos de impugnación; debido a que, las Resoluciones Administrativas emitidas dentro del merituado proceso, recayeron en un grave acto ilegal al iniciar, desarrollar y fundar su “condena” en una conducta que no se encuentra tipificada e imponerle una sanción no prevista de manera expresa por ley; toda vez que, las autoridades administrativas municipales afirmaron que su conducta se adecua a ser responsable de construcciones ilegales, lo que acarrearía la pena de demolición de su vivienda, sin señalar la norma sustantiva que califica o tipifica las “obras ilegales”, como infracción que determine al mismo tiempo la demolición como sanción; lo cual, es imprescindible porque se constituye en criterio de validez del proceso y de la pena; exponiendo con relación a la lesión de los principios de legalidad y tipicidad administrativa, que: a) Los arts. 29 y “302”.6 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 82 y 94 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) –Ley 031, de 19 de julio de 2010–, citados en los fallos aludidos, solo hacen referencia a las competencias de los Gobiernos Autónomos Municipales, sin que los mismos contengan una base jurídica que posibilite sancionar con demolición las denominadas “obras ilegales”; por lo que, no puede sostenerse que dichas disposiciones suplan la falta de norma expresa que contenga un tipo administrativo sancionador, que en el presente caso no existe; b) En ninguna parte del art. 22 de la Ordenanza Municipal (OM) 137/94-2 de 19 de febrero de 1994, referido en las indicadas resoluciones administrativas, se señala que la falta de aprobación de planos dará lugar a la demolición de viviendas; pues, solo describe los requisitos para el trámite de aprobación de planos de construcción, no así, alguna disposición de sanción con demolición; y, c) Si bien la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, establece la atribución del Alcalde de ordenar la demolición de inmuebles (art. 26.23), la misma está sujeta según lo estipulado en su propio texto, a una normativa municipal que regule o reglamente las condiciones y presupuestos para su ejercicio; por tanto, no puede ser ejercida de manera arbitraria sino en el marco de la objetividad de la ley y una potestad reglada.

Añadiendo que, las autoridades administrativas demandadas obraron en evidente vulneración de las disposiciones contenidas en los arts. 71, 72 y 73 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 23 de abril de 2002−, que establecen que el proceso administrativo sancionador debe respetar los principios de legalidad, tipicidad y seguridad jurídica; lo que en el caso presente no existió, al no haber norma que regule dicho procedimiento, quedando sujeto a la libre discrecionalidad y arbitrariedad de los servidores públicos.

Refirió a su vez que la determinación de su “responsabilidad” y de la “pena”, fueron asumidos arbitrariamente con desconocimiento y falta de pronunciamiento de hechos relevantes, dando preponderancia a formalismos y no a la verdad material acreditada, con la imposición de requisitos de imposible cumplimiento, aplicando normas municipales que promueven la discriminación y desconocimiento de derechos previstos por ley; así como, que la Resolución Administrativa (RA)43/2019 de 24 de diciembre; y, la Resolución Ejecutiva Municipal 51/2020 de 5 de junio, que resolvieron los recursos de revocatoria y jerárquico, respectivamente, fueron pronunciadas con absoluta y total falta de motivación, privándole de conocer el iter lógico seguido por las autoridades que conocieron sus denuncias e impugnaciones.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de debida fundamentación y motivación; así como, de sus derechos a la defensa, a la vivienda, a la tutela judicial efectiva, y a una justicia transparente; y, de los principios de legalidad, “tipicidad administrativa”, acceso a la justicia, verdad material y seguridad jurídica, citando al efecto, los arts. 115, 116 y 117 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, con especial atención a su condición de persona de la tercera edad; y en consecuencia, disponga dejar sin efecto las Resoluciones Administrativas 19/2019, 30/2019 y 43/2019; así como, la Resolución Ejecutiva Municipal 51/2020; en virtud de las cuales, fue ilegalmente procesado y “condenado” a la demolición de su vivienda; y, de todos los actos consecuentes de dichos pronunciamientos; o en su defecto, se dicten nuevas resoluciones debidamente fundamentadas, respetando los derechos y garantías que fueron vulnerados, declarándose que no es procedente y ni coherente con el sistema de derechos fundamentales y garantías constitucionales, el procesamiento y sanción de toda persona sin ley previa y expresa.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 8 de septiembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 400 a 402, presente el accionante asistido de su abogado; la autoridad demandada, acompañada de su defensa técnica; y, todos los terceros interesados a excepción de María del Carmen Bustamante López; ausente también el servidor público codemandado; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela, por intermedio de su abogado, ratificó íntegramente los términos esgrimidos en su demanda de esta acción de amparo constitucional; y ampliándolos; sostuvo que, las Resoluciones Administrativas cuestionadas, no consideraron la documentación presentada en cuanto a su derecho sobre la posesión del inmueble, en función a la verdad material; no obstante, que el Municipio le cobra impuestos; aclarando a su vez respecto a lo argumentado por los demandados, que lo que se denuncia es la vulneración de derechos dentro del proceso administrativo sancionador y no que se le otorgue derecho propietario alguno.

I.2.2. Informe de la autoridad y el servidor público demandados

Juan Carlos Angulo López, Alcalde; y, Félix Huanca Montecinos, Secretario Administrativo Municipal, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, por informe escrito presentado el 4 de septiembre de 2020, cursante de fs. 363 a 370 vta.; esgrimieron los siguientes alegatos: 1) Luego de efectuar un detalle sucinto de los actuados procesales desarrollados en el proceso administrativo sancionador cuestionado, hasta la interposición de esta acción de defensa, mencionaron que se emitió el Auto de 27 de agosto de igual año; por el que, se ordenó la suspensión provisional en la ejecución de la demolición aludida, en atención a la medida cautelar formulada por el solicitante de tutela; 2) El proceso administrativo sancionador emerge de las disposiciones contenidas en el art. 26.23 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482, de 9 de enero de 2014–, que faculta al Alcalde a sancionar a las personas individuales y colectivas, públicas o privadas que infrinjan las normas de orden público; 3) El accionante durante toda la tramitación del proceso administrativo sancionador participó activamente, consintiendo todos los actos de la administración pública, no pudiendo alegar la vulneración del debido proceso y su derecho a la defensa, siendo éste quien incumplió con la normativa municipal vigente; 4) La entidad edil, durante la tramitación del merituado proceso, observó la Constitución Política del Estado a través de la organización territorial del Estado y la distribución de competencias que otorga al Municipio; así como, lo facultado por los arts. 82 y 94.III.2 –declarado inconstitucional por la SCP 2055/2012 de 16 de octubre– de la LMAD; 5) El ente municipal tiene vigente la Ordenanza Municipal (OM) 137/94-2, por la permisibilidad prevista en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, Ordenanza que en su art. 22, aprueba los requisitos y procedimientos para la aprobación de planos de construcción, cuerpo legal complementado por las Ordenanzas Municipales (OOMM) 211/2009 de 22 de septiembre y 067/2012 de 30 de octubre, que regulan el ordenamiento territorial y el uso del suelo urbano; por otro lado, la Resolución Ministerial (RM) “60/2016” de 10 de mayo, homologa la Ley Municipal 006/2014 de 15 de diciembre, que aprueba el polígono urbano de la entidad edil; y, la OM 08/2000 determina con relación al arancel de patentes y tasas municipales, la demolición a la tercera boleta; además que, se acogió los presupuestos establecidos en el Capítulo IV de la Ley de Procedimiento Administrativo; 6) El impetrante de tutela durante la tramitación del aludido proceso, no acreditó que contara con planos aprobados para su construcción en el inmueble en cuestión, cuyo derecho propietario, se encuentra controvertido; 7) El solicitante de tutela tenía pleno y absoluto conocimiento de que para emplazar una construcción de vivienda, previamente debía tramitar una autorización técnica y legal del Gobierno Autónomo Municipal, conforme lo confesó en su recurso de revocatoria, donde acompaño una autorización para trabajos menores, lo que demuestra también que realizó su construcción de manera deliberada y consciente de las responsabilidades, vulnerando toda normativa; por tanto, debe asumir las consecuencias de una construcción ilegal y clandestina; es decir, la demolición; lo cual, no se constituye en una lesión al derecho a la vivienda; toda vez que, la facultad de contar con una vivienda está limitada al interés colectivo y al cumplimiento de la normativa técnica legal; 8) En el caso de análisis; se tiene que, en el recurso de revocatoria no se formularon los mismos fundamentos que en la presente acción de defensa; ya que, en el primero se hizo alusión a una sobre posición de terrenos y a derechos controvertidos que en la segunda no se mencionan; 9) No existe legitimación pasiva; debido a que, los documentos ofrecidos proceden de un vendedor fraudulento, mediante documentos falsos; por lo que, el accionante no es titular del derecho fundamental de propiedad sobre el bien inmueble; y, 10) Existe derechos controvertidos con los denunciantes del proceso administrativo; por todo ello, solicitaron se deniegue la tutela solicitada sin ingresar al fondo, declarando la improcedencia de la presente acción de defensa.

Agregando en audiencia, que la OM 08/2000 emitida en concordancia con la Ley 2028, de 28 de octubre de 1999 –abrogada por la Disposición Abrogatoria de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales–, y la OM 137/94-2, establecen los requisitos para las construcciones; así como, la sanción de demolición, no siendo imperativo que exista una norma expresa, lo contrario significaría un caos respecto a los actos de los administrados con relación a las construcciones ilegales.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

María Victoria Bustamante de Ustariz, José Fausto y José Gonzalo ambos Bustamante López; y, Serafina Bustamante de Camacho; por escrito de 2 de septiembre de 2020, cursante de fs. 396 a 399 vta., y en audiencia; señalaron que: i) Denunciaron las construcciones que venía realizando el impetrante de tutela en la propiedad de sus padres; en virtud de lo cual, el Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, procedió a efectuar las notificaciones de rigor, en este caso, tres órdenes de paralización bajo la alternativa de determinar la demolición, solicitando que el denunciado se apersone a las oficinas de urbanismo de dicha entidad edil, portando la autorización de construcción y la documentación que acredite su derecho propietario; empero, obrando en contrario este procedió a agilizar la ejecución de su construcción y pese a ello el ente municipal respetó el plazo probatorio dispuesto; ii) En ningún momento se acompañó la autorización emitida por la autoridad municipal; iii) Dentro del “expediente de demolición” (sic), se respetaron los plazos y cado uno de los procedimientos establecidos por la Ley de Procedimiento Administrativo; iv) El solicitante de tutela pretende deslindarse de las consecuencias de sus actos, al manifestar que la entidad edil no puede imponerle sanción por el incumplimiento de normas municipales, olvidando que nos encontramos en un estado de derecho, bajo previsiones que garantizan la pacífica convivencia entre los habitantes; y, v) Los arts. 1, 2 y 26.23 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, tipifica y regula de manera supletoria la facultad del ente municipal para conocer y resolver la causa de análisis, ante la transgresión de la OM 137/94-2; por lo que, se tiene por cumplidos los principios sancionadores de legalidad, tipicidad y otros, siguiéndose todos los procedimientos necesarios para garantizar el debido proceso, dentro del marco establecido por el ordenamiento municipal, relativo a la autorización para la ejecución de obras.

María del Carmen Bustamante López, no asistió a la audiencia de esta acción de defensa ni presentó informe alguno; empero, sus familiares en audiencia informaron que ello se debía a que la nombrada hubiese fallecido, conforme consta a fs. 400.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, a través de la Resolución 0034/2020 de 8 de septiembre, cursante de fs. 403 a 409, concedió “parcialmente” la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Ejecutiva Municipal 51/2020, debiendo la autoridad edil ahora demandada o quien se encontrase en su reemplazo, emita una nueva resolución ejecutiva bajo los lineamientos expresados en el fallo de garantías, dando respuesta a cada uno de los argumentos de impugnación establecidos en el recurso jerárquico interpuesto por el accionante, dentro del proceso administrativo sancionador 19/2019, en función al análisis integral de todos los antecedentes del procedimiento administrativo, explicando de manera específica y clara la normativa concreta en la que se fundamente la decisión; y, dejándose sin efecto la media cautelar determinada en el Otrosí Segundo del Auto de 13 de agosto de 2020; ello, con base en los siguientes fundamentos: a) A través de la presente acción de amparo constitucional se cuestiona la lesión de derechos en relación a la Resolución ejecutiva municipal emitida dentro de un proceso administrativo sancionador en su contra; por tanto, no se advierte incumplimiento respecto a la legitimación activa; b) No existe recurso ulterior contra la mencionada resolución ejecutiva; por lo que, se tiene por agotada la vía administrativa en cuanto al presupuesto de subsidiariedad; c) De la revisión de la Resolución Ejecutiva Municipal; se concluye que, la misma no responde en su totalidad a cada uno de los elementos de agravio expuestos en el memorial del recurso jerárquico formulado por el impetrante de tutela ni se realiza una exposición clara y precisa de todos los aspectos fácticos que hacen al proceso administrativo sancionatorio desde su inicio hasta su finalización, incluido lo resuelto en las resoluciones administrativas emitidas por el inferior; y, d) No se tiene claramente determinado el nexo de causalidad entre lo que se hubiese denunciado, las pretensiones de las partes del proceso, el hecho generador y la normativa aplicable, ni la valoración que se hubiera otorgado a las pruebas aportadas; y por ende, su consecuencia jurídica emergente de tales disposiciones administrativas; más aún, cuando en el informe brindado en la presente acción tutelar, sustenta el fallo de alzada en la OM 08/2000; empero, en la indicada resolución no se advierte tal marco normativo; además que, al contener un simple acápite de cuatro líneas de atención a los agravios del solicitante de tutela, sin la debida “correspondencia” con la normativa municipal y constitucional.