SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0521/2021-S4

El accionante denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de debida fundamentación y motivación; así como, de sus derechos a la defensa, a la vivienda, a la tutela judicial efectiva, y a una justicia transparente; y, de los principios de legalidad, “tipicidad administrativa”, acceso a la justicia, a la verdad material y seguridad jurídica; en virtud a que, los ahora demandados sustanciaron un proceso administrativo sancionador en su contra, incurriendo en actos ilegales en su desarrollo, sustentando el mismo en una conducta que no se encuentra tipificada e imponiéndole una sanción no prevista de manera expresa por ley; y, pronunciando las Resoluciones Administrativas de revocatoria y alzada, con falta de fundamentación y motivación.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza Jurídica de la acción de amparo constitucional

La línea jurisprudencial emitida sobre el particular, coincide en que: “El amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional diferente al proceso ordinario, con un objeto específico y diferente, que se materializa en la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, que viene a ser la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado; con un marco jurídico procesal propio, adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección de derechos y garantías fundamentales, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Al respecto la SCP 002/2012 de 13 de marzo, ha señalado que: ‘…la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento directo en el artículo 25.1 de la CADH, instrumento que señala: «Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales». En el marco del citado precepto que forma parte del Bloque de Constitucionalidad reconocido por el artículo 410 de la CPE, se tiene que la dimensión procesal constitucional de la acción de amparo constitucional debe ser estructurada a partir de este marco de disposiciones, siendo evidente que el amparo constitucional constituye un mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales insertos en el bloque de constitucionalidad’.

La acción de amparo constitucional se encuentra instituida en el art. 128 de la CPE que establece: ‘La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’. A su vez el art. 129.I de la referida Norma Suprema, resalta que: ‘La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’; en consecuencia, la Constitución Política del Estado instituye esta acción como mecanismo de protección, poniéndola al alcance de toda persona que sufra vulneración a sus derechos reconocidos en la norma suprema, siendo su objeto principal el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías que puedan estar siendo vulnerados (restringidos, suprimidos o amenazados); procediendo dicho mecanismo siempre y cuando el ordenamiento jurídico ordinario no prevea un medio idóneo y expedito para reparar la lesión producida.

Consiguientemente, se entiende que dicho mecanismo de defensa constitucional de derechos se constituye en un medio de tutela de carácter extraordinario, regido por los principios de subsidiariedad e inmediatez, razón por la que no puede ni debe ser confundido con un mecanismo intraprocesal o un recurso de revisión, que forme parte de las vías legales ordinarias o administrativas, pues conforme determinan los citados preceptos constitucionales, tal acción de defensa solo se promueve en cuando se supriman o restrinjan los derechos fundamentales o garantías constitucionales, y no exista otros medios legales para reparar la vulneración, por lo mismo no se activa para reparar supuestos actos que infringen las normas procesales o sustantivas, debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas, cual si se tratase de un recurso de revisión puesto que por su naturaleza de acción tutelar de carácter extraordinario, no puede ser concebida como un medio de defensa o recurso alternativo, supletorio, sustitutivo o complementario que forme parte del sistema de impugnación sea ordinario o administrativo u otro.

(…)

En este marco, es evidente que no puede confundirse a la acción de amparo constitucional con un mecanismo intraprocesal o recurso, supletorio, sustituto o alterno a la vía ordinaria o administrativa, puesto que de ser así, se provocaría un caos en el orden jurídico, que podría verse congestionado y confundido ante de la posibilidad de que se emitan resoluciones contradictorias, entre la jurisdicción ordinaria y la constitucional, aspecto que solo provocaría perjuicio y dilación contra los intereses de las partes que en definitiva solo buscan la solución a los problemas que se les suscitan en el medio boliviano, en tal razón, no se puede concebir, ni permitir que la presente acción tutelar sea entendida como una instancia procesal de revisión o como una acción alterna de resolución de aspectos intraprocesales, que ya fueron resueltos por un fallo ordinario…” (SCP 0785/2019-S4 de 12 de septiembre) (las negrillas nos pertenecen).

Del entendimiento desglosado supra, se colige que la acción de amparo constitucional tiene una naturaleza subsidiaria; por lo que, no forma parte de los recursos o medios de impugnación ordinarios o extraordinarios previstos por la legislación procesal común, los cuales deben ser agotados previamente por las partes del proceso, hasta la última instancia; en ese sentido, por regla general, corresponde en principio a las autoridades jurisdiccionales o administrativas donde se señale que existe o existió la amenaza o vulneración de los derechos, corregir o enmendar los actos acusados de lesivos, al constituirse los mismos en los primeros garantes de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, de manera que, en conocimiento del o de los recursos formulados por las partes del proceso, tienen la obligación de reparar las posibles vulneraciones al respecto, y sólo si la última instancia no cumple tal obligación, y de persistir la lesión de dichos derechos y garantías, se abre la tutela de la acción de amparo constitucional, para revisar, única, exclusiva y privativamente la labor de alzada; aspecto que obedece precisamente al principio de subsidiariedad que rige esta acción tutelar.

III.2. La fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso

Al respecto, la SCP 0121/2020-S4 de 17 de julio; estableció que: “La debida fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales y administrativas como parte del debido proceso, fue motivo de amplio desarrollo jurisprudencial, señalando que: ‘La garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió. Al contrario, cuando aquella motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que se ha arribado, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, así se ha entendido en varios fallos de este Tribunal, entre ellos, la SC 0752/2002-R de 25 de junio.

Asimismo, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; al contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’ (SC 2023/2010-R de 9 de noviembre reiterada por la SC 1054/2011-R de 1 de julio).

De los razonamientos expuestos, se puede establecer de manera inequívoca que la fundamentación y motivación de una resolución que resuelve cualquier conflicto jurídico o administrativo, no necesariamente implica que su exposición deba ser ampulosa o abundante donde se tenga consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos, pues al contrario una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integre todos los puntos demandados, donde la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, exponga de forma clara cuales las razones determinativas que justifican su decisión, exponiendo los hechos, adecuados o subsumidos a la fundamentación legal y citando para ello las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; en suma lo que se espera de una resolución es que las partes motivo del proceso –judicial o administrativo– sepan cuales los aspectos que llevaron al tribunal o autoridad a asumir determinada decisión” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

Establecida que fue la problemática planteada, de los antecedentes y conclusiones del presente fallo constitucional; se tiene que, a raíz de denuncia escrita presentada por María Victoria Bustamante de Ustariz, Serafina Bustamante de Camacho, María del Carmen, José Fausto y José Gonzalo, todos Bustamante López –hoy terceros interesados–, dirigida al Alcalde y Secretario Administrativo del Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya del departamento de Cochabamba –ahora demandados–, mediante Auto de 19 de junio de 2019, se aperturó el Proceso Administrativo de Demolición (19/2019) de construcciones ilegales contra Humberto Tamayo Balderrama –hoy impetrante de tutela– (Conclusión II.1.); dentro del cual, el denunciado presentó dos recursos de revocatoria, que dieron lugar a la emisión de las Resoluciones Administrativas 30/2019 y 43/2019, ambas pronunciadas por Félix Huanca Montecinos, Secretario Administrativo Municipal de la referida entidad edil; la primera, rechazando la impugnación planteada contra el Auto precitado, por haber sido interpuesta fuera de plazo; y, sancionando con la demolición total de la construcción ilegal emplazada por el solicitante de tutela, ordenando el cumplimiento de dicho fallo a la Jefatura de Urbanismo y a las Direcciones de Obras Públicas, Jurídica y Seguridad Ciudadana; y, la segunda, rechazando el recurso formulado contra la primera, confirmando consiguientemente en todas sus partes el fallo recurrido (Conclusiones II.2. y II.3.); por lo que, a través de memorial presentado el 23 de enero de 2020, el entonces denunciado interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa 43/2019, lo que dio lugar a la emisión de la Resolución Ejecutiva Municipal 51/2020, pronunciada por Juan Carlos Angulo López, Alcalde del indicado ente municipal, que determinó rechazar dicho recurso y confirmar totalmente el fallo impugnado (Conclusión II.4.).

Así, corresponde en este punto, con carácter previo a ingresar al fondo de la problemática planteada, precisar que el análisis a efectuarse mediante la presente acción tutelar, se circunscribirá de manera exclusiva a la Resolución Ejecutiva Municipal 51/2020, emitida por el Alcalde del mencionado Gobierno Autónomo Municipal, por ser la autoridad jerárquica que con su actuación cerró la instancia administrativa mediante la consideración y resolución del recurso jerárquico planteado por el accionante impugnando la RA 43/2019; por la que, el Secretario Administrativo Municipal de la misma entidad edil, rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por el entonces denunciado contra la RA 30/2019; a través de la cual, dicho servidor público, dispuso sancionar con la demolición total de la construcción del ahora impetrante de tutela, ordenando el cumplimiento de dicha determinación a la Jefatura de Urbanismo y a las Direcciones de Obras Públicas, Jurídica y Seguridad Ciudadana del indicado ente municipal, correspondiendo denegar la tutela con relación al citado funcionario, con la aclaración de no haberse ingresado al fondo.

En ese orden, a efectos de verificar sí el fallo de alzada, incurrió en los actos lesivos denunciados por el solicitante de tutela, corresponde primero desglosar los agravios vertidos en el recurso jerárquico planteado por éste (Conclusión II.4.); constando en el mismo los siguientes: 1) Todo el proceso administrativo sancionador fue “cumplido” con total vulneración de la Constitución Política del Estado y de la ley, que dio lugar a que se asuma por esa vía arbitraria de procesamiento ilegal, la decisión ilegal de ordenar la demolición de su vivienda, desconociendo la verdad material de los hechos informados por su persona, habiendo sido procesado y sancionado sin la existencia de normas sustantivas y procesales que regulen semejante sanción administrativa, cuya ejecución afecta derechos humanos; 2) Las autoridades inferiores se limitaron a fundar su decisión en una simple verificación de aspectos formales, desconociendo que su persona suministró hechos que acreditan que verdaderamente es legítimo poseedor del inmueble en cuestión; además que, fue víctima del delito de estafa que se encuentra con procesamiento penal a cargo del Ministerio Público; por lo que, impetró se “indagara” la verdad material, valorando su legítima calidad reconocida por la Ley Fundamental y el Código Civil, que demuestra que no cometió ninguna infracción que deba ser sancionable con la medida radical de demolición de su vivienda; 3) Ninguna de las normas señaladas a lo largo del proceso tipifica las denominadas “Obras Ilegales” como infracción, ni prevé como sanción administrativa la demolición, conforme a los principios de legalidad y tipicidad administrativa; máxime cuando se asume una medida tan grave y radical que afecta los derechos fundamentales a la vivienda y dignidad, en el marco de la seguridad jurídica de los administrados; 4) Las autoridades municipales vulneraron las disposiciones contenidas en los arts. 71, 72 y 73 de la LPA; y, 5) Los criterios e informes internos, en el caso presente incurren en incoherencias e incongruencias internas graves; pues no es fuente de validez de los actos la costumbre o el “así se hace siempre” de los funcionarios antiguos; lo cual, tomando en cuenta lo estipulado por el art. 35 del precitado cuerpo legal, deviene en nulidades.

Ante tales agravios, de la revisión del contenido de la Resolución Ejecutiva Municipal 51/2020, que determinó rechazar el recurso desglosado supra y confirmar totalmente el fallo impugnado (Conclusión II.4.); se observa que en la misma, se hace una relación sucinta de los actuados previos desarrollados hasta la interposición del merituado recurso jerárquico; para luego, haciendo alusión únicamente al primer punto de agravio expuestos por el recurrente, pasa a desarrollar el contenido de los arts. 302.I.6. de la CPE; y, 94.III.2. de la LMAD, señalando después que: “El Gobierno Autónomo Municipal de Tiquipaya cuenta con la ordenanza Municipal N° 137/94-2 de fecha 19 de febrero de 1994 que en su art. 22 establece: Los propietarios que deseen construir deberán obtener la aprobación de sus planos de construcción, para tal efecto, deberán presentar en secretaria la solicitud de aprobación de planos…” (sic); para finalmente afirmar que la Resolución Administrativa 43/2019, se encuentra enmarcada en el art. 302.I.29 de la Norma Suprema, la Ley de Procedimiento Administrativo y el art. 22 de su Reglamento, “aprobado mediante Ordenanza Municipal 137/94-2” (sic); concluyendo por ello, que no existe lesión a los derechos de defensa, siendo que el hoy accionante fue notificado en primera instancia mediante “Formulario de Notificación y Orden de Paralización de fecha 14/06/2019, Formulario de Notificación y Orden de Paralización de fecha 17/06/2019 y Formulario de Notificación y Orden de Paralización de fecha 18/06/2019, siendo de total conocimiento del accionante el inicio del Proceso de Demolición N° 19/2019, el proceso se ha tramitado conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo y apego a los principios de la administración pública, salvaguardando el debido proceso” (sic).

En ese marco y conforme al entendimiento plasmado en la jurisprudencia constitucional desglosada en el Fundamento Jurídico III.2. del presente fallo constitucional, de la revisión y contraste del contenido de Resolución Ejecutiva Municipal 51/2020, con los agravios denunciados por el hoy solicitante de tutela en su recurso jerárquico; se advierte que, dicho fallo no integro todos los puntos demandados, ni expuso de forma clara cuales las razones determinativas que justifican su decisión, tampoco los hechos, adecuados o subsumidos a la fundamentación legal, citando para ello las normas que sustentan la parte dispositiva de la resolución; sino que, se limitó a desarrollar el contenido de artículos, mencionar notificaciones efectuadas en el proceso; y, de manera casi directa, arribó a la conclusión de que la tramitación del merituado proceso administrativo sancionador se realizó conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo y en apego a los principios de la administración pública, salvaguardando el debido proceso; de lo que, inequívocamente se evidencia que no se expusieron de manera suficiente los motivos que sustentan su decisión; de manera que, el justiciable pueda tener pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la manera en que se decidió; inobservancia ante la cual, se tiene por lesionado el debido proceso en sus elementos debida fundamentación y motivación, correspondiendo al respecto conceder la tutela impetrada.

No obstante lo señalado, es preciso aclarar que los demás derechos fundamentales y garantías constitucionales denunciados en esta acción de defensa, concierne que sea la autoridad administrativa jerárquica, mediante la emisión de la Resolución Ejecutiva Municipal respectiva, quien determine si existió o no, la amenaza o vulneración de los agravios reclamados, corregir o enmendar los actos acusados de lesivos, al constituirse dicha instancia en la primera garante de los indicados derechos y garantías (Fundamento Jurídico III.1.).

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder “parcialmente” la tutela solicitada, evaluó de forma correcta los datos del proceso y las normas aplicables al mismo.