SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0532/2021-S4

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la remuneración, a la alimentación y a la seguridad social, ya que no obstante a que la Dirección General de Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VMESCyCOOP/DGSC/002/2020, la autoridad demandada hizo caso omiso a tal determinación, por lo que tuvo que acudir a la Notaría de Fe Pública, para dejar constancia de ese hecho, no habiendo sido reincorporada a su fuente laboral hasta la presentación de esta acción tutelar.

En consecuencia, corresponde dilucidar si lo alegado es evidente, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Sobre la obligatoriedad de cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral

Al respecto, la SCP 0502/2021 de 7 de septiembre, señaló lo siguiente: “Partiendo de un análisis comparativo y valorativo de la jurisprudencia constitucional referida al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, denunciado a través de la acción de amparo constitucional, la Sala Plena del Tribunal Constitucional, mediante la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, advirtiendo la existencia de precedentes contradictorios, efectuó un análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el tema, destacando la protección que brinda el Estado boliviano a través de la emisión de normas que garantizan el respeto y protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, así como su realización, estableciendo además que corresponde a los órganos encargados de resolver conflictos laborales –administrativos o judiciales–, interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico bajo los principios de protección a las trabajadoras y trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión del onus probandi.

En este marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional, determinó que antes de las modificaciones e inclusiones efectuadas por el DS 0495 al DS 28699, cuando el trabajador optaba por su reincorporación y se constataba la negativa del empleador de dar cumplimiento al a conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para impugnarla, adjuntando como prueba del despido injustificado, la propia conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que la justicia constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente al análisis de las problemáticas vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, remitiéndose las mismas a la jurisdicción ordinaria.

No obstante, a partir de la emisión del indicado DS 0495 que modificó el parágrafo III e incluyó los parágrafos IV y V, ambos del art. 10 del DS 28699, el tratamiento de las denuncias de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en la justicia constitucional, cambió sustancialmente, al establecerse en el parágrafo V del mencionado artículo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo V del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral”; precepto normativo que se halla en concordancia con lo dispuesto por el art. 3 de la RM 868/10.

Es en base dicha normativa, que los entendimientos jurisprudenciales referidos al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, sufrieron un cambio significativo, ya que desde entonces, cuando una trabajadora o un trabajador demanda la reincorporación a su fuente de trabajo, ante un despido sin causa justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretenden, solamente se exige acudir ante la Jefatura Departamental de Trabajo, siendo que, ante la emisión de una conminatoria de reincorporación y aun ante la posibilidad de impugnarla en la vía administrativa o judicial, en mérito al nuevo paradigma de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, no resulta imprescindible agotar las mismas para demandar su cumplimiento ante la justicia constitucional que, ante su inobservancia, viabilizará la concesión de la tutela a través de la acción de amparo constitucional.

Bajo dichos entendimientos, la señalada RDC 0001/2021, efectuando una labor de unificación de los precedentes jurisprudenciales, extrayendo el desarrollo interpretativo de las normas jurídicas efectuado en cada resolución constitucional que, por mandato del art. 203 de la CPE, es de carácter vinculante y cumplimiento obligatorio y se constituye en resguardo de la seguridad jurídica y en protección de los derechos fundamentales, con la finalidad de evitar que situaciones símiles sean resueltas de forma distinta, al amparo del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), imponiendo un mínima racionalidad y universalidad, con el objeto de evitar la dispersión de criterios interpretativos, asumió la decisión de aplicar el criterio hermenéutico con el más alto estándar de protección de los derechos de las trabajadoras y trabajadores, cuando se demande el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

En este contexto la indicada RDC 0001/2021, estableció lo siguiente:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos de la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; es decir:

1.i) Cuando un trabajador o trabajadora sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación.

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional –abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador.

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, siendo netamente provisional la otorgación de tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria citada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La Justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar –incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

2) Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero”.

Entendimientos estos que, conforme se tiene señalado, de acuerdo al mandato expreso del art. 203 constitucional, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla. Esto, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento” (las negrillas fueron agregadas).

Ahora bien, tomando en cuenta lo establecido en la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, sobre el cumplimiento de las conminatorias de reincorporación, dichos entendimientos también alcanzan a las instructivas de reincorporación emanadas por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión social, cuando de inamovilidad laboral se tratare, pues es preciso destacar que en relación a esta temática, se promulgó el Decreto Supremo 0012 de 19 de febrero de 2009, que tiene como objeto reglamentar las condiciones de inamovilidad laboral de la madre y padre progenitores que trabajen en el sector público o privado, desde la gestación hasta que su hija o hijo cumplan un año de edad.

En ese entendido, por mandato de lo previsto en el art. 6 del DS 0012, complementado por el artículo único del DS 496 de 1 de mayo de 2010, se establece que en caso de incumplimiento de la inamovilidad laboral, a solicitud de la madre y/o padre progenitores, “…el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instruirá al empleador, para que cumpla en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles a partir de su notificación, la reincorporación con goce de haberes y otros derechos sociales por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral. II. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo precedente, la afectada o afectado podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de inamovilidad laboral” (sic).

Además de la normativa descrita, el art. 86 inc. d) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, prevé entre las atribuciones del Ministro o Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la de promover y garantizar el acceso al trabajo e inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo y del progenitor, hasta que la hija o hijo cumplan un año de edad; en tal virtud, en todo lo relacionado a la inamovilidad laboral que fuera de conocimiento del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, éste a través de la Dirección General del Servicio Civil, garantizará su observancia por medio de instructivas que se tornan obligatorias en su cumplimiento, una vez notificadas a la parte empleadora, estableciéndose incluso un plazo de cinco días hábiles para su acatamiento. Bajo ese contexto, resulta incuestionable la facultad que tiene la madre en estado de gestación y lactancia, como al progenitor de acudir directamente ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en resguardo de su derecho a la inamovilidad laboral, y que en caso de ser incumplida se le posibilita el interponer acciones de defensa ante esta jurisdicción constitucional, conforme a los términos descritos precedentemente.

III.2. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la remuneración, a la alimentación y a la seguridad social, ya que no obstante a que la Dirección General de Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VMESCyCOOP/DGSC/002/2020, la autoridad demandada hizo caso omiso a tal determinación, por lo que tuvo que acudir a la Notaria de Fe Pública, para dejar constancia de ese hecho, no habiendo sido reincorporada a su fuente laboral hasta la presentación de esta acción tutelar.

De conformidad a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, mediante la RDC 0001/2021, se estableció que la línea jurisprudencial que deberá seguir el Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la forma de resolución del presente caso, referido a la denuncia de incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, debe ser la desarrollada por la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre; por contener el estándar más alto de protección de derechos fundamentales, la cual establece que con el objeto de resguardar al trabajador ante despidos intempestivos y sin causa legal justificada, se creó un procedimiento administrativo sumarísimo, por el cual, se otorgan facultades al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que sea esta entidad administrativa, por medio de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, la que determine si el retiro es justificado o no, y en mérito a ello, emitir si corresponde, una resolución de conminatoria de reincorporación, para luego, en caso de que el empleador se resista a su cumplimiento, acudir a la jurisdicción constitucional.

Desarrollo jurisprudencial que también se hace extensible a las Instructivas de Reincorporación emanadas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ya que por mandato de lo previsto en el art. 6 del DS 0012, complementado por el artículo único del DS 496 de 1 de mayo de 2010, se establece que en caso de lesión a la inamovilidad laboral, a solicitud de la madre y/o padre progenitores el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instruirá al empleador, para que cumpla en el plazo máximo de cinco días hábiles a partir de su notificación, la reincorporación con goce de haberes y otros derechos sociales por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral. Sin perjuicio de que la afectada o afectado pueda interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de inamovilidad laboral. Advirtiéndose con ello, que las instructivas emanadas por la referida cartera de Estado, se tornan obligatorias en su cumplimiento, una vez notificadas a la parte empleadora, más considerando que éstas tienen como finalidad el garantizar la inamovilidad laboral y la protección de las mujeres en estado de embarazo y del progenitor, hasta que la hija o hijo cumplan un año de edad, siendo el núcleo esencial el resguardo de los derechos fundamentales y bienestar de estos quienes gozan de la protección reforzada constitucional.

La indicada protección, conforme se tiene fundamentado en la RDC 0001/2021, no implica que la jurisdicción constitucional se constituya en una instancia más, dedicada a la ejecución de decisiones administrativas ni se le atribuya a este Tribunal, funciones coercitivas que obliguen al cumplimiento de las mismas, sino en un mecanismo rápido y efectivo para el restablecimiento del derecho fundamental al trabajo, y otros que de éste deriven, a través de la materialización del cumplimiento de la orden de restitución del trabajador a su fuente laboral, más el consecuente pago de los salarios devengados y otros derechos sociales que le correspondan, salvando los derechos del empleador de acudir a la vía administrativa o jurisdiccional, para cuestionar o impugnar jurídicamente la conminatoria o instructiva emitida.

Bajo ese contexto, de los antecedentes venidos en revisión, se tiene que la accionante hace conocer que mediante Memorándum INSO/DGE/UAA/ARRHH/ME 32/2019, la Directora General Ejecutiva del INSO, Yandira Alcón Valencia, le designó como Responsable de Mantenimiento General, con el ítem 442 del presupuesto en actual vigencia, Memorándum que le fue notificado el 22 de igual mes y año; sin embargo, de manera discrecional, arbitraria e intempestiva, tras haberse posesionado una nueva autoridad en la persona de Cristina Salazar Montecinos, la misma mediante Memorándum INSO/DGE/ME/ 84/2019, comunicó a Mónica Cochi Trujillo, su agradecimiento de servicios como Responsable de Mantenimiento General a partir de la indicada fecha, alegando que el memorándum por el cual se agradeció los servicios a Cristóbal Américo Barea Loayza, quien ostentaba el ítem 442, quedó anulado, por lo que debía retomar sus labores; acto que en criterio de la accionante es lesivo de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, concretamente al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, acceder a la alimentación y a las prestaciones de seguridad social; toda vez que, la autoridad demandada no consideró que su persona, conforme a la documentación y la nota presentada al 5 de diciembre de 2019, hizo conocer su estado de embarazo, por lo cual gozaba de inamovilidad laboral, solicitando su reincorporación laboral, adjuntando al efecto, certificado médico de 4 de diciembre de 2019; empero, ante la negativa de reincorporación por parte de la autoridad demandada, la impetrante de tutela acudió al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que mediante la Dirección General de Servicio Civil, emitió la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VMESCyCOOP/DGSC 002/2020, por la que se instruyó a la Directora General Ejecutiva del INSO, Cristina Salazar Montecinos, proceda a la reincorporación laboral de Mónica Cochi Trujillo a su fuente laboral, al puesto de Responsable de Mantenimiento General del INSO, o en su defecto a otro puesto de similar condición, sin afectar su nivel salarial, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales, sea en el plazo máximo de cinco días hábiles a partir de su notificación; siendo notificada la autoridad demandada el 2 de marzo de 2020; sin embargo, conforme establece el Acta de Notoriedad sobre verificación de hechos, de 6 de marzo de 2020, Mónica Cochi Trujillo, no fue reincorporada a su fuente laboral, es decir que, lo dispuesto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ha sido incumplido por la mencionada entidad demandada; bajo el argumento de haberse interpuesto recurso de revocatoria contra dicha determinación, lo que imposibilitó la reincorporación de la hoy impetrante de tutela, soslayando de esta manera la obligatoriedad de su cumplimiento.

En tal sentido, observando la protección extraordinaria en el caso de cumplimiento de resoluciones de instructivas emanadas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, corresponde la concesión de la tutela provisional en favor de la accionante, pese a que la entidad empleadora activó el medio legal ordinario correspondiente, impugnando la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VMESCyCOOP/DGSC 002/2020, a través del recurso de revocatoria, mismo que corresponderá ser dilucidado en esa instancia, pues la activación de las vías recursivas correspondientes por parte de la empleadora, no incide de modo alguno en la efectividad del cumplimiento provisional de la merituada Instructiva de Reincorporación, conforme se tiene establecido en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional; consecuentemente, para el Tribunal Constitucional Plurinacional, resulta imperativo aplicar, interpretar y pronunciarse favorablemente respecto de los derechos laborales que en la problemática analizada han sido denunciados como vulnerados y que fueron previamente reconocidos y restablecidos por la instancia administrativa laboral competente.

Por lo expuesto, se advierte que la autoridad ahora demandada, al no haber dado cumplimiento estricto a la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VMESCyCOOP/DGSC 002/2020, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de la Dirección General del Servicio Civil, se tiene por cierto y evidente la lesión de los derechos de la impetrante de tutela al trabajo, a la remuneración, a la estabilidad e inamovilidad laboral, a la alimentación y a la seguridad social; por lo que, en base a los fundamentos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional corresponde conceder la tutela solicitada.

Finalmente, al tenor del art. 203 de la CPE, se insta a la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a la aplicación de los entendimientos jurisprudenciales emanados por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al haber concedido la tutela impetrada, aunque con otros argumentos, obró de manera correcta.