SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0541/2021-S4

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a una remuneración justa y oportuna, a la inamovilidad y estabilidad laboral y al debido proceso, aduciendo que las autoridades demandadas −sin documento alguno− decidieron suspenderlo de hecho en sus funciones como Docente de la Escuela de Formación de Maestros “Simón Bolívar” de Cororo, por los meses de abril, mayo y once días del mes de junio de 2020; no obstante que gozaba de inamovilidad laboral por ser padre de un menor con discapacidad.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos a los derechos del impetrante de tutela, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional por actos consentidos. Jurisprudencia reiterada

Dentro de las causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional estipuladas en el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en el numeral 2 de este precepto, se prevé la circunstancia cuando se haya plantado “Contra actos consentidos libre y expresamente, o cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado”.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional se ha mantenido inmutable en lo que respecta a la improcedencia de la tutela sobre actos consentidos libre y expresamente; tal es así, que la SCP 0083/2012 de 16 de abril ‒Primera Confirmadora del Tribunal Constitucional Plurinacional‒, se acoge el razonamiento de la SC 1667/2004-R de 14 de octubre, que fue asumido a su vez en la SC 0231/2010-R de 31 de mayo, por no ser contrario al orden constitucional vigente, señalando que: “…debe entenderse objetivamente como cualquier acto o acción que el titular del derecho fundamental realice ante la autoridad o particular que supuestamente lesionó el mismo, como también ante otra instancia, dejando advertir o establecer claramente que acepta o consiente de manera voluntaria y expresa la amenaza, restricción o supresión a sus derechos y garantías fundamentales, de modo que no siempre podrá exigirse un acto en el que el titular manifieste textualmente y por escrito que acepta libre y expresamente el acto ilegal u omisión indebida, sino que ello podrá deducirse con los elementos de juicio suficientes del accionar que el titular hubiera tenido a partir de la supuesta lesión de la que hubiesen sido objeto sus derechos y garantías constitucionales” (las negrillas son nuestras).

Posteriormente, la SCP 0198/2012 de 24 de mayo, considerando el tenor del art. 53.2 del CPCo, señaló que:“En este orden, implica que el legislador ha considerado que al ser el consentimiento una expresión de la libre voluntad, no existe causa para dar curso a la tutela cuando se advierte este supuesto en los hechos denunciados, de modo que resulta lógico jurídicamente razonar negándose la tutela, en sentido de que el acto aún se considere lesivo, si ha sido admitido y consentido por el interesado en un primer momento, aun cuando después lo denuncie y pretenda la protección, pues este Tribunal no puede estar a disposición de la indeterminación de ninguna persona, dado que ello sería provocar una incertidumbre en los actos jurídicos, que conforme al ordenamiento jurídico sustantivo como procesal tienen sus efectos inmediatos, los mismos que no pueden estar sujetos a los caprichos y ambivalencias de ninguna de las partes intervinientes, por lógica consecuencia no pueden estas actitudes ser motivo de concesión de tutela alguna” (las negrillas nos corresponden).

Sobre la base de la jurisprudencia citada, la SCP 2070/2012 de 8 de noviembre, efectuó una modulación sobre esta línea jurisprudencial, estableciendo subreglas para el análisis de procedencia de la tutela vía acción de amparo constitucional cuando se manifiesten actos consentidos; reflexionando en lo siguiente: “… según el Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales de Manuel Osorio, el vocablo ‘acto’ es: ‘Manifestación de voluntad o de fuerza. Hecho o acción de lo acorde con la voluntad humana. Hecho o acción, como simple resultado de un movimiento. Instante en que se concreta la acción. Ejecución, realización frente a proyecto, proposición o tan solo intensión. Hecho a diferencia de la palabra, y más aún del pensamiento. Celebración, solemnidad. Reunión. Periodo o momento de un proceso, en sentido general. El empleo dela palabra como documento es galicismo, infiltrado en algunos Códigos Civiles de Hipanoamérica y propenso a crear equívocos con otros significados del vocablo (L.Alcalá-Zamora)’.El mismo diccionario, establece que ‘consentimiento’, es: ‘acción y efecto de consentir’, y la palabra ‘consentir’ según el mismo diccionario, es: ‘Permitir algo, condescender en que se haga. Aceptar una oferta o proposición. No presentar recurso contra una resolución judicial dentro del término dado para ello. Obligarse. Otorgar’.

En tal sentido, se debe establecer que para que exista un acto consentido, debe existir una voluntad manifiesta sobre una acción, siendo muy importante la determinación de la voluntad expresa o manifiesta sobre hechos y actos.

De esta forma, se deben establecer las siguientes subreglas para poder considerar la existencia de un acto consentido, en tal sentido deberá considerarse como acto consentido: a) Cuando dentro de un proceso administrativo, judicial o de otra naturaleza se hayan vulnerado derechos y garantías constitucionales y que dichos aspectos o actos vulneratorios, sean de conocimiento del accionante, y este [éste] no hubiese interpuesto dentro del término legal, ninguna acción para tratar de restituir los derechos o garantías vulnerados; y, b) Que se hubiese conformado con dicho acto o lo hubiese admitido por manifestaciones concretas de su voluntad; c) De conformidad con el art. 129.II de la CPE, concordante con el art. 55 del CPCo, haya dejado transcurrir el plazo de seis meses sin haber reclamado la restitución de sus derechos” (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

De acuerdo a los antecedentes que informan esta acción tutelar, Rolando Rodríguez García ‒ahora accionante‒, de profesión maestro con prestación de servicios en el Servicio de Educación Plurinacional desde la gestión 2006, ingresó al Subsistema de Educación Superior de Formación Profesional como docente invitado, siendo designado para impartir cátedra en la asignatura de “Ciencias Naturales: Física – Química”, en la Escuela de Formación Superior de Maestras y Maestros “Simón Bolívar”, por las gestiones 2018 y 2019; como se acredita en los Memorándums respectivos, signados como 027221 y 031341; así como, en el Certificado de Trabajo de 20 de enero de 2020, otorgado por el Director General de la referida Escuela de Formación (Conclusiones II.2.4 y 6).

En esas circunstancias, señala que sin mediar documentación alguna fue suspendido de hecho de sus funciones por los meses de abril, mayo y once días del mes de junio de 2020, pese a que goza de inamovilidad laboral por tener bajo su dependencia a su hijo menor de edad con discapacidad; periodo durante el cual no percibió salario. Habiendo aceptado, posteriormente, el 12 de junio del mismo año, su reubicación a la Unidad Educativa “Bartolina Sisa”, para la asignatura de “Ciencias Naturales – Biología (Física-Química)”.

Es así que aproximadamente tres meses después de estar cumpliendo funciones en la indicada Unidad Educativa, plantea la presente acción de amparo constitucional, pretendiendo el pago de su salario por los dos meses y días que estuvo cesante; así como, la reposición de sus derechos laborales.

En ese contexto, es preciso destacar en principio, que en virtud a los Memorándums 027221 y 031341, y como consta expresamente en ellos, fue designado por invitación como Docente en la asignatura de “Ciencias Naturales: Física – Química”, en la Escuela de Formación Superior de Maestras y Maestros “Simón Bolívar” por la gestión 2018, y posteriormente ratificado para el 2019; siendo evidente entonces, que el periodo de sus funciones se restringía al año curricular señalado en las documentales atinentes a su designación.

Modalidad de ingreso prevista en el art. 55 inc. c) del “Reglamento General de las Escuelas Superiores de Formación de Maestras y Maestros / Unidades Académicas”, que es viable “solamente en aquellos casos en los que, luego de haber efectuado la convocatoria a institucionalización o a compulsa de méritos no se haya logrado cubrir el cargo, según requerimiento y necesidad de la institución”. Aclarándose en este mismo cuerpo normativo, que la institucionalización docente es privativa de “aquellas maestras/os que cumplan con todos los requisitos establecidos según Convocatoria Pública y su Reglamentación Especifica”; condición que no fue acreditada por Rolando Rodríguez García, pues su ingreso fue en la modalidad de invitación, y no así, como consecuencia de haber vencido una convocatoria o compulsa de méritos, de modo que no era pasible a un proceso administrativo para que se determine la cesantía en sus funciones.

De allí, en primer término, es evidente que el accionante no tenía permanencia indefinida en el cargo de docente en la Escuela de Formación Superior de Maestras y Maestros “Simón Bolívar”, pues estaba restringido a los términos estipulados en su designación a través de los Memorándums señalados; es decir, a cumplir funciones por la gestión para la cual fue destinado, y sujeto a las condiciones de permanencia de su cargo establecidas en el art. 58 del “Reglamento General de las Escuelas Superiores de Formación de Maestras y Maestros / Unidades Académicas”, que para su caso, exige la “evaluación de desempeño, requerimiento y necesidad de la ESFM o UA”.

Es precisamente por ello, que antes de cumplirse el periodo de designación consignado en el Memorándum 031341 para la gestión 2019, a través del Instructivo IT/VESFP/DGFM/EFB 0027/2019 (Conclusión II.5), la entonces Ministra de Educación ordenó a las Directoras y Directores Departamentales de Educación, a la reubicación del personal saliente de las Escuelas Superiores de Formación de Maestras y Maestros, Unidades Académicas y del Programa de Formación Complementaria para Maestras y Maestros, por haber “Concluido sus servicios profesionales” (sic) y según memorándum de designación.

Por lo que en esa virtud, mediante Nota Cite OF. SESFP 21-13/2020 de 28 de febrero (Conclusión II.7), suscrita por el Director Departamental de Educación, el Subdirector de Educación Regular y el Subdirector de Educación Superior de Formación Profesional −todos del departamento de Chuquisaca−, Rolando Rodríguez García fue comunicado de su reubicación al Subsistema de Educación Regular, en la Dirección Distrital de Poroma en la Unidad Educativa “Bartolina Sisa”. Designación recibida en la misma fecha por éste, pero que fue voluntariamente rechazada, haciendo constar que esperaría otras acefalías cercanas a la ciudad de Sucre.

Hasta este momento, el ahora impetrante de tutela seguía percibiendo su salario, como consta en la Boletas de Pago por los meses de enero, febrero y marzo de 2020; y no comunicó por medio alguno ante la Dirección de la Unidad Educativa donde prestaba servicios ni al Ministerio de Educación, su condición de padre de un menor con discapacidad. Siendo evidente que de manera voluntaria y expresa, tomó conocimiento sobre la decisión de reubicación a otra Unidad Educativa; así como, del Instructivo IT/VESFP/DGFM/EFB 0027/2019, que disponía aquello tras la conclusión de su servicio profesional; sin embargo, no opuso representación ni impugnación alguna contra el referido Instructivo ni respecto a la inamovilidad laboral que ahora demanda.

Es menester aclarar sobre este punto, que la percepción de los salarios por los tres meses indicados, responde al tenor del art. 74 del Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación, pues encontrándose el accionante inscrito en el Escalafón y habiendo quedado cesante tras la conclusión de sus funciones en la gestión 2019, se acogió lo dispuesto en este precepto, que señala: “Los Maestros que habiendo cumplido el requisito de inscripción en el escalafón y no estando afectados por las faltas previstas en el artículo anterior, quedaren cesantes sin culpabilidad de su parte, tendrán derecho a percibir el 100% del haber del cargo que desempeñaban, hasta que se le restituya en funciones del mismo rango en un máximo de 90 días. Al efecto se fijarán una partida global en el Presupuesto de Educación con destino a tales pagos” (las negrillas son nuestras); precepto que autoriza el pago de salarios a favor de maestras y maestros, únicamente por el periodo máximo señalado, que debe ser cubierto con el presupuesto calculado para ese fin.

Denotándose, en consecuencia, que al haber quedado cesante sin culpabilidad de su parte tras el cumplimiento de sus funciones designadas para la gestión 2019, recibió el 100% de su haber mensual en el cargo que desempeñaba por los tres meses siguientes (enero, febrero y marzo de 2020); y dentro de los noventa días de dicha cesación, actuando conforme al citado precepto reglamentario, por decisión de las autoridades de Educación Departamentales y en mérito al Instructivo IT/VESFP/DGFM/EFB 0027/2019, fue reubicado ‒el 28 de febrero de 2020‒ a la Unidad Educativa “Bartolina Sisa”; sin embargo, rechazó voluntariamente esta nueva designación, sin hacer conocer en esa oportunidad a ninguna de las autoridades mencionadas, ni del Ministerio de Educación, su condición de progenitor de un menor con discapacidad.

Posteriormente, por Instructivo IT/VESFP/DGFM 006/2020, emitido por el Director General de Formación de Maestros a las Directoras y los Directores Generales de las Escuelas Superiores de Formación de Maestras y Maestros y Unidades Dependientes, se ordenó identificar todos aquellos ítems pertenecientes a las Escuelas a su cargo, que no estén desarrollando actividades propias y bajo dependencia directa de su dirección; los mismos que debían ser reportados y declarados en acefalía, al igual que todos aquellos ítems que “cumplieron con el plazo previsto para el ejercicio de sus funciones, exceptuando los casos de paternidad, maternidad y discapacidad directa o indirecta” (las negrillas son nuestras).

Instructivo que no pudo ser cumplido por ninguna autoridad en Educación del nivel departamental o nacional respecto a Rolando Rodríguez García, pues hasta ese momento desconocían su condición de padre progenitor de un menor con discapacidad. Y fue recién, mediante el Informe Cite /DG/ESFM “SB” 13/2020 de 2 de junio, que a petición del hoy accionante efectuada en esa misma fecha, que el Director General de la Escuela de Formación de Maestros “Simón Bolívar” de Cororo, comunicó al Director General de Formación de Maestros del Ministerio de Educación la situación especial del interesado y que además no habían acefalías en dicha Escuela; antecedentes que después de haberse puesto a conocimiento del Director Distrital de Educación de Poroma, ameritó que se dispusiera de manera oportuna su reubicación a la Unidad Educativa “Bartolina Sisa” de la localidad de Poroma, mediante Memorándum de Designación 33555 de 12 de junio de 2020, habiendo sido posesionado en la misma fecha y encontrándose en ejercicio de dichas funciones a momento de interponer la acción de amparo constitucional que se examina.

La relación de hechos precedentemente detallada y que se sustenta en la documental arrimada al expediente, da cuenta que Rolando Rodríguez García, tras haber cesado en sus funciones el 31 de diciembre de 2019, por cumplimiento del plazo estipulado en el Memorándum de Designación 031341, percibió su salario por los noventa días siguientes conforme lo permite el art. 74 del Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación; y durante ese periodo, el 28 de febrero de 2020, tomó conocimiento del Instructivo IT/VESFP/DGFM/EFB 0027/2019 y de su cumplimiento, que determinó la decisión de reubicarlo en otra Unidad Educativa precisamente por ser parte del personal cesante que concluyó funciones en las Escuelas Superiores de Formación de Maestras y Maestros y Unidades Académicas. Determinación que si bien fue rechazada por el impetrante de tutela con relación únicamente a la lejanía de la Unidad Educativa a la cual fue asignado, no fue impugnada en ese momento respecto al derecho de inamovilidad laboral del que se considera titular, para que su situación sea reconsiderada y se asuma por parte de las autoridades en Educación correspondientes, la continuidad en la percepción de su salario en condiciones apropiadas dada su calidad de progenitor de un menor con discapacidad; elemento que es precisamente, lo que reclama en sede constitucional.

De allí se hace evidente, la concurrencia de la primera subregla establecida en la SCP 2070/20012, que amerita la existencia de un acto consentido, pues Rolando Rodríguez García no interpuso ninguna acción para tratar de restituir el derecho a la inamovilidad laboral que invoca en la presente acción tutelar; más al contrario, aceptó que era pasible a ser reubicado, teniendo conocimiento además, que el pago de sus salarios sólo podía mantenerse por el periodo de cesantía durante los noventa días estipulados en el art. 74 del Reglamento del Escalafón Nacional del Servicio de Educación.

A mayor abundamiento, también es de considerar que el accionante, además de manifestar el 28 de febrero de 2020, de manera voluntaria su conformidad con el Instructivo IT/VESFP/DGFM/EFB 0027/2019, que viabilizaba su reubicación a otra Unidad Educativa ‒rechazando únicamente la proximidad de ésta a la ciudad de Sucre‒; consintió que transcurriera el tiempo hasta la declaración de otra acefalía que le sea más favorable para ser designado, y teniendo conocimiento del art. 74 del indicado Reglamento, optó por esperar una nueva designación que le sea conveniente sus intereses.

Por lo que dichos actos, no pueden ser reputados de lesivos a sus derechos a la inamovilidad laboral, al trabajo y a un salario justo, precisamente porque fue el propio impetrante de tutela, que en conocimiento de su normativa y del señalado Instructivo, tenía pleno conocimiento que era pasible a ser reubicado y que la percepción de su salario tras su cesantía comprendía los noventa días siguientes; habiendo provocado con ello, su propio perjuicio. Más aún, si se toma en cuenta que hasta este momento, no comunicó ser progenitor de un menor con discapacidad, y que de otro lado, la decisión de exceptuar los casos de discapacidad directa o indirecta para la declaratoria de acefalías en las Escuelas Superiores de Formación de Maestras y Maestros y Unidades Dependientes, se determinó mediante Instructivo IT/VESFP/DGFM 006/2020 de 22 de abril, por el Director General de Formación de Maestros; es decir, veintidós días después que el accionante dejó de percibir su salario (Conclusión II.8).

A mayor abundamiento, se hace evidente que el ahora solicitante de tutela, recién el 2 de junio de 2020 (seis meses después de su cesantía y cuatro meses, computables desde que conoció su reubicación −28 de febrero de 2020−), dio a conocer su condición de progenitor de un menor con discapacidad ante el Director General de la Escuela de Formación de Maestros “Simón Bolívar” de Cororo ‒donde prestaba funciones‒, quien a su vez, pidió pronunciamiento al Director General de Formación de Maestros del Ministerio de Educación, dando lugar a que el Director Distrital de Educación de Poroma disponga su designación mediante Memorándum 33555 de 12 de junio de 2020, para la asignatura de “Ciencias naturales – Biología (Física –Química)” en la Unidad Educativa “Bartolina Sisa” del Distrito Escolar de Poroma, por acefalía en el mismo, siendo posesionado y encontrándose en ejercicio de funciones al momento de acudir a la jurisdicción constitucional.

Lo que corrobora que consintió la decisión de ser reubicado y de ser tratado como personal sin beneficio de inamovilidad, pues tras asumir conocimiento el 28 de febrero de 2020, de la determinación de haber sido designado a otra Unidad Educativa, decidió esperar una nueva acefalía sin hacer conocer en ese entonces su condición de padre de un menor con discapacidad y alegar inamovilidad. Dejando transcurrir desde esa fecha, más de seis meses para acudir a la jurisdicción constitucional a través de la presente acción de defensa (formulada el 17 de septiembre de 2020), en cuyo ínterin, el 2 de junio del mismo año, recién comunicó su situación de discapacidad indirecta y aceptó diez días después, la designación como maestro dentro del subsistema de Educación Regular, en la Unidad Educativa “Bartolina Sisa” de la localidad de Poroma. Actuaciones que hacen aplicable la jurisprudencia citada en el Fundamento III.1. de este fallo constitucional, con relación a la improcedencia de la tutela constitucional vía acción de amparo constitucional, ante la existencia de actos libremente consentidos.

Es de considerar, finalmente, que si bien la Constitución Política del Estado exhorta la protección reforzada a las personas con discapacidad, disponiendo para ello su inamovilidad laboral; así como, de quienes estén a su cargo; en la presente causa, la tutela constitucional no puede estar supeditada a las indeterminaciones del accionante, quien además de no acreditar que efectivamente se encuentra bajo responsabilidad de su hijo menor de edad, en su momento no dio a conocer esta situación a las autoridades responsables de precautelar sus derechos fundamentales, y en varias oportunidades, aceptó su trato como personal docente regular sin ningún beneficio, manifestando conformidad con la decisión de ser reubicado ante acefalías, llegando inclusive a decidir esperar y elegir entre ellas, la que más conveniente a sus intereses.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela impetrada, respecto al Ministro de Educación, no efectuó una valoración integral de los antecedentes procesales.