SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0565/2021-S2

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la propiedad privada, al debido proceso en sus elementos de una debida fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa y a la impugnación, así como de los principios de legalidad, seguridad jurídica, verdad material e informalismo; alegando que la Responsable de la Aduana de Guayaramerín, pronunció la RA de Abandono AN-GRLGR-GUALF-RESADM-74-2019, respecto a la mercadería de castaña perteneciente a la empresa que representa “ALMENDRAS BOLITAL” S.R.L., sin que en momento alguno haya abandonado la misma, no habiéndose considerado que la Aduana causó la demora en su retiro por cuanto al haber sido devuelta por la empresa italiana “PROBOL IMPORT EXPORT”, pidió en reiteradas oportunidades resolución expresa para poder extraer muestras de la castaña depositada a objeto de su análisis en un laboratorio de la ciudad de Riberalta, fallo de autorización que fue dictado cuarenta y ocho días después de la recepción del contenedor y solo doce días antes de expedirse la citada Resolución Administrativa de Abandono. Por lo expuesto, solicitó el 7 de mayo de 2019, dejar sin efecto obrados hasta el vicio más antiguo, lo que no fue considerado, dando lugar al Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-47-2019, indicándole la existencia de una supuesta cosa juzgada. Por ende, formuló recurso jerárquico que no fue resuelto, entendiéndose también denegado por silencio administrativo negativo, abriéndose la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos por malintencionada fe de la Aduana Regional de Guayaramerín de apoderarse de su mercadería.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional

El art. 129.I de la CPE, prevé: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. Por su parte, el art. 52.1 del CPCo, establece que esta acción de defensa, podrá ser interpuesta por: “Toda persona natural o jurídica cuyos derechos estén siendo restringidos, suprimidos o amenazados, de serlo, directamente u otra en su nombre con poder suficiente”; correspondiendo identificar como requisito de contenido en el art. 33.2 del Código Procesal anotado, el: “Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción, o los datos básicos para identificarla o identificarlo, así como, en el caso de que se conozca, el lugar dónde pueda ser notificada o notificado”.

Respecto a los sujetos de la acción de amparo constitucional, la SC 0400/2006-R de 25 de abril, estableció que: “Para hacer referencia a los sujetos activos es necesario partir de una premisa fundamental: así como no existe acción sin sujeto titular y sin sujeto pasivo concretos, tampoco hay acción sin legitimación activa y pasiva.

La legitimación en el orden procesal debe relacionarse con el concepto de acción y por consiguiente, con sus sujetos activo y pasivo, se configura con el reconocimiento que el derecho hace a una persona de la posibilidad de ejercitar y mantener con eficacia una pretensión procesal - legitimación activa -, o de resistirse a ella eficazmente - legitimación pasiva -”.

En ese orden, respecto a la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional, destaca que la misma exige la coincidencia entre la persona o autoridad que presuntamente cometió la trasgresión de derechos fundamentales y garantías constitucionales y aquella contra quién se dirige la acción. Sobre el particular, la abundante jurisprudencia constitucional determinó que debe identificarse indubitablemente a la persona particular o autoridad que presuntamente ocasionó las violaciones a derechos fundamentales y garantías constitucionales; a efectos de poder responder por las acusaciones efectuadas en su contra.

De Vescovi, manifiesta que: “La legitimación es un presupuesto de la sentencia de mérito; el juez, previamente a la decisión, debe analizar si las partes que están presentes en el proceso, son las que deben estar, esto es, aquellas que son los titulares de los derechos que se discuten. Así, si se demanda a dos condóminos por la propiedad y estos son tres, carecerán de legitimación (…) La legitimación no es sino la idoneidad de la persona para actuar en juicio inferida de su posición respecto al litigio” (negrillas añadidas). (Teoría General del Proceso, segunda edición, editorial Temis S.A., Santa Fe de Bogotá - Colombia, 1999).

En la precitada SC 0400/2006-R, se estableció, en ese marco, que el sujeto pasivo: “…será la persona o personas contra las cuales la demanda se dirige; es decir, la persona en cuya esfera jurídica esta resolución está destinada a operar…” (las negrillas son nuestras).

En igual sentido, la SCP 0149/2012 de 14 de mayo, expresa que: “…la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional, es la capacidad jurídica que se otorga a la autoridad, funcionario público o particular para comparecer o presentar su informe ante un Tribunal de garantías y de esta forma, responder por los hechos ilegales o indebidos que restringen o lesionen derechos y garantías fundamentales; por lo que es imprescindible individualizar correctamente a la autoridad o persona demandada que presuntamente restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir derechos y garantías reconocidas en la Constitución Política del Estado…” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.2. La legitimación pasiva en relación a las autoridades superiores que revisan la resolución o el supuesto acto ilegal

Sobre el intitulado, la SCP 0653/2013 de 29 de mayo, entre otras, señala haciendo referencia a fallos constitucionales anteriores, que: “La SC 1445/2004-R de 7 de septiembre, manifestó que la acción de amparo constitucional debe dirigirse: ‘…no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió. Al no haberlo hecho, no es posible compulsar la problemática de fondo planteada, pues en todo caso tendría que analizarse también la conducta del indicado funcionario, a quien en la vía administrativa le tocaba revisar el acto denunciado como ilegal, actuando en última instancia respecto a la salvaguarda de los derechos fundamentales invocados’.

Línea jurisprudencial que de acuerdo a la SC 1740/2004-R de 29 de octubre, ‘…se establece que en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos’.

Por consiguiente, para que el recurso sea admitido o concedido, si es el caso, contra determinadas personas es imprescindible que éste sea dirigido contra todos los que cometieron el acto ilegal o la omisión indebida; es decir los agraviantes.

En ese mismo contexto, la SC 1111/2005-R de 12 de septiembre, señaló que: ‘Para aquellos casos en los que los actos o decisiones denunciados de lesivos a los derechos fundamentales del recurrente hubiesen sido cometidos en la substanciación de un proceso judicial, proceso o procedimiento administrativo la legitimación pasiva le corresponde al juez, tribunal u órgano que inicialmente ejecutó el acto o asumió la decisión, así como al juez o tribunal u órgano que tiene competencia para revisar y corregir esa actuación…’.

En síntesis, la legitimación pasiva concebida como la calidad adquirida por la coincidencia dada entre el servidor público o particular que presuntamente causó la violación a los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales, y aquella contra quien se dirige la acción; en virtud a ello, cuando se recurre contra resoluciones emitidas por autoridades ordinarias o administrativas, que posterior a su emisión, merecieron recursos de impugnación; entonces en estos casos corresponderá dirigir la acción contra las autoridades de ambas instancias, siendo que el superior jerárquico que revisó el fallo o el supuesto acto ilegal y no lo reparó, pese a su competencia para revisar y corregir dicha actuación, cuenta al igual que el inferior de legitimación pasiva para ser demandado; por ende, indefectiblemente deberá ser consignado junto con el inferior; aún cuando se omitiere dirigir la acción contra el servidor que actuó en primera instancia, sin embargo, no es posible excluir a quienes obraron como tribunal de revisión en ningún caso; lo contrario impide a este órgano de justicia constitucional ingresar al análisis de la conducta de quien estaba habilitado para revisar y reparar el acto denunciado como lesivo; porque ello afectaría directamente al derecho a la defensa del legitimado pasivo” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.3. Análisis del caso concreto

Lo expuesto en los Fundamentos Jurídicos precedentes, es aplicable a la problemática de exégesis, en la que la accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la propiedad privada, al debido proceso en sus elementos de una debida fundamentación, motivación y congruencia, a la defensa y a la impugnación, así como de los principio de legalidad, seguridad jurídica, verdad material e informalismo; conforme a los hechos fácticos debidamente precisados en el apartado correspondiente, ceñidos en lo esencial a que, se emitió de forma ilegal la RA de Abandono AN-GRLGR-GUALF-RESADM-74-2019, no habiéndose considerado que en momento alguno la empresa “ALMENDRAS BOLITAL” S.R.L. dejó abandonada su mercadería, respondiendo el retraso en su retiro en la demora de la propia Aduana que dejó transcurrir cuarenta y ocho días sin emitir fallo expreso autorizando la toma de muestra para su análisis en el laboratorio de la empresa “UNIONEX” de la ciudad de Riberalta, y así poder venderla a un nuevo comprador extranjero, ante la venta fallida a la empresa italiana “PROBOL IMPORT EXPORT”. En ese sentido, resalta que dicha Resolución de autorización fue emitida únicamente doce días antes al fallo de abandono; por lo que, el 7 de mayo de 2019, impugnó lo obrado, pidiendo se deje sin efecto; mereciendo el pronunciamiento del Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-47-2019, indicándole la existencia de una supuesta cosa juzgada. Contra la indicada RA de Abandono y el Proveído Administrativo mencionados, formuló en forma posterior, recurso jerárquico que tampoco mereció respuesta dando lugar al silencio administrativo negativo, abriéndose la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos.

En ese orden, de las Conclusiones del presente fallo constitucional, se evidencia que a través de la RA de Abandono AN-GRLGR-GUALF-RESADM-74-2019, se declaró el abandono tácito o de hecho de la mercancía descrita en el Parte de Recepción 841 2019 70658-MEDUG1311752, por haberse cumplido el plazo regulado en la normativa legal vigente cayendo en el abandono tácito o de hecho precitado, el 22 de abril del año mencionado, según acta de verificación “donde detalla 800 cajas de cartón, que contiene en su interior almendras empacadas en bolsas con un peso por caja 20.66 kg. identificada la mercancía es perecedera” (sic [Conclusión II.1]). Respecto a dicho fallo de abandono, el 7 de mayo de 2019, Mario Flores Tórrez en representación de la empresa “ALMENDRAS BOLITAL” S.R.L., denunció irregularidades ante la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, cuestionando que la Administración Aduanera de Guayaramerín no observó las normas actuales en vigencia dando lugar a un injustificado fallo de abandono; mereciendo respuesta de la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional, mediante nota AN-PREDC-C-1992/2019, indicando que no correspondía dicho pedido al haberse determinado el abandono en el marco de la normativa vigente, debiendo considerarse además que la ANB para el ejercicio de sus funciones se encuentra desconcentrada territorialmente en Administraciones Aduaneras (Conclusión II.2).

En forma posterior, por memorial presentado el 30 de julio de 2019, la impetrante de tutela denunció ante la Responsable de la Aduana de Guayaramerín a.i., contravención a la ley, pidiendo la nulidad de notificación con el fallo de abandono; dictando la demandada al efecto, el Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-47-2019, aduciendo que la referida RA de abandono referida fue notificada legalmente, asumiendo conocimiento el sujeto pasivo del proceso administrativo, sin formular en su contra recurso alguno, adquiriendo la calidad de cosa juzgada (Conclusión II.3).

Por su parte, destaca que, ulteriormente a la emisión de la Resolución Administrativa de Abandono y al Proveído Administrativo precitados; el 6 de septiembre de 2019, la peticionante de tutela formuló recurso jerárquico ante la Responsable de la Aduana de Guayaramerín, pidiendo remitir su recurso ante autoridad competente (Conclusión II.4); en ese orden, mediante Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-54-2019, el entonces Administrador de la Aduana de Guayaramerín a.i., ordenó la remisión del recurso jerárquico ante la ARIT de Beni, conforme al art. 195.I inc. b) del CTB; materializando su decisión por nota AN-GRLGR-GUALF-C-314-2019, reconduciendo la impugnación (Conclusión II.5).

De otro lado, el 13 de septiembre de 2019, la demandante de tutela informó a la Presidenta Ejecutiva de la ANB, la presentación de su recurso jerárquico, denunciando que el mismo fue enviado por el Responsable de la Aduana de Guayramerín a.i., a una instancia no competente desconociendo el art. 122 constitucional (Conclusión II.6); sobre el particular, mediante nota AN-PREDC-C-2761/2019, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, refirió que si el sujeto pasivo consideraba que el fallo de abandono vulneraba sus derechos, debió formular recurso de alzada dentro de plazo conforme a los arts. 131 y 143 del CTB; o, en su caso plantear demanda contenciosa tributaria dentro de los plazos de ley. Con dicha aclaración, advirtiendo que la RA de Abandono AN-GRLGR-GUALF-RESADM-74-2019, fue notificada el 22 de abril de 2019, sin constar la presentación de recurso de alzada o demanda contenciosa tributaria en su contra, concluyó que la decisión de abandono precitada adquirió firmeza. Por otra parte, en referencia a la nota de 7 de mayo de 2019, indicó que fue procesada en calidad de denuncia por la Unidad de Transparencia y Lucha contra la Corrupción de esa entidad. Sin perjuicio de lo señalado, refirió que la Administración de la Aduana de Guayaramerín remitió su recurso jerárquico ante la ARIT de Beni, instancia a la que debía apersonarse para conocer ulteriores actuaciones (Conclusión II.7).

No obstante la respuesta cursada por la Presidenta Ejecutiva a.i., la accionante denunció el 15 de octubre de 2019, mora administrativa ante la autoridad demandada, pidiendo resolución final en cuanto a su recurso jerárquico; dictándose al efecto el Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-67-2019, señalándole que su recurso fue reconducido ante la autoridad llamada por ley, siendo la ARIT de Beni, la única instancia administrativa para rechazar o admitir en el marco de los arts. 140 y 198 del CTB; y, 4 de la Ley 3092; siendo notificada al respecto la impetrante de tutela, el 23 de ese mes y año (Conclusión II.8). Además de lo indicado, ante el memorial presentado el 25 de noviembre del mismo año, por el que, la demandante de tutela pidió silencio administrativo negativo ante la mora administrativa respecto a su recurso jerárquico, consta la emisión del Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-92-2019, mediante el que la demandada respondió nuevamente que su recurso fue remitido ante la ARIT de Beni; notificando a la accionante con ese Proveído el 27 del mes y año precitados (Conclusión II.9).

Finalmente, cursa la nota ARIT-SCZ-RDRA-BN-028/2019, dictada por la Responsable Departamental de Recursos de Alzada de Beni de la ARIT de Santa Cruz, mediante la que realizó devolución a la Responsable de la Aduana de Guayaramerín, de la documentación consistente en nota CITE: AN-GRLGR-GUALF-C-407/2019, aduciendo que el expediente se encontraba con Auto de rechazo de 26 de septiembre de ese año, notificado en secretaría a la demandante de tutela el 2 de octubre del mismo año, respecto al que la mencionada no presentó ninguna nota o memorial de subsanación.

Conforme a todo lo expuesto, se observa que, no obstante que la accionante denunció actos ilegales cometidos por Karem Carla Llanos Céspedes, Responsable Administradora de la Administración de la Aduana de Guayaramerín a.i. dependiente de la Gerencia Regional de La Paz, de la ANB, quien emitió la RA de Abandono AN-GRLGR-GUALF-RESADM-74-2019, así como el Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-47-2019; los mismos que solicitó sean dejados sin efecto en el petitorio de su demanda tutelar; existen actuados administrativos posteriores que no cuestionó y tampoco demandó contra las autoridades que los emitieron. Así, consta que, ante el recurso jerárquico interpuesto ante la Responsable de la Aduana de Guayaramerín, por Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-54-2019, el entonces Administrador de la Aduana de Guayaramerín a.i., ordenó su remisión ante la ARIT de Beni. En forma posterior, ante el memorial presentado el 13 de septiembre de 2019, por la solicitante de tutela ante la Presidenta Ejecutiva de la ANB a.i., mediante nota AN-PREDC-C-2761/2019, dicha autoridad de esa instancia, respondió en sentido que la empresa impetrante de tutela debió formular recurso de alzada dentro de plazo o en su caso plantear demanda contenciosa tributaria; añadiendo, entre otros, que el recurso jerárquico fue remitido a la ARIT de Beni, a la que debía apersonarse para conocer ulteriores actuaciones. Adicionalmente, mediante Proveídos AN-GRLGR-GUALF-PROV-67-2019 y AN-GRLGR-GUALF-PROV-92-2019, la demandada indicó que el recurso de la demandante de tutela fue reconducido ante la autoridad llamada por ley; actuados que le fueron notificados el 23 y 27 de octubre de igual año. Por último, a través de nota ARIT-SCZ-RDRA-BN-028/2019, la Responsable Departamental de Recursos de Alzada de Beni de la ARIT de Santa Cruz, devolvió la documentación consistente en nota CITE: AN-GRLGR-GUALF-C-407/2019, enviada por la demandada haciendo conocer la denuncia por mora administrativa planteada por la empresa peticionante de tutela; en relación a lo que, refirió que el expediente se encontraba con Auto de rechazo de 26 de septiembre de ese año, notificado en secretaría a la impetrante de tutela el 2 de octubre del mismo año, respecto al que la mencionada no presentó ninguna nota o memorial de subsanación.

De dichos actuados, es evidente la existencia de actuados posteriores a la RA de Abandono y Proveído Administrativo cuestionados en la demanda tutelar; expedidos por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, y la Responsable Departamental de Recursos de Alzada de Beni de la ARIT de Santa Cruz, que no fueron impugnados; y, por ende, no se demandó contra dichas autoridades superiores (habiéndose citado incluso como tercera interesada a la Presidencia Ejecutiva de la ANB); desconociendo lo desarrollado en los Fundamentos Jurídicos III.1 y III.2 del presente fallo constitucional, en relación a la legitimación pasiva que exige que la acción de amparo constitucional sea dirigida correctamente a la autoridad o persona demandada que presuntamente restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir derechos y garantías reconocidas en la Constitución Política del Estado; en cuyo mérito, en los casos en los que el acto denunciado como ilegal es emitido por una autoridad y es otra la competente para revisar dicha actuación a efecto de modificarla, confirmarla o revocarla, la acción de defensa debe ser planteada contra todas las autoridades que hubieren cometido el acto ilegal o la omisión indebida.

En ese sentido, se reitera que, en el asunto de examen, la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, emitió la nota AN-PREDC-C-2761/2019, indicando que la Empresa accionante no planteó el recurso de alzada dentro de plazo, y que en todo caso debía acudir a la ARIT de Beni; instancia que, por su parte, cursó la nota ARIT-SCZ-RDRA-BN-028/2019 a la demandada, refiriéndole la existencia de Auto de rechazo del recurso jerárquico planteado por la impetrante de tutela; actuados contra los que debió interponerse la acción tutelar al ser estos los últimos que se pronunciaron respecto a su caso; siendo inviable e incoherente que la jurisdicción constitucional deje sin efecto actuados que merecieron consideración posterior en sede administrativa. Aspectos que no fueron tomados en cuenta por la Jueza de garantías, quien concedió en parte la tutela, dejando sin efecto la RA de Abandono AN-GRLGR-GUALF-RESADM-74-2019, y el Proveído AN-GRLGR-GUALF-PROV-47-2019, ordenando incluso que la autoridad demandada devuelva la mercancía confiscada y apropiada, sea previo a cumplir la obligación de pagar tributos aduaneros, multas, recargos, almacenaje, constancia de pago del flete y demás gastos a que hubiere lugar; inobservando que, existían actuados ulteriores que incluso cerraron la vía administrativa al concluir la ARIT de Beni, con la emisión de Auto de Rechazo del recurso jerárquico planteado; que no merecieron pronunciamiento alguno de su parte, al no haber sido demandadas, se reitera, la Presidenta Ejecutiva de la ANB a.i. ni la ARIT de Beni mencionada. En virtud a todo lo señalado, corresponde revocar la decisión asumida inicialmente por la Jueza de garantías, y en ese marco, denegar la tutela sin efectuar un estudio de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Jueza de garantías al conceder en parte la tutela, actuó de forma incorrecta.