SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0585/2021-S2

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en su componente de fundamentación, a la impugnación y al acceso a la justicia y, el principio de razonabilidad; aduciendo que, mediante Resolución Municipal 26/2020 de 29 julio, emitida por el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz, fue designado Alcalde interino de dicha entidad edil; sin embargo, posteriormente los miembros del referido ente deliberante, a través de la Resolución Municipal 28/2020 de 11 de agosto, de manera arbitraria y sin contar con fundamentos legales, designaron como Alcaldesa interina a Susana Lima Balboa, ante el fallecimiento del titular, derogando la anterior Resolución, disponiendo el cese de sus funciones; sin tomar en cuenta los pasos previos para la aprobación de una resolución municipal; ya que, se conformó un directorio apócrifo; transgrediendo con ello, el Reglamento General del aludido órgano legislativo, el art. 16 de la LGAM y la Constitución Política del Estado.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

Al respecto, la SCP 0091/2013 de 17 de enero, sostuvo que: “…la regulación efectuada por el constituyente respecto a la acción de amparo constitucional, estructura esta acción sobre la base de los principios de sumatoriedad e inmediatez, a partir de los cuales se consagra la vigencia en este nuevo modelo de Estado, de un mecanismo de tutela pronta y oportuna, para el resguardo de derechos fundamentales y garantías constitucionales contra actos u omisiones lesivos provocados por servidores públicos o particulares.

(…)

Ahora bien, este mecanismo de máxima protección se rige al mismo tiempo por dos principios configuradores que hacen a su naturaleza: la subsidiariedad y la inmediatez; el primero, entendido como el agotamiento previo o la constatación de la inexistencia de otras vías o recursos legales para la protección inmediata de los derechos denunciados como conculcados, por cuanto, no sustituye o remplaza a los recursos o instancias ordinarias prestablecidas en el ordenamiento jurídico. El segundo, instituye al amparo constitucional como un mecanismo inmediato en la protección de los derechos y garantías fundamentales, lo que permite percibir que este mecanismo de tutela, brinda una reparación inmediata frente a los actos y omisiones arbitrarias de los servidores públicos y/o personas particulares; de ahí su naturaleza regida por los principios de sumariedad, celeridad y eficacia.

En el marco de lo señalado, la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías, al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. Este ámbito tutelar queda abierto siempre que no exista otro medio de protección inmediata para la protección de los derechos y garantías fundamentales o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela” (las negrillas corresponden al texto original).

Por su parte, el art. 51 del CPCo manifiesta: “La Acción de Amparo Constitucional tiene el objeto de garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir”.

El principio de subsidiariedad que rige a esta acción de defensa, está prevista en el art. 129.I de la CPE, que refiere: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados” (las negrillas nos corresponden); así el art. 54.I del CPCo, señala: “La Acción de Amparo Constitucional, no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo”.

La jurisprudencia constitucional a través de la SCP 0664/2012 de 2 de agosto, haciendo referencia a la SC 0484/2010-R de 5 de julio, estableció que: «“la acción de amparo constitucional, no puede ser utilizada como mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia, así se ha establecido en la SC 0374/2002-R de 2 de abril, que determina: ‘…la subsidiariedad del amparo constitucional debe ser entendida como el agotamiento de todas las instancias dentro el proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que, donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el Amparo Constitucional”’» (las negrillas nos pertenecen).

Sobre este tema, el extinto Tribunal Constitucional a través de la SC 1086/2005-R de 12 de septiembre, expresó lo siguiente: “…el carácter subsidiario del amparo constitucional, no sólo se agota en el aspecto formal, es decir en la obligación de que la persona utilice todos los recursos establecidos por el ordenamiento jurídico, sino que es preciso que a través de esos medios la persona reclame todos los actos ilegales que supuestamente le causan agravio; dado que si la persona no efectuó el reclamo pertinente, pese a haber utilizado el medio de defensa previsto por ley, se entiende que consintió con todas aquellos presuntos actos ilegales u omisiones indebidas que no impugnó oportunamente, impidiendo con ello que las autoridades judiciales o administrativas se pronuncien sobre el particular (SC 1337/2003-R, de 15 de septiembre).

De lo dicho se concluye que la jurisdicción constitucional sólo podrá analizar aquellos actos u omisiones demandados de ilegales que fueron reclamados oportunamente ante la vía judicial o administrativa pertinente; esto es en el momento hábil de producido el agravio el cual debe ser invocado necesariamente en las subsiguientes instancias sino es reparado en la primera, a través de los medios o recursos que franquea la ley. En consecuencia, aquellas lesiones no acusadas ante la vía ordinaria, oportunamente en cada instancia, no pueden ser analizadas a través del recurso de amparo constitucional; dado que, de acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional glosada precedentemente, de manera general, son los jueces y tribunales ordinarios los llamados a reparar los derechos y garantías constitucionales presuntamente lesionados en el mismo proceso (judicial o administrativo), y sólo excepcionalmente, y en defecto de aquéllos, la jurisdicción constitucional podrá hacerlo; en cambio, si el reclamo se efectúa en forma directa a través del recurso de amparo constitucional, no se activa la jurisdicción constitucional, dada la naturaleza subsidiaria del amparo; pues, como quedó precisado, en esos casos, las autoridades judiciales o administrativas no tuvieron oportunidad de conocer los agravios formulados por el recurrente y, en su caso, repararlos.

Esto implica que para cumplir la exigencia de subsidiariedad, los hechos que se relacionan como lesivos a los derechos o garantías en sede judicial o administrativa, no pueden ser distintos de los hechos que se expresan en sede constitucional…” (las negrillas son añadidas).

Entendimiento reiterado por la SCP 1050/2017-S3 de 13 de octubre.

Por su parte, la SCP 0589/2012 de 20 de julio, ratificó el entendimiento establecido en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, respecto a las reglas y sub reglas aplicables al principio de subsidiariedad, refiriendo: “…se extraen las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia por subsidiariedad, cuando: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación, y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” (las negrillas y subrayado nos corresponden).

III.2. Los mecanismos de impugnación en el Órgano Legislativo del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz

Sobre este aspecto, el Título VII del Reglamento General del Concejo Municipal de Caranavi consigna el medio de impugnación legislativa; a ese fin, el Capítulo Único establece el Recurso de Control de Legalidad Municipal, señalando:

“ARTÍCULO 77.- DEFINICIÓN

El Control de Legalidad es el recurso mediante el cual, el Concejo Municipal interpreta, analiza, deroga, abroga y/o modifica el contenido de la disposición impugnada, con el objeto de restablecer la legalidad de la norma municipal contraventora, y ajustar su contenido y efectos al marco jurídico vigente, de modo tal que no vulnere los derechos de los habitantes y cumpla el principio de legalidad del que está revestido el ordenamiento jurídico municipal.

ARTÍCULO 78.- PROCEDENCIA

El Recurso de Control de Legalidad será interpuesto por un Concejal o una Concejala Municipal, a instancia de parte o por el alcalde o la Alcaldesa Municipal, contra las Leyes y Resoluciones Municipales que vulneren el ordenamiento jurídico vigente, y afecten derechos subjetivos e intereses legítimos, en el plazo y formas establecidas por Ley Municipal de ordenamiento jurídico (Ley de Ordenamiento jurídico-administrativo)” (el resaltado es añadido).

Por su parte, la Ley Municipal Autonómica 001/2014 -Ley Municipal del Ordenamiento Jurídico y Administrativo Municipal- del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi, previene:

“Artículo 32 (Impugnación)

Las normas administrativas municipales emitidas por el Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi serán impugnadas de conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo vigente.

Artículo 33 (Recursos)

I. El control de legalidad se ejerce mediante la interposición de los siguientes recursos de impugnación.

1. Recurso de Reconsideración

2. Recurso de Revocatoria

3. Recursos Jerárquicos

4. Proceso Contencioso Administrativo

5. Control Constitucional

II. La interposición de los recursos previstos en el parágrafo anterior conlleva la renuncia a cualquier recurso administrativo de impugnación excepto los habilitados en la vía constitucional en actual vigencia” (las negrillas nos corresponden).

Asimismo, el art. 34 de la precitada Ley, respecto al recurso de reconsideración manifiesta:

“El recurso de recurso de reconsideración es el medio de impugnación que se interpone contra toda Ley Municipal, Resolución Municipal lesiva al Ordenamiento Jurídico Municipal y Nacional. Se plantea de manera fundamentada sobre un tema que ya fue tratado y aprobado por el Órgano Legislativo, requiere de la aprobación de dos tercios de votos del total de los miembros del H. Concejo Municipal para su tratamiento” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

En la problemática expuesta se tiene que, revisados los antecedentes que fueron remitidos a este Tribunal, se llegó a evidenciar que, mediante Resolución Municipal 26/2020 de 29 de julio, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi del departamento de La Paz, aprobó la designación de Richer Quispe Quispe -ahora accionante-, en el cargo de Alcalde en suplencia temporal o interina del aludido Gobierno Autónomo Municipal, hasta que no exista impedimento jurídico legal o nuevas causales de sustitución al Alcalde titular, de acuerdo a la Ley 1270.

Posteriormente, el aludido ente deliberante pronunció la Resolución Municipal 28/2020 de 11 de agosto, que aprobó la designación de Susana Lima Bilbao -hoy codemandada-, en el cargo de Alcaldesa sustituta en calidad de titular de la entidad edil, hasta la conclusión de prórroga de mandato excepcional de acuerdo a la Ley 1270; abrogando a su vez, la Resolución Municipal 26/2020 y demás disposiciones contrarias a esta última.

Conforme señala la jurisprudencia contenida en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esta acción tutelar -en virtud a su carácter subsidiario-, queda abierta siempre que no exista otro medio de protección inmediata para la protección de los derechos y garantías fundamentales o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no restablecieron el derecho vulnerado; lo que, significa que de no cumplirse con este presupuesto, no se puede analizar el fondo del problema formulada y, por tanto, tampoco otorgar la tutela. En tal sentido, la jurisdicción constitucional sólo podrá verificar aquellos actos u omisiones demandados de ilegales que fueron reclamados oportunamente ante la vía judicial o administrativa correspondiente; esto es en el momento hábil de producido el agravio; el cual, debe ser invocado en las subsiguientes instancias sino es reparado en la primera, por los medios o recursos que franquea la ley; consecuentemente, aquellas lesiones no acusadas ante la jurisdicción ordinaria oportunamente en cada instancia, no pueden ser consideradas a través de esta acción de defensa, y sólo excepcionalmente y en defecto de aquéllos, la justicia constitucional podrá hacerlo.

En ese contexto, el entendimiento anotado precedentemente es aplicable al caso en análisis; debido a que, el peticionante de tutela al ser notificado con la Resolución Municipal 28/2020, no se evidenció que haya interpuesto recurso alguno contra la misma, conforme se pudo constatar de la certificación emitida por el Concejal Secretario del referido Concejo, al señalar que el prenombrado no presentó recurso de control de legalidad y/o impugnación contra la aludida Resolución (Conclusión II.3) -extremo que fue admitido por el accionante mediante su abogado, en la audiencia de garantías-, al considerarla lesiva y atentatoria a sus derechos y garantías constitucionales; ya que, a través de la misma se abrogó la Resolución 26/2020, que aprobó su designación en el cargo de Alcalde en suplencia del titular; esto debido a que, conforme al entendimiento plasmado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, las Leyes y Resoluciones Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Caranavi que vulneren el ordenamiento jurídico vigente, pueden ser impugnadas vía control de legalidad, ejercido por medio del catálogo de recursos previstos en la Ley Municipal Autonómica 001/2014.

En tal sentido, esta acción de defensa puede activarse siempre y cuando no exista otro medio de protección inmediato para el resguardo de los derechos fundamentales o cuando las vías idóneas pertinentes, una vez agotadas, no han restablecido el derecho lesionado; en ese sentido, las personas naturales o jurídicas que consideren afectados sus derechos, antes de activar el control tutelar de constitucionalidad mediante la acción de amparo constitucional, deberán utilizar los mecanismos intraprocesales o procedimentales de defensa establecidos por ley.

Bajo ese fundamento, en el caso presente es aplicable la jurisprudencia descrita en el Fundamento Jurídico III.1 de la actual Sentencia Constitucional Plurinacional, referente a la sub regla 1.a); debido a que, las autoridades demandadas no tuvieron la posibilidad de pronunciarse sobre la denuncia del accionante, porque en su oportunidad y en el plazo legal no planteó el recurso o medio de impugnación correspondiente; toda vez que, el ámbito tutelar que brinda la acción de amparo constitucional, queda abierto siempre que no exista otro medio de defensa para la protección de los derechos y garantías fundamentales, y si las hay, éstas previamente deben haber sido empleadas, pues esta acción tutelar sólo podrá ejercer su máxima eficacia cuando no exista otro mecanismo de protección inmediata, no pudiendo ser utilizado si antes no se agotaron las vías ordinarias de defensa consagradas con similar finalidad.

En consecuencia, el Juez de garantías al haber denegado la tutela impetrada, obró en forma correcta.