SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0590/2021-S2

La parte accionante denuncia la lesión de su derecho a la petición, y del principio de seguridad jurídica; debido a que, en su calidad de Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Tolata del departamento de Cochabamba, solicitó al Alcalde de dicha entidad edil -ahora demandado- a través de la Nota H.C.M.T- CITE 082/2020 de 27 de agosto, ordene al Director de Obras Públicas y al Jefe de la Unidad de Recaudaciones, emitan informe con relación al uso indiscriminado de maquinaria pesada del citado Gobierno Autónomo Municipal y el cobro recaudado por esa prestación de servicio, reiterando esa solicitud mediante Nota H.C.M.T- CITE 085/2020 de 1 de septiembre, y por Minuta de Comunicación 020/2020 de 7 de igual mes, destinada al aludido burgomaestre, le instruyó dar cumplimiento a las señaladas literales para la obtención de la información requerida; sin embargo, tales peticiones no obtuvieron respuesta formal ni oportuna.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. De los alcances del derecho a la petición entre autoridades o funcionarios públicos, dentro de un mismo órgano de gobierno o entidad estatal

La SCP 1470/2016-S3 de 12 de diciembre, estableció que: “Razonamiento acorde con el desarrollo jurisprudencial establecido a través de la SC 0962/2010-R de 17 de agosto, el derecho de petición: ‘…debe entenderse el mismo como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa’.

Aclarando que lo dispuesto en el punto 3 del inciso f) de la jurisprudencia colombiana precitada resulta ajeno a nuestro medio, puede concluirse del resto que ninguno de los presupuestos analizados abre la posibilidad de que sea un servidor público estatal, en ejercicio de sus funciones específicas, pueda interponer amparo solicitando tutela a su derecho de petición en contra de otro servidor público, peor si ambos detentan un nivel de autoridad concreto y más si subsiste entre ellos una relación jerárquica dentro de una misma entidad” (las negrillas nos corresponden).

A su vez, la SCP 0335/2017-S3 de 20 de abril, en lo concerniente al derecho a la petición entre funcionarios públicos estableció lo siguiente: «En ese ámbito, la petición que sea formulada respecto a funciones propias de la administración o gestión institucional, supone la aplicación del régimen normativo previamente establecido para su consideración y resolución, bajo el marco regulador que vincula el ejercicio de las atribuciones de las y los servidores públicos en procura de la satisfacción de la necesidades particulares y colectivas de la sociedad. La inminente desnaturalización del derecho de petición, por asimilación de su definición más amplia al ámbito del ejercicio del servicio público, deviene en la constitución de un mecanismo de presión ajeno a la normativa de la función administrativa, y por tanto contrario a los principios de legalidad y de reserva de ley.

Esta configuración no admite el ejercicio del derecho de petición en una relación ajena a la persona o colectividad y el órgano, entidad o servidora o servidor público con autoridad, porque es inherente a su naturaleza reconocer tal derecho en procura de la obtención de información de quien la solicita y no tiene más dominio ni disposición que de su propia solicitud. Bajo este razonamiento, se entiende que el ejercicio del derecho de petición entre servidores públicos con un nivel de autoridad concreto o relación jerárquica dentro de una misma entidad, desnaturaliza el ejercicio y el derecho de petición como tal, porque conforme se tiene expuesto, está diseñado para precautelar a los particulares frente a la autoridad pública, siendo la única excepción para su admisión la legitimación de quienes por un mecanismo de terciarización ejerzan determinadas funciones o presten servicios por delegación del Estado o cuando se traten de servicios regulados -en este sentido la SC 0962/2010-R de 17 de agosto reiterada por la SCP 1470/2016-S3 de 12 de diciembre-, en cuyo caso, las solicitudes directamente relacionada con las funciones propias de la administración o gestión institucional, también resultan ajenas e impropias de la naturaleza jurídica y finalidad de ese derecho.

(…)

ii) Cuando la petición se produzca entre autoridades o funcionarios dentro de un mismo órgano de gobierno o entidad estatal. Situación en la que, partiendo del principio de legalidad que rige al funcionamiento de la burocracia pública, se entiende que en ese ámbito todo procedimiento se encuentra reglado y que las relaciones entre funcionarios cuenta con los mecanismos y canales específicos de comunicación y circulación de la información y los recursos, predominando el principio de jerarquía y, en su caso de coordinación.

Al respecto, la primacía de la ley o principio de legalidad, supone que el ejercicio del poder público está sometido a la ley vigente y a la jurisdicción, más no a la voluntad de la personas, en procura de la seguridad jurídica que reviste a sus actuaciones. Así, el instituto de “reserva de ley”, obliga a regular una materia concreta o determinados aspectos, hechos o sujetos de la realidad con normas con grado específico de ley, particularmente aquellas vinculadas a la intervención del poder público con la esfera de derechos del individuo.

Con relación a esta temática, el Tribunal Constitucional Plurinacional resolvió casos en los que servidores públicos demandaron a sus similares de su misma institución u órgano de gobierno por falta de respuesta a su petición; sin embargo, el mismo no involucraba un derecho subjetivo.

En tal sentido la SCP 1470/2016-S3 de 12 de diciembre, analizó un caso en el que el Sub-Gobernador de la provincia O’Connor denuncia al Gobernador -ambos del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija- por la vulneración de su derecho de petición, toda vez que, habiendo transcurrido un mes y nueve días de la presentación de su solicitud, en la cual impetraba la delegación de funciones mediante resolución administrativa expresa, la misma que fue reiterada, no recibió respuesta en un plazo razonable.

Sobre el particular, se denegó la tutela concluyendo que “En el caso presente y con relación a las solicitudes de 5 y 14 de septiembre de 2016, formuladas por Nelson Walter Ferrufino Gaite, Subgobernador de la provincia O´Connor -ahora accionante- (sic) (Conclusión II.1.), referidas a una solicitud reiterada para la delegación de facultades, las cuales fueron formuladas ante el Gobernador -hoy demandado-, estableciendo una relación entre el peticionante y la autoridad peticionada, que involucra a dos autoridades de la administración pública autonómica (Gobernador y Subgobernador), el segundo en relación de dependencia jerárquica del primero, conforme al art 60.1 del Estatuto Autonómico Departamental de Tarija, que los reconoce como integrantes del Órgano Ejecutivo Departamental, vínculo que supone la aplicación de mecanismos internos de comunicación (conducto regular), de control interno y de responsabilidad funcionaria, propios de la relación jerárquica de funcionamiento de las entidades públicas del Estado boliviano, en el marco de lo establecido en la Ley de Administración y Control Gubernamentales pero también por la normativa propia del régimen autonómico.

El razonamiento antes expuesto, deviene en la necesaria consideración de procedencia o no de la presente acción de amparo constitucional, porque más allá de la vulneración denunciada, presenta una evidente inconsistencia o falta de coherencia entre la problemática expuesta y petitorio formulado por el hoy accionante respecto al contenido, alcance y protección del derecho de petición, porque se pretende judicializar los actos recurrentes de la administración pública no vinculados al ejercicio y protección de derechos civiles que asisten intuito personae al hoy accionante, pero además, porque la dinámica de funcionamiento de los órganos y entidades públicas supone la aplicación de la normativa de control gubernamental y de administración pública para el logro de objetivos y resultados de la gestión, además de los canales y mecanismos de circulación de la información interna dentro de la entidad, razón por la que se excluye del espectro protectivo de la acción de amparo constitucional en referencia al derecho de petición, que no podría operar acaso se pretendiere ampliar a las peticiones efectuadas entre servidores públicos en ejercicio de sus funciones, peor si ambos detentan un nivel de autoridad concreto y peor si subsiste entre ellos una relación jerárquica dentro de una misma entidad.

Sobre el particular, la SCP 0646/2012 de 23 de julio, estableció que: ‘…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el 10 cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática’, correspondiendo en esta dimensión, establecer que con claridad, de manera uniforme y razonable, la jurisprudencia constitucional expuesta en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, establece que la tutela del derecho de petición exige una relación entre el ejercicio de derechos civiles de la persona solicitante -también denominado como administrado- y el poder, gobierno o cualquier agente público o privado, que tenga dominio respecto al contenido y/o motivo de la petición formulada, situación que no es evidente en el caso presente, porque el solicitante -ahora accionante-, es miembro del Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, conforme establece su Estatuto Autonómico, condición que supone una relación de dependencia respecto a la autoridad peticionada -ahora demandada- y porque en virtud de su condición de Subgobernador de la provincia O´Connor y el contenido de las notas de 5 y 14 de septiembre de 2016, su petición es inherente a actos de la administración pública y propios de la función específica de los funcionarios involucrados, motivos que fundan la denegatoria de la tutela solicitada, en función de la improcedencia de la presente acción de amparo constitucional”.

Dichas reflexiones son conducentes a determinar que no procederá la acción de amparo constitucional por supuesta vulneración al derecho de petición cuando se den los dos presupuestos: a) La petición se produzca entre autoridades o funcionarios dentro de un mismo órgano de gobierno o entidad estatal; y, b) El contenido de la solicitud, responda a actos de la administración pública y propia de la función específica de los funcionarios involucrados, toda vez que, estos deben ser resueltos mediante los canales y mecanismos de circulación de la información interna dentro del órgano o entidad pública, que hacen a la dinámica del funcionamiento de los mismos, evitando con ello por una parte convertir las peticiones en meros trámites burocráticos y por otra judicializar los actos recurrentes de la administración pública.

Por consiguiente, bajo este presupuesto, no procederá la acción de amparo constitucional por supuesta vulneración al derecho de petición y sería denegada sin entrar al fondo de la cuestión» (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

De los antecedentes remitidos a este Tribunal y conforme a las Conclusiones arribadas, consta copia legalizada de la Resolución Municipal 01/2020 de 2 de enero, a través de la cual, se conformó el Directorio del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Tolata del departamento de Cochabamba, siendo elegida Mónica Rosario Claros como presidenta -ahora accionante- (Conclusión II.1); por otro lado, mediante Nota H.C.M.T- CITE 082/2020 de 27 de agosto, la aludida en su condición de Presidenta del Concejo del citado Gobierno Autónomo Municipal solicitó a Walter Vargas Baldelomar, Alcalde de la indicada entidad edil -demandado- ordene a Everth Silvio Machuca Rojas, Director de Obras Públicas y José Huber Roque Ledezma, Jefe de la Unidad de Recaudaciones -demandados- emitan informes relativos al uso de maquinaria pesada para explotar lama del río “sulti” y el dinero generado por ese servicio (Conclusión II.2); de igual forma, por Nota H.C.M.T- CITE 085/2020 de 1 de septiembre, dirigida al prenombrado burgomaestre, la impetrante de tutela reiteró su requerimiento (Conclusión II.3); asimismo, cursa Minuta de Comunicación 020/2020 de 7 del precitado mes; instruyendo al mencionado Alcalde que ordene a Everth Silvio Machuca Rojas, Director de Obras Públicas; se pronuncie con referencia a denuncias de vecinos del centro poblado de Tolata y la OTB “Villa Lourdes” acerca de la explotación indiscriminada de lama del río “sulti”, así como bajo que normativa se realiza cobros por el uso de maquinaria pesada propiedad del citado Gobierno Autónomo Municipal y el monto de dinero obtenido por esa prestación; y de la misma forma, se ordene a José Huber Roque Ledezma, Jefe de Recaudaciones; informe con relación a los ingresos económicos percibidos por concepto de dicha actividad (Conclusión II.4).

Bajo ese marco, la parte peticionante de tutela considera lesionado su derecho a la petición y del principio de seguridad jurídica; debido a que, en su calidad de Presidenta del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tolata del departamento de Cochabamba, pidió al Alcalde de dicho Gobierno Municipal -ahora demandado- a través de la Nota H.C.M.T- CITE 082/2020, ordene al Director de Obras Públicas y al Jefe de Unidad de Recaudaciones, para que emitan un informe respecto al uso indiscriminado de la maquinaria pesada de esa entidad y el cobro recaudado por la referida prestación de servicio, reiterando dicha solicitud mediante Nota H.C.M.T- CITE 085/2020; y, por Minuta de Comunicación 020/2020, destinada al aludido burgomaestre, instruyendo dar cumplimiento a las mencionadas literales y a la obtención de la información requerida; sin embargo, tales peticiones no obtuvieron respuesta formal ni oportuna.

Ahora bien, como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; en cuanto, a la existencia de una presunta vulneración al derecho a la petición entre autoridades o funcionarios públicos, no procede la acción de amparo constitucional cuando concurran dos presupuestos: “a) La petición se produzca entre autoridades o funcionarios dentro de un mismo órgano de gobierno o entidad estatal; y, b) El contenido de la solicitud, responda a actos de la administración pública y propia de la función específica de los funcionarios involucrados…” (SCP 0335/2017-S3 [las negrillas nos pertenecen]); por cuanto, estos deben ser resueltos mediante mecanismos internos de circulación de información, de esta forma se evitaría convertir las solicitudes en trámites burocráticos y por otra, judicializar actos recurrentes de la administración pública.

En cuanto al primer requisito, de la Resolución Municipal 01/2020 se concluye que, la accionante funge como Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Tolata del departamento de Cochabamba, y bajo esa investidura solicitó a Walter Vargas Baldelomar, Alcalde de esa entidad edil -demandado- instruya a Everth Silvio Machuca Rojas, Director de Obras Públicas y José Huber Roque Ledezma, Jefe de Recaudaciones, funcionarios del mismo Gobierno Autónomo Municipal emitan informes; en consecuencia, la petición fue entre servidores públicos pertenecientes a un mismo ente gubernamental.

Concerniente al segundo requisito, de las Notas H.C.M.T- CITE 082/2020, H.C.M.T- CITE 085/2020 y la Minuta de Comunicación 020/2020, se evidencia que la petición de informes versa para: a) Everth Silvio Machuca Rojas, Director de Obras Públicas, con el objeto de que se pronuncie con referencia a denuncias de vecinos del centro poblado de Tolata y la OTB “Villa Lourdes” acerca de la explotación indiscriminada de lama del río “sulti”; así como, bajo que normativa se realiza cobros por el uso de maquinaria pesada de propiedad del citado Gobierno Autónomo Municipal y el monto de dinero obtenido por dicha prestación; y, b) José Huber Roque Ledezma, Jefe de Recaudaciones, con relación a los ingresos económicos percibidos por concepto de la mencionada actividad.

Requerimientos formalizados por la accionante en calidad de Presidenta del Concejo Municipal para realizar labores de fiscalización propias de su cargo; y en cuanto, a la Minuta de Comunicación 020/2020 como lo manifiesta en su escrito de esta acción tutelar fue emitida: “…como último recurso establecido por el ordenamiento jurídico del Gobierno Municipal de Tolata…” (sic); con la finalidad de obtener información relativa al uso de bienes del Gobierno Autónomo Municipal de Tolata específicamente maquinaria pesada, que hubiera generado beneficios económicos de los cuales se pidió un detalle, estando de esta forma configurado el segundo presupuesto al tratarse de peticiones relativas a la actividad propia de las funciones de la prenombrada y los ahora demandados.

Por lo que, es inviable resolver la cuestión planteada por la parte impetrante de tutela, a través de esta acción de defensa; siendo que, conforme al Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, no es posible analizar una petición efectuada entre autoridades o servidores públicos que pertenezcan a un mismo órgano de gobierno o entidad estatal, cuando esté relacionada con actos de la administración pública o sus funciones específicas; condicionantes configuradas en el presente caso; en virtud a ello, se deniega la tutela sin ingresar al fondo de la problemática traída en revisión.

Por último, la parte accionante en su escrito de la presente acción de defensa, señaló la lesión del principio de seguridad jurídica; al respecto cabe señalar que los principios son tutelables por este medio de defensa en la medida que estos se encuentren vinculados con la transgresión de derechos; hecho que no se advirtió en relación al aludido principio; situación que, imposibilita su análisis de fondo.

En consecuencia, la Jueza de garantías al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.