SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0607/2021-S2

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la tutela judicial efectiva, al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, congruencia, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, al juez natural y la garantía del non bis in idem; alegando que, el 3 de septiembre de 2020 se le entregó el Memorándum 0689/2020; a través del cual, el entonces Comandante de Frontera Policial de Yacuiba a.i., lo sancionó con cuatro días de arresto por incurrir en la falta leve establecida en el art. 11 inc. 4) de la LRDPB referente al incumplimiento a instrucciones superiores; por lo que, presentó memorial de representación de dicha sanción arguyendo que no se le indicó cuál fue la orden incumplida y solicitó se deje sin efecto el aludido Memorándum; mereciendo así, la Resolución Administrativa de Segunda Instancia 11/2020 emitida por el Comandante Departamental de Policía de Tarija, que dispuso dejar sin efecto el memorándum precitado; sin embargo, de manera contradictoria confirmó la sanción impuesta ordenando se expida un nuevo memorándum de arresto, sin pronunciarse respecto a los argumentos expuestos en su memorial de representación; además de ello, refiere que el proceso administrativo disciplinario iniciado en su contra, debía durar cinco días hábiles; empero, se lo notificó con la precitada resolución luego de veintisiete días.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

El Tribunal Constitucional Plurinacional, sistematizando los entendimientos jurisprudenciales referidos a la fundamentación, motivación y principio de congruencia que deben regir las resoluciones sean judiciales o administrativa, como elementos del debido proceso, señaló en la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, que: “El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre[1], la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio[2], se aclara que esta garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se determinan los requisitos que deben contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elemento configurativo del debido proceso, así en su Fundamento Jurídico III.3, señala:

…a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio[3], precisa que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre[4] se refiere a los supuestos de motivación arbitraria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre[5] la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: a) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; b) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; c) Garantizar la posibilidad del control de la resolución a través de los medios de impugnación; d) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad y, e) La observancia del principio dispositivo que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero[6]-.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. Ejemplificando refiere, que la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; la motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se da, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio[7], así como en la SC 0358/2010 de 22 de junio[8], estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre[9], entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo[10], señala que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna” (las negrillas nos corresponden).

III.2. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la lesión de sus derechos a la tutela judicial efectiva, al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, congruencia, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, al juez natural y la garantía del non bis in idem; en razón a que, el 3 de septiembre de 2020 se le entregó el Memorándum 0689/2020; a través del cual, el entonces Comandante de Frontera Policial de Yacuiba a.i., lo sancionó con cuatro días de arresto por incurrir en la falta leve establecida en el art. 11 inc. 4) de la LRDPB referente al incumplimiento a instrucciones superiores; por lo que, presentó memorial de representación de dicha sanción arguyendo que no se le indicó cuál fue la orden incumplida y solicitó se deje sin efecto el aludido Memorándum; mereciendo así, la Resolución Administrativa de Segunda Instancia 11/2020 emitida por el Comandante Departamental de la Policía de Tarija, que dispuso dejar sin efecto el memorándum precitado; sin embargo, de manera contradictoria confirmó la sanción impuesta ordenando se expida un nuevo memorándum de arresto, sin pronunciarse respecto a los argumentos expuestos en su memorial de representación; además de ello, refiere que el proceso administrativo disciplinario iniciado en su contra, debía durar cinco días hábiles; empero, se lo notificó con la precitada Resolución luego de veintisiete días.

Precisada la problemática planteada, corresponde a este Tribunal en revisión, verificar si en la emisión de la Resolución Administrativa de Segunda Instancia 11/2020, se vulneraron los derechos fundamentales y las garantías constitucionales denunciados por el solicitante de tutela, por ser este el último actuado administrativo, correspondiendo realizar la contrastación de los agravios expuestos por el prenombrado y lo resuelto por el Comandante Departamental de Tarija de la Policía Boliviana, en ese sentido:

El demandante de tutela en su memorial de representación 3 de septiembre de 2020, denunció lo siguiente: a) El Memorándum 0689/2020 que lo sancionaba con cuatro días de arresto por haber infringido la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, específicamente en su art. 11 inc. 4) de la LRDPB que establece como falta leve el “Incumplimiento a instrucciones superiores, salvo que sean contrarias a las normas vigentes o que hubieran sido objeto de representación”, no señaló que órdenes habría incumplido, la data del hecho supuestamente sancionable, ni referencia alguna sobre la motivación del mismo; b) “En el entendido de que pudiere tratarse, de instrucciones verbales recibidas a inicios del mes de abril del año en curso, de parte del Sr. Cnl. DESP, Marco Antonio Tapia Mendoza, Comandante Policial del Chaco - Yacuiba, para habilitar un ambiente en el segundo piso de la Estación Policial Integral N° 4 (del cual mi persona fungía como Comandante en ese entonces), para albergar a servidores públicos policiales con sospecha de haber contraído la enfermedad del coronavirus 2019 (COVID-19), de acuerdo a instrucciones impartidas por el Comando General de la Policía Boliviana, cuyos alcances son desconocidos por mi persona, debido a que a la fecha no recibí ningún instructivo escrito. Me cabe informar a su autoridad, que esta supuesta infracción a la Ley N°101, que además fue puesta en conocimiento de la Fiscalía Policial, mereciendo Resolución de Rechazo debidamente fundamentada, por las incongruencias que contenía y la falta de argumento legal, fue representada formalmente en fecha 14 de abril de 2020 por mi persona, debido a que en cumplimiento a la referida orden, se habilito el ambiente de acuerdo a la instrucción recibida, sin embargo al ser la orden, poco clara y emitida de forma verbal, no se contó con un instructivo que detalle las características de adecuación pretendidas” (sic); por otro lado, refirió que si bien la Resolución de Rechazo de Denuncia aludida indica en su parte dispositiva que “por la Sección que corresponda aplique lo que corresponda en sanción mediante Memorándum al Tcnl. DEAP. Luis Adolfo Escobar Ríos” (sic), esta es subjetiva en cuanto a la correspondencia de sanción o no; dándole la potestad al Comandante de Frontera Policial de Yacuiba de aplicar el sano criterio y valoración de lo que se informa; c) “…se informó que se tomó contacto con personal médico del Servicio Departamental de Salud (SEDES) y de la Caja Nacional de Salud (CNS), quienes señalaron que los ambientes designados para poner en cuarentena a sospechosos de la referida enfermedad, no eran adecuados, debido a que no contaban con una atención médica inmediata, a que estos ambientes son utilizados por diferentes oficinas policiales, a las cuales acuden personas ajenas a la institución y además en planta baja se encuentran personas en situación de apremio o arresto policial, aspectos que ocasionan la circulación de civiles. En ese sentido se solicitó se reconsidere la implementación de los dormitorios referidos para la cuarentena de sospechosos por el COVID-19; o al menos, con carácter previo, se realice una valoración técnica médica del lugar. Sin recibir respuesta hasta la fecha” (sic); y, d) La orden mencionada fue cumplida oportunamente, y si el Comandante Policial del Chaco-Yacuiba de ese entonces tuvo una apreciación diferente, se debió a la informalidad con la que fue emitida; siendo que, al tratase de la máxima autoridad policial regional, debió guardar las formalidades requeridas y emitirse de manera escrita, debiendo tomarse en cuenta que las acciones desplegadas por el prenombrado se debieron a represalias e intentos de intimidación hacia su persona, debido a sus “continuos reclamos escritos presentados, para dar funcionalidad a la referida Unidad” (sic) y a que hubiese presentado una denuncia en su contra por la presunta comisión de los delitos de incumplimiento de deberes, resoluciones contrarias a la constitución y a las leyes y uso indebido de influencias.

Es así que, el Comandante Departamental de la Policía de Tarija -ahora demandado- a través de la Resolución Administrativa de Segunda Instancia 11/2020, puntualmente argumentó su fallo de la siguiente manera: 1) Se puede advertir que no existe en el Memorándum 0689/2020 “…la transcripción de la parte literal donde fue sancionado por una Resolución emitido por un Fiscal Policial donde fue beneficiado con Rechazo de Denuncia por la comisión de una falta grave y que motivo la sanción por la comisión de una falta leve…” (sic), tampoco la anuencia del responsable de la unidad que valore la aplicación de la sanción; Por cuanto está a derecho la petición de Luis Adolfo Escobar Ríos de dejar sin efecto el Memorándum aludido por no señalar motivación, causas, circunstancias o instrucción por la cual se lo sanciona; y, 2) De la revisión de la documentación presentada por las partes se observa que “…la sanción impuesta mediante Memorándum de Arresto N° 0689/2020, es en cumplimiento a la Resolución de Rechazo de Denuncia Nro. 127/2020, emitido por el Cap. Yecid E. Arancibia FISCAL POLICIAL, señalado en el Informe Nro. 099/2020 elaborado por la Cbo. Ruth Nancy Caihuara Gaspar SECRETARIA I DE PERSONAL DEL COMANDO DE FRONTERA POLICIAL DE YACUIBA, en la cual señala que se habría entregado el respectivo Memorándum de Arresto al Tcnl. DEAP. Luis Adolfo Escobar Ríos, sancionándolo con 4 días de arresto en cumplimiento a la Resolución de Rechazo de Denuncia Nro. 127/2020, emitido por el Cap. Yecid E. Arancibia FISCAL POLICIAL” (sic).

Expuestos los agravios y las respuestas a los mismos otorgadas por el Comandante Departamental de la Policía de Tarija, es menester señalar que el debido proceso se configura como una garantía constitucional y procesal, cuyos componentes como los derechos a la fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia, fueron desarrollados por la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional; que en cuanto a las resoluciones administrativas de segunda instancia, establece que deben exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso; en ese sentido, si bien la autoridad demandada mediante la Resolución referida supra se pronunció respecto al primer aspecto reclamado por el ahora accionante, con relación a la falta de motivación y requisitos formales del Memorándum 0689/2020; por lo que, resolvió dejar sin efecto el mismo; empero, omitió pronunciarse en cuanto a los demás agravios y a la documentación de descargo presentada por el impetrante de tutela, incumpliendo con el ineludible deber de fundamentar y motivar su fallo, considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una valoración lógica de los puntos impugnados y otorgando respuestas a todos los aspectos cuestionados; limitándose a indicar que la sanción impuesta habría sido dada en cumplimiento a la Resolución de Rechazo de Denuncia 127/2020; siendo que, como autoridad de segunda instancia es el llamado a enmendar -cuando correspondiere- las vulneraciones de derechos surgidas por la autoridad de origen, por cuanto conforme a lo establecido en el art. 55.3 del Manual de Procedimientos de la Dirección General de Investigación Policial Interna, correspondía que luego de evaluar todos los antecedentes del caso y el memorial de representación del sancionado, emita su resolución confirmando o revocando la sanción impuesta en primer instancia, exponiendo los motivos de hecho y derecho que justifiquen la decisión asumida.

Asimismo, es evidente la inobservancia del principio de congruencia por parte del demandado; en virtud del cual, en el caso de resoluciones de segunda instancia -como la que se analiza- debe existir un pronunciamiento que guarde correspondencia con los agravios del memorándum de representación y la contestación de alzada; obligación que no fue cumplida; por cuanto, no se hizo referencia respecto a los cuestionamientos planteados por el peticionante de tutela, en cuanto a la sanción que se le determinó; siendo que su pretensión central, más allá de las formalidades que hubiesen sido omitidas al emitirse el Memorándum 0689/2020, era dejarla sin efecto; tampoco existe concordancia entre la parte considerativa y dispositiva de la resolución cuestionada; toda vez que, en su parte considerativa indica que estaría a derecho la petición del accionante respecto a que se deje sin efecto el memorándum mencionado, por no señalar que motivó el mismo, luego indica que fue emitido en cumplimiento de la Resolución de Rechazo de Denuncia 127/2020 -la cual, conforme al art. 18 del Reglamento de la Fiscalía Policial Boliviana, debe contener un requerimiento de rechazo y archivo, por cuanto no puede determinar la aplicación de sanción alguna-; resolviendo finalmente, dejar sin efecto el Memorándum, pero no así, la sanción dispuesta en dicho documento; de donde se advierte la inexistencia de un hilo conductor que dote de orden y racionalidad a la Resolución cuestionada, desde su parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de su parte dispositiva.

Respecto a la lesión del derecho al juez natural, alegada por el impetrante de tutela, corresponde denegarse la misma; toda vez que, el art. 55.3 del Manual de Procedimientos de la Dirección General de Investigación Policial Interna, que prevé el procedimiento de representación de sanción de arresto de uno a diez días, establece que el servidor público policial sancionado elevará un informe representando la sanción al superior de la dependencia policial, quien remitirá los antecedentes a la autoridad jerárquica superior, que se constituirá en autoridad de segunda instancia; de donde se tiene que el llamado por ley para atender el memorial de representación de 3 de septiembre de 2020 del solicitante de tutela, era en efecto el Comandante Departamental de la Policía de Tarija; lo mismo en cuanto a la garantía del non bis in idem; puesto que, el demandante de tutela no argumentó ni demostró de manera suficiente como se hubiese vulnerado dicho principio, o que hubiese sido sujeto a una doble sanción ni doble juzgamiento.

Conforme a lo expuesto, corresponde la concesión parcial de tutela, únicamente en lo relativo a la vulneración del debido proceso, en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, por cuanto debe dejarse sin efecto la Resolución Administrativa de Segunda Instancia 11/2020, con el fin que el Comandante Departamental de la Policía de Tarija, emita una nueva observando los fundamentos señalados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional y sea en el plazo legalmente establecido de setenta y dos horas; debiendo aclararse que de igual manera se deniega la tutela en cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva y a ser juzgado sin dilaciones indebidas; en razón a que, si bien la resolución cuestionada fue pronunciada fuera de plazo, al haberse concedido la tutela y dispuesto que se deje sin efecto la misma, no tiene relevancia constitucional para su análisis.

En consecuencia, el Juez de garantías al conceder en parte la tutela impetrada, actuó de forma correcta.