II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
A objeto de absolver los argumentos esgrimidos en la demanda contenciosa administrativa, es preciso determinar los problemas jurídicos a desarrollarse en la presente resolución; en tal sentido, este Tribunal ingresará a la consideración de los siguientes problemas jurídicos: 1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo; 2. El carácter público del proceso de saneamiento y 3. Verificación de la Función Económica Social (FES) en el proceso de saneamiento.
Por otro lado, amerita referir la norma aplicable a momento de sustanciarse el proceso de saneamiento del predio actualmente denominado Tierra Fiscal (Casa Grande), siendo estas la Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, D.S. N° 25848 de 18 de julio de 2000, así como la CPE de 1967 vigentes en su momento y desde la etapa de campo, se sustanció el proceso en vigencia de la Ley N° 3545, modi?catoria de la Ley N° 1715 y su Reglamento aprobado por D.S. N° 29215 y la CPE de 2009.
FJ.II.1. Naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo
Conforme a lo dispuesto por los arts. 7, 186 y 189.3 de la CPE, arts. 11, 12 y 144.4 de la Ley Nº 025, art. 36.3 de la Ley N° 1715, modi?cada por la Ley N° 3545, y arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, aplicables conforme a lo dispuesto en la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 del Código Procesal Civil (Ley N° 439) es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento que son motivo de impugnación por el demandante, correspondiendo analizar a este Tribunal si la resolución impugnada emergió de un debido proceso.
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.
FJ.II.2. El carácter público del proceso de saneamiento
La norma reglamentaria agraria aprobada por D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, a efectos de otorgar el carácter público al proceso de saneamiento, establece:
Art. 294.- (RESOLUCIÓN DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO). I. La Resolución de Inicio del procedimiento será emitida por los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria y tiene por objeto instruir la ejecución del procedimiento de saneamiento e intimar el apersonamiento de propietarios y poseedores de un área o polígono, (...) III. La Resolución de Inicio del Procedimiento, dictada por cada área o polígono de saneamiento, intimará : a) A propietarios o subadquirente (s) de predios con antecedente en Títulos Ejecutoriales a presentar los mismos, los documentos que respaldan su derecho propietario, así como su identidad o personalidad jurídica; b) A beneficiarios o subadquirente (s) de predios con antecedente en procesos agrarios en trámite, a apersonarse en el procedimiento, acreditando su derecho propietario, así como su identidad o personalidad jurídica, e indicando el número de expediente; y c) A poseedores, a acreditar su identidad o personalidad jurídica y acreditar y probar la legalidad, fecha y origen de la posesión.
Las personas señaladas precedentemente, deberán apersonarse y presentar la documentación correspondiente ante los funcionarios públicos encargados de la sustanciación del procedimiento dentro del plazo establecido en la Resolución ,(...). Asimismo, quedarán intimados a demostrar el cumplimiento de la función social o económico social durante el relevamiento de información de campo, en los términos establecidos en la ley y el presente Reglamento.(...) IV. Esta resolución consignará la fecha de inicio y conclusión del relevamiento de información en campo , cuyo plazo podrá ampliarse mediante resolución fundada.V. La publicación de la Resolución será efectuada mediante edicto por una sola vez y en un medio de prensa de circulación nacional; y su difusión en una emisora radial local con un mínimo de tres ocasiones, con intervalos de un día y dos pases por cada uno . (Negrilla añadida).
Por otra parte, con relación al conocimiento por parte de los interesados respecto a los resultados preliinares del proceso de saneamiento, el indicado reglamento agrario, establece:
Art. 305.- (INFORME DE CIERRE). I. Elaborados los informes en conclusiones por polígono, sus resultados generales serán registrados en un informe de cierre , dentro del plazo establecido para esta actividad, en el que se expresará de manera resumida los datos y resultados preliminares de los predios objeto de saneamiento. Este documento deberá ser puesto en conocimiento de propietarios, beneficiarios, poseedores y terceros interesados , asimismo, de las personas representantes o delegadas de las organizaciones sociales o sectoriales acreditadas, a objeto de socializar sus resultados y recibir observaciones o denuncias . (Negrilla añadida).
FJ.II.3. Verificación de la Función Económica Social (FES) en el proceso de saneamiento .
Respecto a la verificación de la FES durante el saneamiento de la propiedad agraria, el art. 2.II, establece que la Función Económico Social en materia agraria, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, asimismo el parágrafo IV) puntualiza que la Función Social o la Función Económica Social, necesariamente serán veri?cadas en campo, siendo éste el principal medio de comprobación ; pudiendo los interesados y la administración, complementariamente, presentar medios de prueba legalmente admitidos ; por otro lado, dispone que la veri?cación y las pruebas deben ser consideradas y valoradas en la fase correspondiente del proceso .
Por su parte, los arts. 159 y 161 del reglamento agrario D.S. N° 29215, disponen:
Art. 159.- (Verificación en Campo e Instrumentos Complementarios). El Instituto Nacional de Reforma Agraria verificará de forma directa en cada predio, la función social o económico - social, siendo ésta el principal medio de prueba y cualquier otra es complementaria.
El Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá utilizar instrumentos complementarios de verificación, como ser imágenes de satélite, fotografías aéreas, y toda información técnica y/o jurídica idónea que resulte útil , de acuerdo a las normas técnicas y jurídicas aprobadas por esta entidad. Estos instrumentos no sustituyen la verificación directa en campo .
Art. 161.- (Carga de la Prueba y Oportunidad). El interesado, complementariamente, podrá probar a través de todos los medios legalmente admitidos el cumplimiento de la función social o económico - social , que deberán ser presentados en los plazos establecidos (...). (Negrilla añadida).
Con relación a los elementos que deben ser verificados en campo concernientes al cumplimiento de la FES, el indicado reglamento agrario, dispone:
Art. 166.- (FUNCIÓN ECONÓMICO - SOCIAL). I. La Mediana Propiedad y la Empresa Agropecuaria cumplen la función económico - social, cuando sus propietarios o poseedores, desarrollan actividades agropecuarias, forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo.
II. El funcionario del Instituto Nacional de Reforma Agraria, para determinar la superficie que se encuentra cumpliendo la función económico - social, considerará de manera integral las: a) Áreas efectivamente aprovechadas; b) Áreas en descanso, sólo en predios con actividad agrícola; c) Áreas de proyección de crecimiento; y d) Servidumbres ecológico legales, cuando estén bajo manejo y regularmente autorizadas.
Art. 167.- (ÁREAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDAD GANADERA). I. En actividades ganaderas, se verificará lo siguiente: a) El número de cabezas de ganado mayor y menor de propiedad del interesado, a través de su conteo en el predio y constatando la marca y registro respectivo y; b) Las áreas con establecimiento de sistemas silvopastoriles, los pastizales cultivados, y el área ocupada por la infraestructura, determinando la superficie y ubicación de cada una de éstas áreas.
Art. 168.- (ÁREAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDAD AGRÍCOLA). I. En actividad agrícola, se verificará lo siguiente: a) Las áreas actual y efectivamente producidas, cultivadas o cosechadas, individualizando y determinando su superficie y ubicación en el predio; y b) La infraestructura o mejoras individualizadas y estableciendo su superficie y ubicación en el predio.
Art. 170.- (ÁREAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS EN ACTIVIDADES FORESTALES, DE CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD, INVESTIGACIÓN Y ECOTURISMO). En el desarrollo de actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo, una vez evidenciado el otorgamiento regular de las autorizaciones, se verificará en el terreno su cumplimiento actual y efectivo, la infraestructura, (...).
Art. 171.- (ÁREAS DE DESCANSO). Son áreas de descanso aquellas de rotación que luego de haber sido cultivadas con mejoras e inversiones productivas, se las deja de trabajar para su recuperación y posterior uso, claramente identificables, los criterios técnicos para su aplicación serán establecidos en la norma técnica. Se determinará su superficie y su ubicación en el predio.
Respecto a la oportunidad de presentación de documentación por parte de los interesados dentro el saneamiento, el reglamento agrario D.S. N° 29215, establece:
Art. 299.- (ENCUESTA CATASTRAL). La encuesta catastral será realizada por cada predio y consiste en: a) El registro de datos fidedignos relativos al objeto y sujeto del derecho en la ficha catastral y en otros formularios que correspondan de acuerdo a las características de cada predio; y b) Recepción de la documentación exigida en la resolución de inicio de procedimiento y toda otra de la que intentare valerse el interesado, hasta antes de la conclusión de la actividad de relevamiento de información de campo. Sólo la que corresponda a la identidad de los beneficiarios podrá ser presentada hasta antes de la emisión de la resolución final de saneamiento . (Negrilla añadida).